國有林區改革對勞動力資源配置的影響
——基于黑龍江試點的實證分析

宋孝航,李 強,李娜娜

(北京林業大學 經濟管理學院,北京 100083)

1 引言

由于長期處于開發重于保護的發展模式,我國生態環境遭到嚴重破壞。國有林區作為生態改革的重點對象,陷入嚴重的資源危機和經濟危困。資源危機體現在森林資源的迅速衰減，1975—1989年吉林省的林地面積從305.7萬hm2減少到286.2萬hm2[1,2]。全國森林資源清查結果顯示，1989—1993年僅東北林區成材林就減少了5.5億m2[3];2005年黑龍江牡丹江林區林管局下屬的10個林區局有4個無原始林可伐[4]。經濟危困主要體現在林場運營資金不足、林企虧損嚴重和職工貧困。1989年黑龍江約79%的森工企業不同程度拖欠職工工資,波及職工43.5萬人[5];2005年東北林區在崗職工工資僅為全國城鎮在崗職工的35.02%[3]。為應對危機,國有林區開展了系列改革,如森林資源管護承包責任制、國有林權制度改革,流轉試點、天然林保護工程及現代產權制度等。2015年,我國發布的《國有林區改革指導意見》指出,要建立有利于保護和發展森林資源、有利于改善生態和民生、有利于增強林業發展活力的國有林區新體制。2015年4月起,東北、內蒙古重點國有林區全面禁止天然林商業性采伐,這是世界上最大規模的伐木禁令計劃[6-8]。國有林區改革實施至今,基本轉變了國有林區長期重取輕予的局面,對重點國有林區給予資金支持,一定程度上緩解了林區積存的矛盾。

改革對國有林區而言，承受著嚴峻的勞動力配置壓力。首先,由于禁止天然林商業性采伐政策的推行,國有林區產業萎縮,林區人員大批下崗,且由于長期依賴林企,難以短期轉崗;其次,林區勞動力的綜合素質較低、就業觀念存在誤區,制約了勞動力的重新配置[9-11];第三,缺乏有效的勞動力市場競爭就業和社會保障機制[9-12]。“就業是最大的民生”,解決勞動力配置問題、實現國有林區勞動力的合理流動是國有林區改革重點工作,決定著國有林區的穩定和可持續發展,國家高度重視這些問題,出臺了一系列政策措施,國有林區也積極投身到改革實踐之中。2017年2月，《“十三五”促進就業規劃》提出將實施國有林場和國有林區的促進就業行動。這些改革能否促進勞動力資源的合理配置,對國有林區制定改革方案具有重要的現實意義。國外學者認為,沒有評估森林保護區建設對當地勞動力的影響是國際保護政策議題的重要缺失[13-18],沒有此評估,探討生態可持續發展形同虛設。因此,我們希望全面了解現行的國有林區各項改革政策對林區的勞動力行為產生什么樣的影響,并以此為依據,為未來處理好國有林區的民生問題(尤其是勞動力合理配置問題)建言獻策。

目前,國內外關于生態保護區勞動力配置的影響因素研究主要從政策、機會成本、收入、勞動力特征、家庭特征等角度進行分析。國內外從政策角度對生態保護區勞動力的影響進行了系列研究。有研究表明,美國的生態保護政府補償支付政策減少了家庭非農就業的參與,替代效應超過收入效應[19,20]。通過DID模型發現,我國眾多生態補償政策環境下的地區勞動力非農就業趨勢普遍與美國相反,對勞動力向外轉移呈正向作用[21]。有專家認為,要從政府和當地居民的機會成本角度綜合考慮勞動力資源的合理配置問題[22],而Ferraro使用馬達加斯加東南部的面板數據,估算了1991年建立拉努馬法納國家公園后居民承擔的機會成本,結果表明相對于該地區的家庭收入,保護的機會成本較大[1]。Kremen等使用簡單假設估計了馬達加斯加新指定保護區內上述工業采伐和山坡農業的機會成本[23];Mullan等認為,家庭勞動力轉移不僅要從機會成本的角度探究,還有非常重要的兩個因素——尋求非農就業的潛在成本和非貨幣因素[6]。部分學者從收入角度進行了探究。例如，王慧認為市場手段對林業生產、森林資源管護承包、加工企業轉職、一次性安置對職工家庭人均收入和家庭收入不平等有顯著影響[2];王玉芳等認為,家庭資產指數、社區人均收入水平對家庭貧困脆弱性呈負向影響[24];Mullan等通過DID模型發現國有林區改革對木材采伐收入產生了負面影響，對林區家庭總收入產生了積極影響[6]。還有一些學者從勞動力特征、家庭特征等角度進行了探究。基于PICO框架評價、層次分析(AHP)、單因素方差分析、Probit回歸模型等方法對保護區勞動力配置進行分析,認為勞動力自身的一些特征(如戶主年齡、受教育程度、家庭資產指數、耕地面積等)也影響勞動力配置方向[8,25,26]。但以上研究均沒有從國有林區改革過程中勞動力時間配置結構角度進行相關分析。

