中國參與聯合國安理會事務的歷程與省思

梁 琳，劉春吾，孫曉慧

(1.吉林省對外漢語教學培訓中心，長春 130022；2.聯合國信息與技術部，美國紐約 NY100172；3.山東省五蓮中學，日照 276800)

引言

作為“二戰”間無畏反抗日本入侵的國家，中國被賦予了與其他大國共同建立戰后國際新關系的歷史責任。1944年敦巴頓橡樹園會議上，中美英俄擬定了“聯合國憲章”草案，并在1945年舊金山會議上定稿。然而中國雖然是該憲章的第一個簽署國，中華人民共和國卻直到1971年才被授予聯合國合法代表席位，“代表中華人民共和國政府的只有中國，中華人民共和國是聯合國的合法代表，是安理會五個常任理事國之一”。雖然中國從未停止對安理會工作的支持，但其缺席加劇了聯合國安理會的職能問題。加入安理會后中國在國際和平和安全中的核心地位大大提升。

中國正處于高速發展階段，經濟的快速增長、在聯合國維和的預算逐年增加、世界影響力擴大、區域和國際安全事務中的作用增強，以及在朝鮮、緬甸和蘇丹等國家問題上的參與和建設工作已開始彰顯作用，其希望在未來面對國際安全威脅的多樣化、復雜化時，能夠在協調和調動全球支持、維護和平與安全等工作中發揮更突出的作用。

一、中國與聯合國安理會新型關系

(一)新的時代，新的使命

蘇聯解體后兩極化格局極速改變，新世紀后世界更是由多極化向一超多強方向發展。中國清醒認識到“和平與發展仍是主流趨勢，世界多極化、經濟全球化的趨勢正在加深”的情況。致力于通過澄清核心國利益，踏出全球戰略第一步。2009年胡錦濤宣布中國的外交必須“保護主權、安全和發展的利益”。隨后前國務委員戴秉國指明核心國家利益的三個方面，即中國的政治穩定，主權安全、領土完整和國家統一，中國可持續經濟和社會發展[1]。

2012年2月，時任國家副主席習近平要求建立“21世紀主要國家間的新型關系”。隨后中國駐美大使崔天凱解釋了“新型大國關系”：“基于相互尊重，旨在實現雙贏合作。相互尊重意味著雙方都愿意傾聽對方的聲音，相互理解，彼此尊重，找到適合的方式。雙贏合作意味著雙方應該放棄‘零和’策略，期待對方成功，并從對方的成功中尋找機遇。”

“十九大”報告也指出：“明確中國特色大國外交要推動構建新型國際關系，推動構建人類命運共同體……中國將高舉和平、發展、合作、共贏的旗幟，恪守維護世界和平、促進共同發展的外交政策宗旨，堅定不移在和平共處五項原則基礎上發展同各國的友好合作，推動建設相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系。”

這種新型雙邊關系是雙方進行坦率溝通和及時磋商的關鍵問題，可以看到中國一直在參與國際社會活動的過程中探索符合自身特點的全球戰略和明確的外交政策目標。

(二)低調參與，韜光養晦

中國全球戰略的一個關鍵是其對自身力量和全球影響力的看法。David Shambaugh[注]美國喬治·華盛頓大學教授沈大偉。評價：“現在中國在世界各地和各個功能領域都很活躍，但不會影響或塑造世界各地的行動力量或事件。”[2]雖然可能夸大了中國“安靜外交”的主張，但中國參與、促進蘇丹和緬甸的國際社會合作就是兩個例子。盡管經濟總量為世界第二，但中國仍是發展中國家，人均收入遠低于發達國家，這是堅持“在國際事務中保持低調”原則的重要原因，也決定了中國在世界事務中的反應和非領導作用，集中精力和資源優先發展國內經濟，降低因為參與全球政治和安全事務造成的消耗。安理會1991年至2005年期間投票記錄表明，中國在51項安理會決議中投了棄權，是這期間最容易產生棄權票的常任理事國，例證了中國的“原則性實用主義”：妥協的同時，使用棄權表達對某些具體決議的不滿。這種行為模式一是為了保持安理會關注不受阻礙，二是清楚認識到中國依然缺乏必要的全球影響力，美國仍占據主體地位。

然而伴隨近年國情改變、多極世界的出現，中國國內已出現激烈爭論。例如出現“創意參與”理念，強調中國外交領導應具備主動性和建設性[3]。然而中國依舊十分審慎，“在某些國際事務中發揮積極作用，同時保持審慎低調的態度”，如在中東問題上，中國趨于風險規避，但若涉及周邊或自身安危，中國愿意冒險投否決票。[4]

