廈門推進PPP模式進程中的問題研究

楊宗原，李淑釵

(集美大學 工商管理學院，廈門 361021)

一、廈門推行PPP模式的情況

(一)政策措施

為了加快推進PPP模式，廈門市陸續出臺了PPP實施方案、PPP扶持政策、操作指南等一系列規范性文件，主要出臺了八項相關政策：一是保障項目前期經費，對于已經批準的PPP試點項目，由市有關部門落實前期經費；二是獎補各區試點項目；三是加大財政資金支持。對符合條件的PPP項目，優先上報爭取中央財政等支持，并按廈門市現行政策優先安排專項補助；四是擴大項目融資渠道。鼓勵各類金融機構參與廈門市PPP項目合作；五是提供項目融資增信支持。安排市級PPP項目增信資金，為PPP項目提供增信支持；六是給予特別獎勵。對承擔廈門市市級PPP試點工作，在引進社會資本、提高公共服務質量和效率方面做出突出貢獻的相關單位和個人，報市政府批準后給予特別獎勵；七是保障社會資本的合法權益。通過將政府負有支出責任的PPP項目納入年度財政支出預算和中長期財政規劃、建立上級財政對下級財政的結算扣款機制，切實保障社會資本的合法權益；八是建立公共服務平臺。通過建立市級PPP模式咨詢機構庫，為PPP項目提供專業服務和智力支持。

(二)推進情況

根據廈門市2017年1月15日發布的《基于廈門市PPP項目進展情況的調研報告》顯示：廈門原定PPP項目14個(含市級試點項目)，總投資額556.8億元，截至2017年9月底，翔安新機場項目已簽約落地，現正在執行。另有廈門市軌道交通3號線等3個項目經研究決定暫不采用PPP模式，剩下的集美新城醫院等7個項目尚處于識別階段；這7個項目實際上基本處于暫停情況。不難看出，廈門市PPP項目的體量還比較少，進度較緩慢，項目落地率較全國、福建省都偏低。

這主要是因為主觀上認識不足，不夠重視，缺乏積極性，PPP項目是新生事物，一是沒經驗，二是很麻煩，前期工作確實繁瑣，時間周期長，過程中的不確定因素又較多，各級官員也怕擔責任，而且政府還沒有一套開展PPP業務的固定專職人員和機構。客觀上，首先，廈門市經濟總量并不大，但政府財政收入長期以來卻相對比較寬松，各類專項補貼和資金來源尚未用足；其次，政府通過下屬國有企業的融資也比較容易，且融資成本也比較低，在一些急著上馬的重大項目上比如軌道交通并不缺乏資金，相對于資金匱乏的其他省市廈門還是缺少推廣PPP模式的動力，屬于熱情較低的幾個省市之一。

二、廈門推進PPP模式進程中存在的主要問題及其原因

(一)發展理念轉變不徹底

廈門市PPP模式的發展時間還比較短，經驗也較為欠缺。廈門市的情況更多反映在各級政府官員對PPP模式的學習不夠深入，認識還存在一些偏差，沒有站在足夠高度來充分理解國家推行PPP模式的深刻意圖，還多停留在發揮融資功能的定位上，缺乏長期性的戰略考慮。認為又花錢又浪費時間，還存在很多風險，思想上存在畏難情緒；還有人認為我們廈門一直以來不缺資金來源，缺的是發展速度等。一談到PPP模式，都是滿籮筐的問題，慢慢也就失去熱情和主觀能動性，最后停滯不前。2018年初到現在，PPP模式的推進工作幾乎沒有大的改觀。

(二)PPP模式下的配套政策不健全

1.融資支持體系尚未建立

一是融資渠道不暢。PPP項目融資規模大，時間長。二是相對于政府SPV公司融資成本偏高。廈門近年來發行的地方債信用級別都是AAA級，利息較低，如2016年廈門市政府一般債券(四期)，10年期，票面利率僅為2.74%。SPV公司如果通過政策性銀行的貸款融資期限會較長、成本較低(基準利率上浮20%以內)，商業銀行的貸款年利率6.5%左右，發行債券成本8%以上，但信托、基金等資金來源利率往往都是兩位數，完全不可取。目前廈門PPP項目的融資手段依然還是以土地做抵押或提供有效擔保，向銀行融資為主，還未涉足債券、股權基金、資產證券化等融資方式。

2.配套土地政策問題

廈門的地理面積比較小，僅1 699.39平方公里，PPP項目涉及到土地權屬問題很難協調，要么提供不了土地，要么統一采取招拍掛的方式出讓土地，已不適應PPP項目公共屬性的特點。

(三)行業主管部門響應不高

PPP本身就是一項新事物、新理念，要充分認識其作用并廣泛推進還需要一個認識的過程，但還有一些主觀或客觀的因素阻礙了主管部門的熱情。

1.行業主管部門的責任加重

PPP模式中，有關主管部門要從過去的項目管理者轉變為監管者，而且又參與利益分配。這樣一來，責任加大了，而實際權益減小了，自然而然難以調動主管部門的工作積極性。而且PPP模式運作程序復雜，對管理的要求較高，風險也較大，行業主管部門不敢承擔責任，財政部門也沒有采取PPP模式的緊迫訴求，PPP項目一遇到風險就容易打退堂鼓。