2 數據來源和描述

2.1 數據來源

本文數據來源于北京林業大學經濟管理學院對伊春林改試點地區的實地調研。調研采取問卷調查的方式,共調查了黑龍江省14個林場,均采取隨機抽樣。調查員到居民家進行“一對一”的問卷訪談,共有178戶居民接受問卷訪談。訪談問卷中詢問了樣本居民2008年和2013年兩年的個人和家庭基本情況、勞動力就業情況、林區特征、樣本家庭勞動力配置及收入情況,重點對樣本居民勞動時間配置進行調查。

2.2 家庭基本情況

從家庭基本情況來看,林區勞動力家庭負擔較重,受教育水平偏低。由于2008年與2013年的家庭基本情況變化較小,因此僅選取2013年的數據進行分析(表1)。

從個人特征來看,老齡化程度較低,林區受教育水平普遍偏低,14個林場黨員比例參差不齊。從家庭層面來看,2013年14個林場的平均撫養指數(人口負擔系數)為30.4%,撫養系數是衡量人口結構合理性的重要指標,2011年《中華人民共和國老年人權益保障法》實施情況的報告顯示,2010年全國平均撫養比為1∶5左右,可見林區勞動力家庭負擔沉重。

表1 2013年樣本家庭基本情況

注:①數據來源為調研數據整理。②撫養系數也稱人口負擔系數,是指非勞動人口(16—65歲以上)所占勞動人口的比重,即一個地區平均一個勞動力將承擔非勞動人口的比例。撫養系數是衡量人口結構是否合理的一個重要指標。

2.3 林區變化情況

從樣本林區變化情況來看,林地面積大幅下降,林改效果較明顯。林地方面,調查數據顯示(表2),2008—2013年擁有林地的家庭數量、林地地塊數量及林地面積大幅減少,平均家庭林地面積減少了147.6hm2,且林地均塊面積僅為原來的55.9%,而農地變化極其微小。從流轉情況來看,2008年家庭林地流轉率為27.1%,流轉對象主要為本村居民和林業局收回,平均流轉期限為25.6年,流轉方式主要為轉讓和家庭管護承包;2013年50%的家庭流入了2006年后獲得的林地,平均流轉期限為30.8年,流轉對象和方式與2008年差異不大。從補貼情況來看,一方面2013年補貼比2008年補貼多;另一方面,無補貼的農戶占比在70%以上,退耕還林補貼和糧食補貼同比下降,說明國有林區在補貼方面的效果是不容樂觀的。

表2 樣本家庭林地、農地基本狀況

注:數據來源為調研數據整理,表3、表4同。

2.4 勞動力時間配置情況

從勞動利用時間看,勞動力將大部分時間用于非農工作,且有上漲趨勢，勞動力向非林方向流動趨勢明顯(表3)。被調查勞動力平均非農就業天數遠遠高于農業就業天數,且2013年比2008年平均非農就業天數增加了4.63%,2013年比2008年平均農業就業天數減少了8.93%,說明勞動力有向非農就業轉移的趨勢。從涉林時間結構看,涉林就業時間比重遠高于非涉林就業比重,在外打工時間中涉林打工時間也遠高于非涉林打工,但勞動力有從涉林方向向非涉林方向流動的趨勢。

