財政資金管理和使用情況的調研報告
——以湖北省武漢市為例

●湖北省武漢市財政局監督處(辦)

財政資金是政府履行公共管理服務職能、促進經濟社會發展的重要物質基礎，財政部門作為財政資金管理的職能部門，確保資金安全和規范使用，使命神圣，責任重大。近幾年，湖北省武漢市各級財政部門以深化財政改革為主線，以構建財政資金廉政風險防控體系為著力點，狠抓各項制度建設，完善內控監督制約機制，取得明顯成效。但與此同時，財政資金領域一些違紀違法問題仍不同程度地存在，有些問題甚至屢查屢犯，嚴重敗壞了黨風和社會風氣，損害了黨和政府的形象，必須堅決予以糾正。本文以近幾年湖北省委巡視組對武漢市各區巡視發現的財政資金管理和使用違紀違規問題為線索，結合對各區的調研座談、剖析典型案例情況，查找問題深層次原因，為尋求從體制機制上完善財政資金管理措施辦法，構建科學有效、安全規范的財政資金管理長效機制，提供決策參考。

一、當前財政資金管理和使用中存在的主要問題

經過認真梳理、調研分析，筆者認為當前武漢市區級財政資金管理和使用主要存在以下四個方面的問題：

（一）預算、稅收管理不規范，資金統籌使用效益較低

一是預算執行不嚴。年度預算追加幅度較大、次數頻繁，有的區屬部門將多年以來的非稅收入賬外存放，未繳入國庫。二是預備費設置和使用不規范。預備費金額過大、項目過多、超范圍使用，有的區大部分充作行政部門開支追加，用于改善民生和基礎設施建設方面的較少。三是自行對企業返還相關稅費。為招商引資，承諾對企業稅收先征后返問題較多，有的區自行退還城市配套設施費，有的區對本轄區某企業返還已上交的區級所得稅收。四是巨額負債與大量資金沉淀并存。某區2013年底國有融資平臺債務余額達100多億元，而同期單位銀行存款就有20億多，沉淀資金沒能發揮效益卻同時要承擔大量貸款利息。

（二）政府采購、資金及財政專戶管理不嚴

一是政府采購制度執行不嚴。少數區對應實行政府采購的項目支出，未經采購程序或規避法定采購方式采購，政府采購管理漏洞較多。有的單位年公務印刷和購買辦公設備數十萬元，未嚴格執行政府采購制度。二是違規出借大額財政資金。有的區違規將財政資金借給企業，數額相當巨大；有的區私借公款，部分資金無法收回。三是違規轉移、挪用財政資金。某區一國企負責人擅自用區政府劃撥的資金違規購買理財產品；某單位多次將數百萬財政資金直接撥付到下屬機構財務負責人個人賬戶。四是擠占專項資金。少數區或部門擠占部門專項經費或財政專項資金問題嚴重。某醫院用上級下撥的抗洪搶險資金購買醫療設備；某區交通運輸局擠占路網建設專項資金；某區人防辦在人防異地建設費用列支單位日常經費，在科技專項經費中列支管理部門工作經費。

（三）違規報銷，亂收費、亂發津補貼，私設"小金庫"

一是財務管理薄弱。有的單位存在大額報銷無憑證費用；有的單位用外單位賬戶開支本單位相關費用；有的單位運用兩套財務系統進行賬務核算。二是違規亂收費。某區直單位下屬3家單位違規亂收費、亂發補貼，金額巨大；某財政差額撥款事業單位違規收取外來單位車輛停車費數十萬元。三是濫發津補貼。中央八項規定出臺后，濫發津貼補貼問題明顯遏制，但并未杜絕，甚至更加隱蔽。如某區機關虛開發票套取現金數十萬元，發放節日福利和慰問金；某區經管站安排會計以“春節值班補助”、“五一補助”、“中秋國慶補助”、“下鄉補助”等名義造表，違規發放津貼補貼合計數萬余元。四是違規設立小金庫。某區直單位下屬一公司每年有大量的款項存入小金庫，用于不能正常報銷的支出；某區一單位通過違規收取房租、企業贊助費、票據套現等方式，設立“小金庫”達數百萬元。

（四）虛列項目騙取或套取財政專項資金

武漢市檢察院近年查辦涉案金額超過100萬元的案子中，近70%與騙取套取財政專項資金有關，且各區均有類似問題。一是騙取征地拆遷補償款。某區在商務區征地拆遷中，工作人員與拆遷戶、不法社會人員相互勾結，騙取國家巨額拆遷補償款；某區一街道負責人濫用職權，為私營老板的違法建設出具虛假證明，獲取政府拆遷補償款上千萬元。二是騙取財政專項資金。某區一企業用虛假項目騙取國家財政資金數百萬元；某區一企業將國家扶助資金轉入個人賬戶。三是騙取惠農資金。近年來貪污騙取涉農惠農資金案件在新城區頻發，其中有的區查辦的村干部貪污侵占國家惠農資金案件占案件總數的49.8%，有的區紀委受理的信訪舉報中涉及反映村干部件次占51.2%，某區近年受到黨紀處分的人員中，村主職干部占84.3%，村干部違紀違法問題突出。

