我國農村教育資源配置的政策分析

陳春平，郭麗君

摘 要：隨著我國城鎮化進程的加劇和社會的快速轉型，我國農村地區開始了大范圍的學校布局調整。為了保障適齡兒童受教育的權利，國家出臺了一系列相關政策文件來合理配置農村教育資源。面對實施操作中引發的諸多問題，各項政策也在不斷完善與改進，力圖實現教育公平與效率并重的政策目標。

關鍵詞：農村教育；資源配置；布局調整；政策分析

中圖分類號：G46 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）10-0194-02

隨著我國不斷弱化對地方教育的控制，使得在城鄉教育資源分配上呈現出不均衡的態勢。為此，我國開始愈發重視對農村教育資源的配置，教育政策也開始由追求效率向公平與效率并重轉化。為了推進農村基礎教育的發展和提高義務教育的質量，我國采取了調整農村中小學校布局、加大農村教育經費投入等資源配置措施，通過政策的頒布與實施進行規范與調整，以保證實現教育公平和公正的目標。

一、農村教育資源配置政策法規體系及主要內容

自我國2001年頒布了《關于基礎教育改革與發展的決定》以來，農村地區開始了大規模的學校布局調整，這一過程主要是伴隨我國城鎮化進程中的農村教育學齡人口迅速減少的客觀事實進行的。一方面隨著計劃生育政策的大力推進和落實，導致我國農村地區人口的出生率不斷降低。另一方面是城鎮化的快速發展導致大量農村家庭前往城市務工，農村的適齡兒童逐年減少，以至于中小學校的規模日漸萎縮，很多的小學、中學以及教學點被閑置甚至廢棄，教育資源浪費嚴重。為了合理配置農村教育資源，促進農村教育的良性發展，我國出臺了多項與教育資源相關的政策，并且這些政策在內容和主體上都存在較大的一致性。

第一，從制定主體來看，主要有以下幾種。首先，全國人民代表大會常務委員會制定的相關法律法令。如2006年頒布的《中華人民共和國義務教育法（修訂案）》和2013年修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》中規定：保障兒童、少年接受義務教育的權利。其次，國務院制定并頒布的規劃和政策。比如國務院在2001年5月29日發布的《關于基礎教育改革與發展的決定》中指出，“因地制宜調整農村義務教育學校布局”。為了保證學校布局調整的有序開展，采取了合理 “撤校并校”的舉措。2003年9月17日，國務院又發布了《關于進一步加強農村教育工作的決定》 。再次，省市和縣政府出臺的相關政策。國家在制定并發布教育政策后，省市政府需要加以學習，根據所在地區的教育、經濟、人口實際情況，按照國家法律法規改進并出臺相關的政策文件。

第二，從法規政策的角度看，我國21世紀以來農村教育資源配置的政策法規的具體形式主要有國家立法（修訂法）、通知、決定、計劃、意見等。一是國家立法，我國雖然沒有單獨制定的教育資源配置法，但隨著我國基礎教育的發展，為了更好地保障農村義務教育的發展，我國在2006年重新修訂了《中華人民共和國義務教育法》。二是通知，如為了減輕農民的負擔，國務院在2000年發布的《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》。三是決定，如2001年和2003年分別頒布的《關于基礎教育改革與發展的決定》和《關于進一步加強農村教育工作的決定》 。四是計劃，教育部在2003年發布的《2003—2007年教育振興行動計劃》以及2015年國務院發布的《鄉村教師支持計劃（2015—2020年）》等。五是意見，如2012年國務院發布的《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》等。

二、學校布局調整政策對農村教育的影響

任何政策的制定都是基于對某一活動 、某種利益輕重緩急的主觀選擇，這種選擇的基礎就是價值追求[1]。大量政策出臺與實施都是為了保障我國基礎教育的健康發展，尤其是在農村地區。在上述的政策文本中，《關于基礎教育改革與發展的決定》一直被稱為我國基礎教育改革的綱領性文件，它的頒布與實施也標志著我國農村中小學布局調整正式拉開了序幕。隨著政策的進一步落實，我國逐漸確立了以縣為主的分級管理體制。在地方縣政府的組織和領導下，農村一時之間興起了撤校并校之風。根據國家統計局的數據顯示，我國2002年農村小學數量由2001年的416 198所減少到384 004所，環比減少了7.74%，可見影響力和調整力度之大。在各項政策實施的過程中，也出現了各種不可避免的問題。直到2012年9月，國務院下發了《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》，才正式叫停了盲目撤點并校，提出了農村義務教育學校布局的總體要求。在這十余年的政策實行過程中，農村教育發展與最初學校布局調整的目標出現不一致并且引發了許多新的教育問題，主要包括教育者（鄉村教師）、受教育者（農村適齡兒童）以及教學環境（危房修建與寄宿學校管理）三個方面。