(三)開誠布公，共同發展

中國一直以來秉持親誠惠容理念和與鄰為善、以鄰為伴的外交方針深化周邊國家關系，積極發展全球伙伴關系，擴大同各國的利益交匯點，推進大國協調合作，構建總體穩定、均衡發展的大國關系框架，安理會是推動中國全球戰略的重要機構。而隨著全球化日益加深，安理會在處理相互關聯依賴的挑戰和威脅時將更為困難。為此中國希望安理會能夠更好地適應新現實，應對新挑戰。而新興大國的崛起和既定西方勢力的相對弱化使世界更加分散、擁擠和多樣化。這使得西方勢力試圖用西方概念和思想干擾聯合國行為遇到了新興大國的阻力，全球安全共識被削弱，需要更為公開和坦誠的對話和磋商才能在公平、公正和包容的基礎上，達成新的全球共識。

中美及安理會其他常任理事國間的互動，建立新型大國關系，讓安理會依賴這種相互信任和相互包容的關系，能夠提升其在全球和平與安全上發揮關鍵作用的能力。

二、中國參與聯合國安理會事務的策略

(一)重申主權完整，不干涉別國內政

中國堅定奉行獨立自主的和平外交政策，尊重各國人民自主選擇發展道路的權利，維護國際公平正義，反對把自己的意志強加于人，反對干涉別國內政、以強凌弱。

冷戰后各方不斷懷疑和批評主權概念，國際人權和刑法重現產生更加劇了主權的衰落。歐盟的建立激發了對超國家組織力量和勢頭的期望，以及實現克服主權國家間邊界和沖突最大文明的可能性。然而中國認為當代世界仍由主權國家主導，主權是國家的基本要素。中國對主權性質不斷變化的觀點重新解釋了《聯合國憲章》[注]《聯合國憲章》是聯合國的基本大法，它既確立了聯合國的宗旨、原則和組織機構設置，又規定了成員國的責任、權利和義務，以及處理國際關系、維護世界和平與安全的基本原則和方法。第二條第七款，是否干涉基本隸屬于國家內部管轄權，關鍵是對“本質在國內管轄范圍”的理解。

通常說國家基本權利已經闡明了主權。隨著“保護責任”概念的出現及2005年世界首腦會議中從責任角度對“主權”的新解釋，更好地理解主權的固有性質和范圍，即國家的保護責任、國際援助能力建設，以及及時果斷的反應。前兩點支持了中國對“主權”的看法和理解，對于大多數發展中國家的政府和人民，主權基本保障了其政治、經濟和社會發展道路的獨立性，并提供了不理會外部干擾的權力。

中國認為必須加強國家主權和權威，特別是國家治理機構，以實現有效的全球治理。這與第三個支柱中隱含的國際干預存在重大分歧。因此中國是第三支柱的主要批評者，因為它不僅會導致強國強制干預弱國，同時還超出了對國家責任、國際人道主義法律法規的既定理解和解釋。比如在2011年干預利比亞時，清楚反映出新興大國對過度依賴和濫用第三支柱的擔憂。因此中國支持俄羅斯關于任命將軍或參謀團為安理會授權的、和平行動有關的指揮和控制機構的建議。但因國際社會對軍事事務的深度不信任，這項提案很難推進。

(二)強調國家責任，重視國際干預

隨著中國逐步適應新現實，評估國際問題時主要考慮的因素是：武裝沖突中保護平民、人道主義危機的嚴重性、內部沖突的外溢效應，相關國家的條約或其他法律義務。而后冷戰時期，安理會對“和平威脅”和“破壞和平”的解釋十分廣泛，極大擴大了《聯合國憲章》第七章范圍，極可能催生內戰和嚴重人道主義危機。于是相關區域組織就隨著其機構和能力建設的加強逐漸展現出作用，成為審議和實施干預措施的關鍵行動者。例如非洲聯盟在利比亞建立“禁飛區”的影響，使得中國對第1973號決議投棄權票。安理會和各區域組織決議和行動的先決條件應注重構建共識。干預利比亞的軍事力量無視1973年決議中設置“禁飛區”是為保護平民和確保人道主義援助的目的，用武裝政權取代了保護平民的任務，造成了常任理事國間的不信任，敘利亞危機恰巧在這時出現。中國堅持認為，在無法判斷實際情況時安理會不應倉促決定，還需考慮到對敘利亞的內部區域和平與穩定的影響。安理會應尋求得到廣泛支持的政治和外交解決辦法，而不是任意改變國家政府或國內政治進程，涉及保護平民的行動必須經理事會授權，并在聯合國主持下有秩序進行。任何一方都不應任意解釋安理會的決議，不應允許超越理事會任務的行動。基于以上中國否決了敘利亞的三權決議[注]分別為S/2011/612，S/2012/77和S/2012/538。。

