準確把握與推進全面績效管理的思考

●劉成奎

繼2017年黨的十九大報告中提出全面實施績效管理之后，2018年國務院的政府工作報告中又一次提出了 “全面實施績效管理，使財政資金花得其所、用得安全”。這是對前期財政績效管理工作的進一步深化，也是落實與推進財政預算管理對國家治理現代化的重要步驟。

一、全面實施績效管理的意義

全面績效管理從過程上看當然包括績效的全過程管理，而其所包括的內涵更為全面、意義更為重大、影響更為深遠。

（一）全面績效管理是對財政績效管理的深化

2009年起我國開始大規模推進財政績效評價工作，由開始選擇項目支出的試點性評價逐步推廣到包括全部支出項目的績效評價，由省級財政績效評價逐步推進到縣級財政支出績效評價，至今績效評價理念基本上已經深入人心，形成了“花錢必問效，無效必問責”的基本意識。2018年中共中央辦公廳發布的《關于人大預算監督審查重點向支出預算和政策拓展的指導意見》更明確政府財政支出的方向、規模、結構與管理制度等要契合黨中央的重大方針政策與決定，相應地，財政績效評價與管理也要轉向考慮預算支出的政策績效。由此，全面績效管理包括的內容不僅僅指產出層面的績效、群眾滿意度層面的績效，還要包括貫徹落實中央決策層面的績效，是一個綜合性的績效管理。

（二）全面績效管理是推進國家治理現代化的重要基礎

西方的新公共管理學者認為現代政府管理系統的三大支柱是人事制度、預算制度、采購制度 （馬克·波波維奇，2002），其中最重要的手段是預算（奧斯本、蓋布勒）。在預算管理中各政府部門、各利益團體通過公共選擇最終形成了西方國家的預算。全面績效管理要求國家各部門積極落實中央重要決策，關注民生問題，促進經濟高質量發展，對這些部門與機構的績效實施測評，并與預算安排緊密掛鉤，尤其是要與部門與機構主要負責人的晉升安排掛鉤，進而通過預算編制、執行、公開、評價、應用誘致部門與機構運轉的高效與現代化，并最終實現國家治理的現代化。

（三）全面績效管理可以促進財政資金“花得其所”

政府的職責是向社會提供經濟社會發展所必需的基本公共產品與服務，但是由于政府掌握的信息不對稱以及政府自身管理體制機制的局限，政府對社會訴求的信息接收、整理、處理的速度往往滯后于社會期望，導致政府基本公共服務供給的努力與社會期望之間經常存在較大落差。而這點也是所有國家都存在的共同難題。全面績效管理強調“績”與“效”、強調切實落實中央決策、強調人們的獲得感與幸福感，并將與部門或機構的預算安排乃至人事晉升安排直接掛鉤，必然會促進政府更加關注社會訴求的結構與方向，以及提高對社會訴求的響應速度，而這些都會促進財政資金“花得其所”。

（四）全面績效管理可以促進財政資金“用得安全”

財政建設資金是財政支出的重要內容，保證財政建設資金（尤其是通過各種各類融資平臺獲得的建設資金）的安全性也是非常重要的。在GDP崇拜沖動依舊難以完全退潮的背景下，各地政府通過各類融資平臺獲得了大量融資資金，其未來還本付息都直接或間接地依賴于財政資金，甚至有些項目成了政府的或有負債。通過全面績效管理，可以有效篩選問題項目，確保財政資金運行過程安全，促進財政資金“用得安全”。

二、推進全面績效管理的基本原則

推進全面績效管理是當前財政部門與政府部門重點工作之一，為了有效地推進該項工作，需要遵循以下基本原則。

（一）主動對接中央決策意圖

中央對社會經濟發展的規劃有其嚴肅性與邏輯上的沿襲，對國家治理現代化的構思有其前瞻性，而這些政策意圖的落實需要各級政府政策尤其是財政管理政策的主動對接。而財政管理的主要抓手就是預算管理政策，特別是支出管理政策。如中央強調精準扶貧、重視美麗中國的建設、提高政府服務效能等，則財政支出安排應該主動對接中央決策意圖，并對其實施全面的績效評價，獎優懲劣，從而保證中央決策的真正落實，切實讓人民增加獲得感與幸福感。

（二）突出問題導向

美國當年開始推行績效評價以及后來績效評價的逐步深化與法制化，都是有當年深刻的社會背景的，也就是當時財政管理或政府管理出現了問題。中國在2009年開始大規模推行項目績效評價也有當時的社會背景。由此可知，績效評價工作的推行的初衷是為了解決財政管理問題或政府管理問題。現在我們進行全面績效管理工作也一樣是為了解決問題，如高質量發展問題未能真正落實、政府服務效率與人民期望落差依舊較大等，所以現在推進全面績效管理必須從解決重大問題入手，以點突破進而帶動全面解決。

