中國基礎設施投融資風險

劉芳樓

[摘要]基于基礎設施的建設在國民經濟和社會發展中的作用和地位，本文將對我國基礎設施建設投融資模式及其風險進行研究，分析顯示我國基礎設施建設投融資存在融資方式單一、新的融資方式落地率低等問題，這些問題直接或間接的導致了建設基礎設施的地方政府債務高企、銀行不良貸款率上升等風險，威脅我國金融穩定。對此，本文提出根據項目的分類和項目所處階段的分類采取不同的融資方式。

[關鍵詞]基礎設施 融資方式 地方政府債務

0引言

基礎設施具有狹義和廣義之分，我們通常所理解的基礎設施是狹義的基礎設施，它是指為社會生產和居民生活提供交通、房屋、水電氣等公共服務的物質工程設施，它是一個國家和社會得以存在和持續的物質基礎。

基礎設施投資在一國的經濟和社會發展中具有重要的作用。根據IMF的表示，基礎設施建設的“乘數效益”為每1美元的基礎設施支出能帶來大約1.6美元的經濟增長。據金戈（2016）對1981年至2012年全國經濟、社會基礎設施資本存量進行估算，結果顯示我國2012年經濟基礎設施資本存量為44290.27億元，占固定資產存量的23.54%，社會基礎設施資本存量為13581.27億元，占固定資產存量的7.22%。

基于基礎設施的建設在國民經濟和社會發展中的作用和地位，本文將對我國基礎設施建設投融資模式及其風險進行研究，并分析世界各國基礎設施建設中主要的投融資方式，結合我國基礎設施發展的實際情況，提出相關的政策建議。

1文獻綜述

基礎設施投融資及其風險控制問題受到國內研究學者的共同關注，在國內研究主要分為三類，第一類是對基礎設施建設投融資方式的探索，第二類是對基礎設施建設投融資風險的研究，第三類是對基礎設施投融資建設對經濟發展的影響進行實證和理論分析。在對基礎設施建設投融資方式的探索方面，郭興平（2011）等人通過對美國和加拿大等發達國家基礎設施投融資方式的研究，提出我國應該加強對地方政府及其融資平臺的管控，同時又給予地方政府一定的財政支配能力，并將民營資本引入基礎設施的建設上來，積極開發新的融資方式。在對基礎設施建設投融資風險的研究上，蔣承杰（2017）等人通過建立投融資風險的CAPM模型、失敗故障樹等方法，識別我國基礎設施投融資主要存在資金來源單一、政府管理機制不科學、投資主體單一等問題。在對基礎設施投融資建設對經濟發展的影響方面，伍文中（2011）等人采用DEA方法，分析中國各省2001年至2008年基礎設施投資效率，結果顯示某地區的基礎設施建設效率的快速提高能夠推動相鄰地區的城市化進程。

2基礎設施的投融資方式

（1）中國的基礎設施建設情況

本文根據世界銀行對基礎設施的定義。從經濟基礎設施和社會基礎設施兩個方面對我國基礎設施建設情況進行分析。

首先，經濟基礎設施可分為三類，一類是公共設施，如電力、管道煤氣等；一類是公共工程，如大壩；其他的劃歸為第三類，如鐵路。這一部分的數據本文采用WIND數據庫中的城鎮固定資產投資完成額：基礎設施建設投資。

其次，社會基礎設施主要包括教育和衛生保健設施。本文將采用WIND數據庫中的城鎮固定資產投資完成額：教育、衛生和社會工作的數據.

根據下表所示，經濟基礎設施占基礎設施建設投資總額的主要部分，約在91%左右；社會基礎設施占基礎設施建設投資總額的9%左右，占比較小。且上述占比在近五年波動不大，基本保持平穩狀態。同時，經濟基礎設施的投資量在近五年呈同比下降的狀態，我們可以得出我國基礎設施建設投資增速放緩的初步推論。

統計結果如下：

（2）國內外的基礎設施投融資方式

下面以2015年我國城市市政公用設施建設固定資產投資為例，如下圖，市政公用設施建設固定資產投資的主要資金來源依次為：地方財政撥款、自籌資金、國內貸款、其他資金、中央財政撥款、債券以及利用外資。其中，地方財政撥款資金主要來源是稅收收入，自籌資金主要來源是地方政府投融資平臺的資金，國內貸款主要是銀行的短期貸款。總體來看，我國基礎設施建設投資主要是地方政府主導型，中央和社會資本的參與較少。

國外，在基礎設施建設的融資方式上，早期各國將發行各種期限的市政建設債券作為一種主要渠道。現在又出現了各種新的融資方式，主要從信貸市場進行融資、從債券市場進行融資、從股權市場進行融資、混合融資及表外融資。信貸類融資中主要是資產證券化及資產支持類債券；債券市場主要是美國等國發行的市政債券以及最近備受關注的綠色債券；股權市場上主要有REITs和IITs；混合融資主要有可轉債以及夾層貸款；表外融資的主要方式是融資租賃。

3基礎設施投融資方式存在的風險及原因

（1）地方政府債務風險

基于基礎設施的資金的主要來源是地方政府財政，這導致地方政府債臺高筑。截至2016年末，我國中央和地方政府的債務余額約為27.33萬億元，負債率約為36.7%。即使把或有負債考慮進去，我國政府負債率約為40%。其中，全國地方政府債務余額15.32萬億元，控制在全國人大批準的限額17.19萬億元以內。如果以債務率來衡量地方政府債務水平，2016年地方政府的債務率，地方債務是80.5%，低于國際通行警戒標準。雖然總體上地方政府債務率低于國際通行警戒線，但單個別地方政府債務高企，大大高于國際通行警戒線。而地方政府債務的資金投向中，在市政建設和交運輸設施建設方面占60%左右，超過總投向的一半。

（2）對銀行沖擊巨大，威脅我國金融穩定

根據上文的2015年城市市政公用設施建設固定資產投資資金來源餅圖的統計，國內貸款占到總資金來源的26%，居第二位。而國內貸款主要是指銀行的貸款，由于基礎設施建設周期長、資金需求大且連續性、投資回收期長、風險大等特點，使得銀行貸款回款難、庫存大、不良貸款率上升，這極大的影響了銀行經營的穩定性，間接的是我國的金融穩定受到影響。

4政策建議

（1）根據基礎設施項目的不同，采用不同的融資方式。

本文建議，根據基礎設施的創收屬性將基礎設施分為兩類：具有一定創收能力的基礎設施，例如鐵路、軌道交通；純公益性質的基礎設施，例如污水處理設施等。

對于具有創收能力的基礎設施建設可以引入社會資本參與其中，如最近大量推行的PPP融資方式；對于具有穩定的現金流、建設周期長、信用高、投資規模大的基礎設施項目，可以以基礎設施未來所產生的現金流為收入支持，發行信托計劃等進行融資，在這方面可以借鑒美國和我國香港地區的成熟的REITs經驗。

（2）在基礎設施項目的不同階段利用不同的投融資方式。

在項目建設的初期和建設期需要專業的具有建設經驗的社會資本方以及能夠提供大量資金以及增強項目資信的地方政府和銀行的參與，故在項目建設初期和建設期引入社會資本方，利用其專業能力將縮短建設周期、減少投入成本；在項目的運營期則需要專業的資產運營團隊和穩定的資金進行長期的運營，同時社會資本方和銀行需要逐步退出項目，在這一時期可以將已建成項目資產出售給作為SPV的信托計劃或基金計劃，實現破產隔離，然后在全國銀行間債券市場上或滬深證券交易所進行交易，其中專業的資管公司、托管銀行等金融機構進行配套的管理。