2.廈門市財政收入相對比較充足

2016年實現公共財政預算總收入1 083.3億元，全市全年財政支出761.2億元，全市年終滾存結余322.1億元，加上各類專項補貼和財政資金尚未用足，國有企業融資平臺融資能力仍然較強。因此，對PPP項目沒有像省內其他地區那么多沖動和渴望，并不是非推行PPP模式不可。

3.PPP項目前期費用較高

前期費用高是目前困擾廈門市部分PPP項目實施單位的一個主要問題，也是行業主管不愿推行PPP項目的原因之一。

(四)民營資本參與率不高

雖然國家鼓勵民營資本參與PPP項目，但實際上民營資本參與率較低，原因主要包括：

1.PPP項目的投資規模大、周期長且效益低

目前廈門市入庫的PPP項目規模都比較大，幾億到幾十億居多，項目總投資低于一個億的極少，這么大規模的資金投入限制了民營資本的參與。其次，PPP項目的投資周期時間長，一般達10年以上，而民營資本在到期前的退出機制尚不完善，這也是導致民營資本參與率低的重要原因之一。

2.設置社會資本的隱形門檻

一些地方政府部門出于審計、輿論壓力和不信任對民營企業仍采取一些隱形門檻：項目信息不透明、明招標暗許配，設置高額項目誠信金或保證金，不與民營企業對接等。目前在PPP項目上存在社會資本以央企、大型國企為主的問題。

3.民營資本面臨的風險較大

這還與民營資本擔心政府契約精神的執行力問題，當地方政府無法正常履行合同，民營資本缺乏有效渠道維護自身的合法權益相關，尤其當發生項目風險時，民營資本就擔心政府是否會把風險轉嫁到其頭上。與此同時，項目的開展還受到諸多不確定因素的影響，民營資本也要面臨虧損的風險。

三、廈門推進PPP模式發展的對策建議

(一)認識和規范是發展的前提

我們應該認識到，我國的PPP改革是一次體制機制變革。PPP的核心是風險分擔、收益共享。盡管PPP有緩解政府性債務的功能，不僅是融資工具，而是更多的要看到其對公共服務品的投資、建設、運營和管理模式的創新，對社會治理體系和治理能力的提升。PPP要求政府轉變職能，簡政放權，從全能政府向有限政府轉變。PPP要求社會資本主體也要參與城市規劃建設管理，更多地發揮在城市運營和管理中的創新作用，承擔社會組織提供增值服務功能，分擔部分政府公共服務職能，搭建政府和公眾之間的溝通橋梁，更多地站在消費者角度，提供更多更優質的公共服務。

(二)完善PPP模式的相關配套政策

PPP項目運作周期長，面臨的不確定因素往往較多，這就需要政府以制度入手，為民營資本提供保障。比如，可以借鑒國外已有的法律法規，如日本的《利用民營資源加速建設公共設施法》等。廈門市可借鑒其他國家的做法先推出總體的相關配套政策，地方政府再結合當地實際，在PPP稅收政策、融資支持和配套土地政策等方面制定切實可行、具體可操作的措施意見，做到政策上有依有據，為PPP項目落地提供制度保障。

就廈門而言，完善土地配套政策要作為重點來考慮。廈門土地資源已經很稀缺，如果完全靠出讓土地包括劃撥土地來滿足PPP項目對用地的要求，顯然很不現實。我們建議PPP項目需要的土地原則上不要采取招拍掛的傳統轉讓方式，應該是租賃為主，誰使用誰付費。因為土地是項目的載體，不是買賣的對象，項目主要靠商業模式和經營本身盈利，土地增值部分不應當歸屬PPP項目，應該是屬于國家和人民。近幾年廈門市土地收入占到財政收入的50%左右，有用地要求的PPP項目勢必與目前實質上的土地財政存在沖突，這就需要犧牲局部利益、短期利益來滿足全局利益、長遠利益，是個前瞻性的城市建設規劃的戰略問題。

(三)明確流程和職責，調動各方積極性

要明確PPP項目的發起和管理。我們關注到PPP項目的發起，現階段主要是由政府的發改委或財政局發起，極少數由行業主管部門牽頭，沒有特別明確的界定。我們建議PPP項目的發起分為政府發起和社會發起兩部分，日常管理分業務管理和綜合管理，業務管理歸行業主管部門，綜合管理歸PPP管理中心。

(四)轉化觀念，吸引民營資本參與

一是要改變觀念，深刻領會政府和社會資本合作的PPP模式的重大意義，最大限度地創造條件讓更多的、真正意義的社會資本參與到PPP項目中來。二是要降低技術和資金門檻。廈門地理面積雖小，但建設美麗廈門、智慧廈門還有很多方面和細節要考慮和完善。PPP項目不一定都是高難度的大型項目，要降低PPP項目技術和資金門檻，特別是資金門檻，才能有利于匯集四面八方的民間資本參與。如果今后有一天能夠像基金和眾籌那樣，讓百萬級的民間資本都能參與到PPP項目中來，可以想象那時廈門的PPP市場將別有一番繁榮景象。因此建議PPP項目中一些民生短板項目單個投資體量相對較小、分散的項目要予以保留，不能一味“捆綁打包組合”，以運營困難為推脫。只要認真探討，大多數運營困難情形是能夠克服的。