表3 樣本家庭勞動力時間配置狀況

2.5 勞動力收入情況

從樣本家庭勞動力收入看,在外打工、自營收入增長速度最快,與勞動力時間配置情況相對應。從勞動力日工資絕對值情況看,2008年經營畜牧業的日均工資是最高的,而2013年自營的日均工資是最高的。從勞動力日工資的變動率看(圖1),變動率最高的是在外打工的日均工資,2013年與2008年相比上漲了72.2%,其次是自營,上漲了65.2%,而經營畜牧業日工資率大幅下跌了76.0%。由于勞動力的逐利屬性和經營農業的季節周期性,勞動力會向獲益高、漲幅快、連續性好的外出打工和自營方向流動,這與以上的時間利用配置狀況相對應。

注:①數據為調研整理數據。②只計算有數值(大于0)的打工、涉林打工或自營樣本的平均工作天數和平均年收入。③以2008年為基期,2009—2013年的CPI指數分別為-0.70%、3.30%、5.40%、2.60%、2.60%,名義價格為實際價格的1.138倍,故日工資的動態率=[(2013年平均日工資/1.138)-2008年平均日工資]/2008年平均日工資。

圖1樣本家庭勞動力日工資狀況

3 勞動力配置影響的計量經濟分析

3.1 模型設定

目前關于項目影響評價主流方法有利用跨時獨立混合橫截面數據的倍差法和面板數據模型，它們的區別在于:前者要求數據來自對所研究總體不同時點的隨機抽樣,且假設隨機觀測點是獨立分布的;后者要求對觀測對象在不同時期跟蹤調查以收集跨時資料,但對觀測點的分布沒有嚴格的獨立分布要求。本文調查了林區樣本居民2008、2013年的基本情況,但多項國有林區改革政策的實施時間是分散的,且面板(個體)變量為521個,故選用短面板數據模型。由于樣本截面數大于時期數,且rho值均較大,符合擾動項的方差主要來自個體效應μi的變動,所以本文選擇個體效應進行檢驗。對截距項α需要在混合回歸模型、固定效應模型和隨機效應模型中檢驗后進行選擇,檢驗的過程為:依據豪斯曼檢驗結果選擇固定效應模型還是個體隨機效應模型,若檢驗結果支持固定效應模型,則運用F檢驗在固定效應模型和混合回歸模型之間進行選擇;若檢驗結果支持隨機效應模型,則運用LM檢驗在隨機效應模型和混合回歸模型之間進行選擇。

本研究因變量包括非農就業天數、農業就業天數、非涉林就業天數、涉林就業天數、在外非涉林打工天數和在外涉林打工天數。一方面,這六個因變量均為一年內相關就業形式的就業天數,因為一年為固定天數,且直接用天數更為直觀,故不再折合成比重進行計量分析。另一方面,本研究是探究國有林區勞動力配置,第一維度是勞動力對第一、二、三產業的選擇。勞動力選擇第二、三產業體現在非農就業天數上,包括在外打工和自營;勞動力選擇第一產業體現在農業就業天數上,其中包括經營自家農地、經營自家林地和畜牧業。第二維度是勞動力對涉林與非涉林就業的選擇,涉林工作包括涉林打工與經營自家林地,非涉林工作包括在外非涉林打工、自營、經營自家農業和經營畜牧業。第三維度是將在外打工分為在外非涉林打工和在外涉林打工,從而探討轉移到外地的勞動力對工作內容的選擇。

自變量分為政策變量、地塊特征和個人特征三大類。本模型研究的首要意義是分析出影響林區居民勞動力配置的具體因素。建立模型:

(1)

式中,yit(=1,2…6;t=2008,2013)表示6個方程的因變量;xit和zi為5個方程的20個自變量,其中前者為隨時間而變化的自變量,后者為不隨時間而改變的自變量,為了使zi在固定效應模型中有效,故選擇與年份進行交互;αit為常數項;εit為誤差項。