相比之下，中國積極支持第2043和2059號決議的通過，該決議授權并延長聯合國敘利亞監督團(聯敘監督團)的任務期限。這明顯反駁了稱安理會因中國和俄羅斯的否決而在敘利亞問題上陷于癱瘓的指控。聯敘監督團的最后撤離完全反映了中國對敘利亞內部沖突的復雜性和敏感性的擔憂。相反，聯合國/阿拉伯聯盟特使和敘利亞問題國際行動小組的活動表明，聯合國和阿拉伯聯盟的調解努力沒有中斷。中國一再努力促進解決分歧，派遣中東問題特使、接待敘利亞反對黨的代表團，并向敘利亞難民進行人道主義援助。敘利亞政府提議加入《關于禁止發展、生產、儲存和使用化學武器及銷毀此種武器的公約》，并在禁止化學武器組織的監督和控制下移交敘利亞化學武器時，中國迅速提議有關各方應抓住機會，盡一切努力促進安理會第2118號決議的通過。中國倡導對敘利亞危機采取雙軌方針，結合敘利亞化學武器處置的技術進程，就停火和民族和解進行政治談判，爭取達成最大化的妥協。

(三)提倡預防性外交，加強區域合作

“預防性外交”是：聯合國應及時干預那些處于東西方陣營以外的爭端和危險局勢，以填補實力真空，防止東西任何一方插手，緩和緊張局勢。其與“保護責任”的第一、二支柱中的預防措施的重點一致，這正與中國的不干涉原則相一致。

以往中國對預防性外交持負面看法，一是其可能轉化為西方國家利用經濟、政治和軍事優勢任意干涉發展中國家內政；二是其需要預防性干預以防止潛在沖突，這就需要提前評估有關國家的政治、經濟和社會風險和威脅。但預防性外交側重于政治和外交措施，貼合中國倡導的和平和非強制策略。因此中國肯定聯合國在預防性外交上日益突出的作用同時，也認識到預防措施應首先在區域、次區域一級建立共識。

中國已經在區域關系中發揮出作用，2012年上海合作組織北京首腦會議的《聯合聲明》強調：“如果存在對某個成員國或整個地區的和平、穩定和安全構成威脅的局勢，上海合作組織成員國將采取有關規定的政治和外交措施，迅速、適當地處理危機”。另外，中國還積極推動亞洲和非洲區域一體化發展。

總的來說，中國認為安理會與各種區域組織間進行有效的協調與合作，有助于建立一個發展中的全球安全治理體系，進而構建更加安全的世界。

(四)明確自身定位，不越權不越界

在政治干預影響國際刑事法院的問題上，《憲章》規定聯合國的一個職能是促進國際法的編纂和逐步發展，安理會作為聯合國執行機構，一般被視為缺乏立法的能力，更不用說頒布新的國際法規則。

中國同意安理會決議一般都是基于這一信念。在某些情況下，安理會的一項決議可能意味著國際法在有關規則方面取得進展。這主要有兩種方式：首先，安理會的某些決議需要成為世界各地廣泛法律信念的一種證據。例如“9·11”后，通過了針對國際和平與安全威脅的第1373(2001)號決議；其次，由于安理會可以改變對《憲章》條款的解釋和適用范圍，這種情況包括安理會在內戰或其權力范圍內的沖突中維持國際和平與安全的作用，其最近的一些決議還將條款視為逐步發展國際法，例如設立前南斯拉夫問題國際刑事法庭[注]設在荷蘭海牙，是聯合國安全理事會的附屬機構之一。和盧旺達問題國際刑事法庭(ICTR)[注]盧旺達問題國際刑事法庭的庭址在坦桑尼亞阿魯沙。。但應該對這類發展采取謹慎態度。

作為聯合國的執行機構，安理會必須銘記可以國際立法的國際法律主體仍是國家，而國際組織的立法作用非常有限。因此，中國始終強調，安理會應繼續被視為一個行政機構，而不是作為一個立法機構。

三、中國視角下的聯合國安理會改革

(一)盡職履責：改革安理會集體安全體制

聯合國需要進一步改革機構的體制框架和工作方法，以便適應更加多元化和迅速變化的世界。因此，中國支持安理會進行必要合理的改革，以加強安理會的權威和效率。

中國對改革的立場有兩個主要特點：第一，應優先考慮增加發展中國家和中小國家的代表性，使他們有更多機會參與安理會的審議，公平地域分配，特別是增加非洲國家的代表性，中國將永遠不會支持無法贏得大多數發展中國家支持的改革建議。2005年埃祖爾維尼共識中安理會改革的非洲立場，可能不完全符合中國的期望，但這并沒有影響中國承認非洲國家在安理會中可以發揮更大的作用。第二，安理會的改革與聯合國的未來作用及其所有成員的共同利益密切相關，需要包括所有成員國在內的廣泛磋商進程，以達成盡可能廣泛的共識。中國認為，應通過包容各方的協商解決改革議程上不同集團的分歧，急于投票只會加劇這種分歧。