（一）調整后的校園修復與重建

盡管學校布局調整后的農村教育得到了發展，但是閑置下來的人力、物力、財力資源存在較大程度的浪費，部分破舊的校舍甚至還存在著較大的安全隱患。為了保證教學活動的正常開展，需要對遺留的校舍、教學樓等物質資源進行有效的合理統籌利用。在2001年國務院頒布的《關于基礎教育改革與發展的決定》中第10條就提到：高度重視農村中小學危房的改造，統籌安排相應的校舍建設資金，加大對農村教育資源的重復使用率，合理整合和有效利用教育資源。針對危房改造工程，2003年教育部、國家發展改革委、財政部專門印發了《關于農村中小學危房改造工程的實施意見》。與此同時，在全面推進農村義務教育學校布局調整的進程中，逐漸催生出大量的農村中小學寄宿制學校。校舍的修建與寄宿學校的管理成為迫在眉睫的一項大工程。在之后的幾年內，國家還相繼印發了《關于進一步加強農村寄宿制學校建設工程管理的通知》《關于進一步做好農村寄宿制學校建設工程實施工作的若干意見》，其政策要點主要著眼于出臺優惠政策，盡量減免寄宿制工程建設收費，要求強化責任意識，加強寄宿學校管理。

（二）鄉村教師的流失

農村教師問題由來已久，究其原因，中國有著巨大的城鄉差距，相比貧困的農村地區，更多的教師愿意流向城市。實施教育扶貧，師資力量是關鍵。起初，鄉村教師的流失并沒有引起足夠的認識，但近年來在不少地方，鄉村教師已經呈現出青黃不接的局面。鄉村教師的質量和數量得不到解決將會使鄉村教育缺乏活力，直接導致鄉村文化萎縮和城鄉教育差異進一步拉大。當前鄉村教師隊伍中還存在著老齡化嚴重、負擔過大、不穩定、流動性大等現實問題。根據東北師范大學農村教育研究所課題組發布的《中國農村教育發展報告2013—2014》顯示：鄉村教師數量的減少甚至嚴重不足，雖然與我國的農村學齡兒童減少有一定的關系，但農村學校惡劣的工作環境以及農村教師較差的生活條件和偏低的工資福利待遇才是鄉村教師流失的關鍵，其中工資水平是鄉村教師最在意的方面。這也進一步表明了提高其收入待遇是解決鄉村教師流失問題的根本前提。

就目前來說，國家加大了農村教師“特崗計劃”的實施力度，2010年還實施了“全國中小學教師培訓計劃”，采取切實措施加強邊遠貧困地區鄉村教師隊伍建設，為鄉村學生提供有質量的公平的教育。2015年，國務院頒布了《鄉村教師支持計劃》，同年8月28日印發了《關于深化中小學教師職稱制度改革的指導意見》，提到將農村任教經歷作為一項重要考核標準，鼓勵和支持更多的教師因自身的需要去鄉村學校進行學習和教學。盡管“特崗計劃”在一定程度上有助于緩解農村師資短缺的窘境，但是不能從根本上解決問題[2]。除了將特崗教師招聘與大學生生源地篩選結合起來之外，更應該促進教師待遇與流動的城鄉一體化，發揮好師范院校的作用。對于學校布局調整的過程中流失的鄉村教師，國家需要重新整合教師隊伍，加大對鄉村教師編制管理和扶持力度，實施鄉村教師生活補助，切實改善鄉村教師的生存條件。

（三）農民子女的教育利益

無論是1986年頒布的《義務教育法》還是2006年頒布的新《義務教育法》，都規定要保證每一個孩子接受義務教育的權利。2006年的《義務教育法》第12條規定“地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學”。《關于基礎教育改革與發展的決定》中提到：“農村學校和教學點要在方便學生就近入學的前提下合并，在交通不便的地區仍需保留必要的教學點，防止因布局調整造成學生輟學。”盡管這些法律和政策對農村孩子受教育權利有一定的保障作用，但這些政策和文件對違規不合理學校布局調整的行為并沒有進行直接“制裁”的措施，政府并沒有出臺明確的相關文件和法律來制裁不合理撤校并校的行為，利益驅使下的不合理撤校并校行為也屢見不鮮，從而誘發了以下幾個方面的問題。