3.2 變量選取

本研究將影響林區勞動力資源配置的因素分為政策變量、土地特征和個人特征三類。解釋變量的含義與描述性統計見表4。

表4 解釋變量的定義及其統計特征

第一類是政策變量:借鑒目前的研究成果[2,6],并參考2015年《國有林區改革指導意見》重點改革方向,本文選取林權證、是否有承包合同、森林管護承包責任制、“天保”工程參與、有無國有林區改革相關補貼來反應國有林區重點改革措施:①確權政策。林權的確權是國有林區改革的重要措施,確權的重要手段是林權證的發放。2002年和2008年林權證先后作為法律名詞出現在《農村土地承包法》和《物權法》中,同時林權證抵押貸款政策正在探索階段,林權證抵押貸款對破除林區勞動力資金瓶頸、引導勞動力的就業行為意義深遠。②森林承包管護責任制。森林資源管護承包責任制是國有林區的又一項重大改革,其目的是為了保護森林資源、增加職工的收入來源。承包的職工還可進行林副產品的經營,故森林承包管護責任制是林區勞動力解決就業問題的重要途徑之一,本文選取是否參與森林管護承包和是否有承包合同作為政策變量。③“天保”工程。根據國家天然林保護工程實施方案,主要從宜林荒山荒地的造林綠化、逐步實現重點地區天然林商業性禁伐等方面展開,“天保”工程保護了森林資源、減少了水土流失,但同時林業企業產生了大量的富余人員,減少了家庭的工資性收入,且由于長期依賴林業企業,一時間難以轉崗,除木材以外的其他林業經營之路未成形,林業的經營性收入難以保證,因此會對此類勞動力配置產生深遠影響。④國有林區重點改革補助。在國有林區改革對利益相關者給予經濟補助是國家實施林業重點工程中的一項重要政策,國有林區改革過程中不斷擴大補助范圍,提高補助標準,改善職工生活水平。本文認為,取得林權證、承包管護森林資源的勞動力家庭可能會繼續參與林業內部工作,而參與“天保”工程、獲得國有林區改革相關補助的勞動力家庭可能更愿意轉移就業以增加家庭收入。

第二類是地塊特征變量:本文選取家庭農地面積、林地面積、經營林地年限和林地轉出作為地塊特征變量。本文認為若家庭經營農地、林地面積較大且未轉出,則勞動力會更多地分配在經營農、林、畜牧業上,經營林地的年限越長,勞動力越難以向外轉移尋求其他就業機會。

第三類是個人特征變量:本文選取受教育年限、是否為黨員、工齡、是否從事過林業工作、是否是林業部門管理人員、是否為正式職工(包括林業局內所有單位的職工和離退休前為正式職工、離退休后拿正常工資的人員)、參加醫療保險情況反映個人特征。值得一提的是,由于黨員、林業部門、林業管理人員、正式職工和醫療保險變量是不隨時間變動的變量,如若直接加入固定效應模型,會被剔除,故將這5組變量與年份進行交互,使其加入固定效應模型有效,同時可探究這五個變量對勞動力資源配置的回報率。本文認為,受教育年限越長、經驗越豐富的勞動力對生活水平的要求越高,向外轉移尋求更好的就業機會的意愿更強烈;黨員、林業部門管理人員的社會地位相對較高、社會關系也相對較廣,尋求更好的就業機會更多;林業部門管理人員因為多年接觸林業相關工作,轉崗也多是從事林業相關工作。這些變量都作為控制變量置入模型中。