(二)審慎用權：合理使用一票否決權

當前，安理會受世界關注的問題之一是常任理事國的否決權。首先安理會審議否決權只用于非程序性事項。特定問題是否是程序性問題，需由安理會主席以所有成員的共識來決定，可見“雙重否決權”明顯被夸大。這種方式也逐漸成為安理會的慣例，常任理事國在行使否決權方面也變得更加謹慎，是對其他成員國行為的潛在約束，并非經常被正式使用。以此可以促使安理會成員國為通過非正式協商達成妥協和建立共識做出更大努力。這反映了《聯合國憲章》設置否決權的意圖：在各大國間保持適當的平衡和相互克制，以促進對話、協商和建立共識。

1990年代初，在冷戰后國際體系結構調整中，常任理事國間的協商大大促進了安理會的團結。然而，當美國及部分西方國家單方面使用武力解決區域沖突時，安理會的重要職能再次陷入僵局，在解決中東和北非國家動亂和沖突方面也開始面臨新困境。這種情況下，安理會必須考慮中小國家在倡議和概念創新方面越來越大的貢獻。而根據《憲章》第二十七條規定的通過決議所需最低票數，如果有足夠的志同道合的成員組成聯盟，那么非常任理事國在阻撓決議草案方面也有一定影響力。

我們仍然生活在格羅坦世界，需要在“規則的力量”和“權力的規則”間取得平衡，國際機構反映的是其成員國意志，強大的國家意志使其在國際事務中的主導地位制度化。布雷頓森林國際金融機構的加權投票和股權結構生動反映了這一現實，即國際事務的制度化和合法化使中小國家以及國際民間社會，可以通過援引國際法規則或使用國際制度的制度化結構，行使某種制約和平衡，有了更多的發言權。

(三)優化議程：倡議聯合國工作方法改革

中國秉持共商共建共享的全球治理觀，倡導國際關系民主化，堅持國家不分大小、強弱、貧富一律平等，支持擴大發展中國家在國際事務中的代表性和發言權。

近年來，安理會改革已轉向重新設計其工作方法，這可能是在不久的將來推動改革議程的唯一可行方法。中國認為改革要透明，具備包容性和代表性，注意安理會的效力。理事會已積極推進改革進程，成員輪流每月主持簡報會，向非理事會成員介紹工作方案，還可以召開更多的公開會議，有效地利用了各種形式，如非正式互動對話和阿里亞辦法會議，以加強與相關成員國、和平建設委員會、民間社會和學術機構的國家配置的交流和互動。中國支持在“總統說明507”(S/2010/507)的指導下進行進一步討論和行動，以及文件和其他程序問題非正式工作組(IWGD)的后續工作。

四、總結

隨著中國綜合國力的提升，中國對外的政策、在聯合國事務中處理的態度都發生著改變，其正在用自己的方式在國際中畫下了濃墨重彩的一筆。

在中東和北非國家動蕩近三年后，聯合國安理會經歷了好和壞的時代。它的權威大大加強，特別是五大常任理事國越來越依賴于依靠安理會在解決國際和平與安全問題上的合法作用。美國和英國政府在敘利亞化學武器襲擊方面的經驗表明，沒有安理會決議授權，政治家和人民不愿采取單方面行動。然而也看到了大國間的重大分裂，敘利亞危機暴露了安理會的局限。此分歧反映出了國家利益的影響，以及對基本原則和思想的看法，包括誤解。[10]

中國之于安理會的作用主要在授權干預措施和處理干預的后果兩個方面。西方列強放棄在國家保護責任[注]簡稱R2P或RtoP。簡而言之，保護責任意指國家有保護其人民免受種族滅絕、戰爭罪等嚴重危害的義務，如果一國沒有能力行使此義務，則國際社會必須隨時準備根據《聯合國憲章》采取集體行動保護人民。第三支柱下的干預，使中國對西方列強推動安理會決議的意圖更加警惕，對國際秩序可能的附帶損害表示擔憂。中國將本著實用主義精神，繼續努力與其他常任理事國保持良好的工作關系與合作，促進安理會就爭議問題達成共識。同時中國也正在以自己的方式更多地參與國際事務，例如參與聯合國維和行動。中國方法的特點是漸進主義，明顯傾向于穩定性和現狀的逐漸變化。有時，它為西方的激進主義提供了必須的平衡。

除了為安理會提供更多物質支持外，中國也期望在未來可以在為理事會制定、解釋和實施議程、議案方面發揮更積極作用。中國將繼續發揮負責任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設，不斷貢獻中國智慧和力量。