（三）重視民生問題

民生問題無小事。任何政府對民生問題都必須高度重視并認真解決。中國經濟發展成績令世界矚目，但是在社會基本公共服務供給上存在著諸多問題，如地區、城鄉之間存在著不均衡不充分的問題，尤其是在教育、養老、醫療等領域問題非常突出，導致一方面中國經濟發展成績斐然，另一方面人民的獲得感并未同步增加，也就是中國改革開放的成果并未讓每個人都能享受到。全面績效評價應該重視民生問題，并以此作為考核政府或機構工作成效的重要內容，冀望由此真正解決民生問題。

三、推進全面績效管理的建議

全面績效管理是全方位、全過程的績效管理，其對提高財政管理績效與政府管理績效意義深遠，但是也存在重點難點很多、推進落實的阻力很大的特點。

（一）頂層設計，整合推進

美國、英國等發達國家在推進全面績效管理中，多采用立法形式授權進行績效評價與績效管理，而且美國還是由副總統親自擔任美國績效管理的負責人。全面績效管理是對財政管理、政府管理的自我改革、自我加壓，無疑會增加部門或機構的工作壓力，更是對自身權力的限縮，難免會觸動有關部門的利益。而且全面績效管理涉及的問題非常龐雜，僅僅由財政績效評價部門獨立完成是難以真正推動的，必須要由中央政府進行頂層設計，各地方政府也要根據中央政府的設計進行本行政區域的次頂層設計，并且要由各層級政府的主要負責人全力支持，整合相關部門的力量，合作推進落實。

（二）抓大放小，逐步擴面

正是因為全面績效管理很復雜，涉及的類別與項目類別也很多，推進全面績效管理暫時還無法覆蓋全部類別與項目。由此，在選擇績效評價的類別與項目時，要抓大放小，因為大項目無論在財政支出資金數額還是社會影響方面，都具有很好的示范效應。尤其是通過績效評價與管理，能夠讓預算支出單位構建起績效評價與管理的意識，有助于以后更好地推進績效評價與管理。事實上，很多經歷過績效評價與管理的單位，相對于沒有經歷過績效評價與管理的單位在預算管理中明顯規范了很多。當然，選擇小項目由于涉及的資金量較小，其所牽涉的矛盾也相對較小，似乎更容易推進，但是其對有關部門或機構的影響也很小，所起的作用也有限。

更為重要的是，通過對一些項目進行績效評價與管理經驗的歸納與總結，并由此提煉出規律性的理論歸納，逐步擴面真正做到財政資金績效評價的全覆蓋。

（三）強化對四本預算的績效評價與管理

我國現有預算包括四本預算，其中一般公共預算是主體，也是績效評價與管理的重點關注對象，對其他三本預算的績效評價與管理則顯得不夠重視。借著目前正在推進的強化人大對國有資產管理監督的契機，應該增強對國有資本經營預算績效管理，促進國有資產的高效運用，實現國有資產的保值增值。政府性基金預算、社會保險基金預算都是社會高度關注的，但是對其預算的公開、績效評價與管理工作遠低于社會預期，這應該是未來績效評價與管理的重點。

此外，四本預算之間的統籌管理也是非常重要的，只有四本預算之間彼此有效統籌，才能真正促進經濟社會的可持續、協調發展，才能真正貫徹落實中央決策意圖，這也是未來績效評價與管理的重點。

（四）社會全面參與

績效評價與管理內容很多，面臨的利益調整很復雜，需要全社會的全面參與，包括政府部門與機構、專家學者、媒體與公眾等。紀檢部門擁有很強的政治判斷與紀律審查權威，其對績效評價與管理工作具有很強的指導意義；人大與審計部門是專責監督機關，其對績效評價與管理的監督具有法律效力；政協依法對績效評價與管理進行民主監督與建言獻策，具有重要的警示與借鑒作用。專家學者與第三方機構具有自身的行業優勢，是績效評價與管理的重要支撐力量，應該努力發揮其積極性。媒體通過議程設定與議程討論對績效評價與管理具有重要的外部影響，應該通過媒體傳播績效評價與管理的重要性，為形成社會合力而奠定輿論基礎；公眾積極參與有助于培養與形塑全社會的績效評價與管理文化，能夠從外部對政府的績效評價與管理形成推動力。

當然，全面績效管理的成效也必須依賴于獲得可靠的評價數據、采用合適的評價技術方法，以及政府機關工作人員的主動配合。西方發達國家的實踐也說明，推進全面績效評價雖然迫切，但是也不能一蹴而就。■