3.3 實證結果分析

本研究共采用6個方程來全面分析國有林區改革對林區勞動力資源配置的影響(表5)。其中,方程(1)的因變量是非農就業天數,方程(2)的因變量是農業就業天數,方程(3)的因變量是非涉林就業天數,方程(4)的因變量是涉林就業天數,方程(5)的因變量是在外非涉林打工天數,方程(6)的因變量是在外涉林打工天數。利用統計軟件STATA13.0,首先對方程(1)進行檢驗,豪斯曼檢驗結果接受了原假設,故在固定效用模型和隨機效應模型中應選擇隨機效用模型。LM檢驗結果顯示,在隨機效應模型和混合回歸效用模型中應選擇隨機效應模型,同時方程(1)在最小二乘法方法下的標準差估計小于極大似然估計,故最終方程(1)選擇隨機效用FGLS模型。在相同的檢驗流程后,最終方程(2)選擇隨機效用MLE模型,方程(3)選擇隨機效用FGLS模型,方程(4)選擇隨機效用FGLS模型,方程(5)選擇隨機效用FGLS模型,方程(6)選擇固定效應模型。通過6個方程可知,變量能分別解釋勞動力資源配置的41.63%、41.64%、41.48%、60.69%、32.20%和60.63%,且6個方程中所有變量在1%水平下均通過了顯著性檢驗,表明在樣本內,所選變量在解釋勞動力資源配置時是有效的。

表5 國有林區改革對林區勞動力資源配置的影響因素模型回歸結果

(續表1)

變量(1)非農就業天數(2)農業就業天數(3)非涉林就業天數(4)涉林就業天數(5)在外非涉林打工天數(6)在外涉林打工天數觀測數 1042 1042 1042 1042 1042 1042R2 0．4163 0．4164 0．4148 0．6069 0．3220 0．6063HausmanTest 15．74 21．43 19．37 23．92 12．88 43．29???(P-value) (0．6108) (0．2013) (0．3691) (0．3129) (0．7988) (0．0007)LM/F檢驗 119．70??? 162．86??? 157．06??? 167．30??? 107．52??? 177．84???(P-value) (0．0000) (0．0000) (0．0000) (0．0000) (0．0000) (0．0000)

注:*p<0.05,**p<0.01,***p<0.001;對應值為系數,括號內為t統計量。

結果表明:①國有林區林地確權政策促進勞動力流向第一產業,且主要為涉林方面。結果顯示,有林權證對勞動力資源在農業就業、涉林就業和在外涉林打工的選擇上有顯著正向影響。在其他條件不變的前提下,有林權證的勞動力參與第一產業就業天數增加了6.38天、參與涉林就業(包括涉林打工和經營林地)天數增加了22.75天、在外涉林打工天數增加了20.05天。究其原因,林權證抵押貸款緩解林區家庭資金困難問題,且林權證使個人享有林地、林木經營權,這是有林權證的勞動力流向第一產業,尤其是涉林方面的重要原因。②國有林區參與森林資源管護承包責任制、有承包合同的勞動力更傾向于繼續留在林業方向工作。結果顯示,參與森林資源管護承包責任制、有承包合同對勞動力資源在涉林方向就業的選擇上存在顯著正向影響。在其他條件不變的前提下,參與森林資源管護承包責任制的勞動力涉林就業天數多5.72天,而未參與的勞動力會減少1.40天;簽訂承包合同的勞動力每年在林業的就業天數多1.95天。森林資源管護承包責任制目標之一是有效分流了國有林區富余人員,減輕了再就業壓力。通過管護承包,拓展和轉變了林地的經營主體、內涵和機制,一方面林區勞動力獲得了林間林緣空地經營私有經濟和采收林副產品、山副產品取得利潤的權利,另一方面可獲得管護費用,這些促使參與森林資源管護承包的勞動力繼續從事林業工作。在實施森林資源管護承包責任制之后,沒有參與管護承包的勞動力若想采摘林副產品、山副產品等,必需向該片林地的責任人繳納一定的資源補償費用,這增加了未參與承包管護勞動力的成本,使這類勞動力分流至非林方向。③參與“天保”工程會促使勞動力外移從事非林工作。結果顯示,參與天保工程對勞動力資源在非農就業、非涉林就業和在外非涉林打工的選擇上存在顯著負向影響。在其他條件不變的前提下,參加“天保”工程的勞動力非農就業天數增加了12.79天、非涉林就業天數多14.03天、在外非涉林打工天數多26.19天。究其原因,“天保”工程造成了大量下崗富余人員,雖然有森林資源管護承包責任制、一次性安置下崗職工、補助等多項政策保障民生,但解決問題有限,促使這些勞動力傾向非國有林區轉移就業,或向國有林區非林方向轉移就業。④有過國有林區改革相關補助的動力會減少勞動天數,尤其是在外打工非涉林的天數。結果與預計有所不同：從符號看,有補助的勞動力會減少總體勞動的天數;從系數看,減少在外非涉林打工的天數較多;從顯著性看,林區相關補助對非農就業天數和在外非涉林打工天數有顯著影響,而對農業就業天數、非涉林就業天數、在外涉林打工的影響不顯著。這可能是因為獲得相關補助的樣本中大部分來源于管護補助,而糧補、退耕還林補貼和撫育補貼等其他國有林區重點改革補貼覆蓋較少,且補貼會增加家庭收入而減少勞動力的工作積極性。⑤從地塊特征來看:一是家庭資源稟賦方面,家庭農塊數越多、面積越大,勞動力越偏向于務農,家庭林塊數越多、面積越大,勞動力越偏向于從事林業相關工作。二是家庭林地類型方面,林地類型為天然林顯著負向影響從事農業生產的天數,家庭類型為人工林的更傾向于從事林業工作,但這種影響不顯著。三是經營期限方面,家庭林地的經營期限越長,非農就業的天數就越短。四是林地流轉方面,轉出林地使非農就業天數顯著增加。⑥從個人特征來看:一是人力資本方面,勞動力教育水平越高,非農就業傾向越強;工齡越長,外出涉林打工傾向越強,由此可看出勞動力對林業工作的粘性較強;黨員相對社會關系更廣、個人能力更強,更傾向于從事非農工作。二是從職工身份看,林業部門工作、林業部門管理人員或為正式職工的勞動力更傾向于非農就業。三是社會保障方面,參加醫療保險對勞動力選擇非農就業的影響為負,但對勞動力資源配置的影響均不顯著。