1.就近入學無法得到確切保障

在2006年修訂的《義務教育法》中第二章第12條規定：“適齡兒童、少年在戶籍所在地就近入學。”但是對于“就近”的規范有時比較抽象，有時又比較具體。盡管在1986年的《中小學校建筑設計規范》中明確提出“中學服務半徑不宜大于1km，小學服務半徑不宜大于0.5km”的規定，但是2001年開始的學校布局調整已經無法保證這樣的要求，撤校并校后的學校布局調整已經發生了翻天覆地的變化，無法實際保證學生居住地與學校距離原則上應在3km以內。現實的情況已經與這些量的規定存在不一致。為此，2000 年以后，全國性學校布局調整政策和寄宿制學校工程的實施，以寄宿制、遠距離就學等形式取代就近入學獲得了全面的合法化，就近入學在實踐中不斷消解，不再是地方政府舉辦義務教育強有力的約束原則[3]。

2.學生的安全問題

在就近入學得不到確切保障的現實下，學生因上學路程變遠，學生的安全開始愈發成為家長、學校以及社會的重點考慮因素。在很多農村地區，中小學開始普遍使用校車，校車作為運送學生往返學校的重要交通工具，其安全性一直是公眾擔心的問題。2011年發生的甘肅校車事件引發全民關注，一致認為農村學校布局調整應當優先發展校車、規范校車、合理使用校車。教育部門開始著重解決學校布局調整帶來的突出問題，要求各級政府和學校嚴格落實《校車安全管理條例》，并且設立了督導機構對學校布局調整進行專項督察。

3.農民工子女教育問題

此外，城鎮化快速發展的同時使農民工子女的教育利益問題日益突出。大量的適齡兒童前往城鎮生活和學習，短時間內學生數量的陡增加劇了城鎮學校的壓力。無論是教學硬件設施還是教師的數量都無法得到滿足，觸發了農民工子女無法正常入學、學生戶籍戶口等問題。為了緩和這一矛盾，2003年國務院辦公廳轉發教育部等部門的《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，提出應做好進城務工就業農民子女義務教育工作，保障其受教育的權利。無論是學校布局調整還是農村教育資源的重新配置，如果實施過程中無法保證孩子們接受義務教育的權利，那都是值得進一步商榷和探討的。

三、農村學校布局調整的政策建議

由上分析可知，所有的政策不可能一蹴而就，農村教育的發展不能簡單套用城鎮教育發展模式。為了更好地貫徹資源配置政策，發揮農村學校布局調整這一政策應有的作用，針對農村教育資源配置政策內容中的問題，我國相關教育政策還需要進一步調整與完善。

首先，從教育法律方面來看，既然學校布局調整以法律規范的形式規定下來，那么這一法律規范應該完整，這樣才有可能使人們知道農村中小學布局調整有什么樣的要求，違反這種要求將要受到一種什么樣的處罰，真正做到有法可依和違法必究，對那些不合理組織、實施學校布局調整的學校負責人要形成一定的強制作用。政策中只是一味強調要因地制宜地開展學校布局調整工作，并沒有給出確切的策略和方案，更多是交給地方政府去組織和實施。這些規定存在著較大的模糊和盲區，而且不同經濟發展水平的地區調整力度是不同的，缺少可操作性。

其次，從教育政策方面來看，我國的學校布局調整政策的內容需要進一步完善。盡管我國在農村教育資源配置方面采取了很多措施，也加大了力度。但是對于具體資源配置政策的目標不是很明確。一個政策的目標不應該游離多變而應該相對穩定[4]，否則在貫徹落實過程中會引起很多爭議而不利于發揮政策的作用。

最后，政策的制定要注重學校布局調整的措施和配套。由于我國城鄉差異、東西差異較大，需要科學論證學校布局調整的服務半徑，提高我國教育政策科學化和民主化水平，使學校布局調整更加規范化、合理化和科學化。此外，要加大對農村的教育投入，面對城鄉差距的日漸擴大，政府有必要以前所未有的力度支持農村教育，修復所有孩子實現個人價值的公平之路，真正有利于保障每一個適齡兒童上學的權利。

參考文獻：

[1]袁振國.教育政策分析與當前教育政策熱點問題[J].復旦大學論壇，2003，1（10）：29-32.

[2]葉敬忠，等.中國農村教育：反思發展主義的視角[M].北京：中國科學文獻出版社，2015：92-93.

[3]王帥.農村學校布局調整政策：背景、形成、實施與啟示 [J].湖南師范大學教育科學學報，2015，14（3）：22-29.

[4]孫綿濤，等.教育政策分析：理論與實務[M].重慶：重慶大學出版社，2011：118.