4 結論與建議

通過分析得出如下結論:①國有林區確權政策和森林資源管護承包責任制使林區勞動力傾向于留在第一產業,尤其是涉林方向工作;②天然林保護工程會促使勞動力外移從事非林工作;③國有林區重點改革補助政策會削弱林區勞動力工作積極性,尤其是在外非涉林打工的積極性;④家庭地塊特征方面,家庭農林地塊數、地塊面積、林地經營期限、林地流轉對林區勞動力配置有顯著影響;⑤個人特征方面,受教育水平、黨員身份、工齡及在林業部門的身份特征對林區勞動力配置有顯著的影響,但醫療保險對林區勞動力配置沒有顯著影響。

基于以上結論,提出以下政策建議:①政府應在全面禁伐的前提下逐步對國有林區簡政放權。國有林區要堅持生態環境保護優先原則,保障林區勞動力民生,逐步將勞動力轉移至非林行業或外區域就業,而目前國有林區改革顯著影響勞動力更愿意留在林業行業。未來國家應逐步簡政放權,森林資源管護人員飽和后,逐步推進市場化,引導林區勞動力向非農非林行業轉移,減輕林區生態資源承載壓力,尤其是林業資源壓力。②林區直接補貼方式向保險間接補貼轉變。目前林業補貼主要集中在管護補貼、退耕還林補貼等,但扶貧攻堅效果并不顯著,要想真正引導林區勞動力轉移至非林部門再就業,在保障林區民生前提下提高勞動力工作積極性,應考慮轉變補貼政策思路,將直接補貼轉變為保險間接補貼。③建立林區就業信息化服務體系。轉變地區就業信息獲取渠道,用科技化方式驅動林區民生,堅持就業優先戰略和積極就業政策,實現更高質量和更充分就業,有針對性地解決就業問題。④注重對結構性就業矛盾開展多渠道非林職業技能培訓,創建專家知識庫。我國提出,“要走生產發展、生活富裕、生態良好的健康發展道路,建設美麗中國。”積極引導林區勞動力轉變觀念,從林業依賴型就業轉變為多樣化就業型,重視對林區勞動力的非林職業培訓,一方面促進林區勞動力增收,另一方面減少林業資源壓力,保護生態環境。

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