二、原因分析

財政資金領域問題之所以能夠發生，甚至屢禁不止，有社會不良環境影響、法紀意識不強及認識誤區等因素，也有制度不完善、管理不嚴、監督不力等深層次原因。需在逐個逐案剖析的基礎上，查找問題根源。

（一）法紀意識觀念淡薄

思想決定行為，思想認識不足，必然產生行為偏差。從檢查情況來看，很多違紀違規都是相關公職人員、被服務對象法紀觀念淡薄造成的。一是少數領導干部依法行政意識不強。工作中遇到法律法規紅線，自覺依法行政、依法決策的意識不夠。少數領導干部沒有及時掌握新的法律法規和制度規定，日常工作受慣性思維影響，使觸碰法律法規界限的行為時有發生。二是認識存在誤區。為促進本地經濟發展，需要創新相關措施辦法，但有些與現行法規制度相矛盾，在如何處理上，有的認識不足，將依法行政與發揮主觀能動性對立起來，以支持企業和本地經濟發展為由，突破法律法規規定。三是民主集中制落實不夠。有的單位對重要事項不上會研究，由個別領導簽字決定。有的集體研究流于形式，班子成員雖有不同看法，但從維護主要領導威信和行政首長負責制角度考慮較多，對提出不同意見有所顧慮。

（二）財經制度執行不嚴

有些事項，國務院及省市文件均有明確規定，但未嚴格執行，形成違紀違規。一是稅收征管執行不嚴。2000年以來，國務院、財政部、國家稅務總局陸續下發《關于糾正地方自行制定稅收先征后返的通知》（國發〔2000〕2號）、《財政部 國家稅務總局關于堅決制止越權減免稅 加強依法治稅工作的通知》（財稅〔2009〕1號）等規定，對地方越權減免稅、先征后返、列收列支以及與企業稅收掛鉤的各項獎勵、補貼等明令禁止，但部分區為了吸引投資、支持本地經濟發展，在執行稅收優惠政策上違規操作。二是政府采購執行不嚴。《政府采購法》及相關配套辦法對政府采購的范圍、標的限額及相應的采購形式均有嚴格規定，但有的執行不嚴，違規行為時有發生。三是預算管理制度執行不嚴。少數區存在預算追加、調整手續不全，次數頻繁等現象，預算約束的剛性不強；有的區屬部門將巨額非稅收入未納入國庫管理，隱瞞預算收入。四是財經紀律執行不嚴。根據《公務員法》及2007年《中紀委、中組部、監察部、財政部、人事部、審計署關于規范公務員津貼補貼的通知》，公務員和參照公務員法管理的單位實行統一的津貼補貼標準，發放標準按省正式批準的方案執行，不準在國家規定標準之外自行新設津貼、補貼、獎金、福利，不準以現金、有價證券和實物等形式發放津貼補貼。近幾年來，全市開展了多次“小金庫”專項治理工作，對違規設立和使用“小金庫”問題進行了全面清理檢查和整改，但仍有少數單位頂風違紀，采取虛列支出、擠占專項資金、截留應上繳收入或將預算內資金轉出其他賬戶等方式，濫發津補貼、獎金，違規設立 “小金庫”，財經紀律觀念淡薄。

（三）日常監管出現缺位

有些事項，由于監管機制不完善、監管措施不到位或監督力量不足，造成資金使用和管理出現問題。一是內部監管機制不健全。這在征地拆遷面積及補償審核中問題突出，由于內部監督管理機制未及時跟上，對相關重點崗位人員和重點部位監管不力，一些基層拆遷負責人權力過于集中，在巨大利益誘惑面前，少數人員利用手中權力謀取私利。二是監督措施不到位。一些采取無償補助方式的涉企、涉農項目資金，由于監管措施未完全到位，給不法分子弄虛作假，或報大建小，騙取財政資金以有機可乘。另外，前幾年由于相關專項資金管理較分散，在信息不共享的情況下，容易出現鉆政策空子，重復申報，多頭申報，重復補助等問題。三是部分基層監管力量不足。一些民政、“三農”以家庭人口、收入或種糧（田）為計算依據的惠農補貼、救濟救助資金，由于基層監管力量不足，存在資金被套取、冒領等問題。如在民政低保等社會救助資金核定和發放方面，因農村貧困家庭收入、就業、財產、健康狀況等信息，難以從相關渠道提取，只能依靠村干部評估上報，少數村干部利用權力，搞優親厚友。在相關惠農補貼方面，部分鄉鎮對農民家庭承包的土地、林地、湖泊等相關基礎資料掌握不全，對村級上報的數據真偽難辨，給村社干部報大撥小，截留、侵吞惠農補貼資金以有機可乘。

（四）資金統籌使用管理機制不完善

主要是巨額的地方政府性債務與國庫、財政專戶沉淀資金并存問題。其原因：一是財政專項資金政策性強，其使用有明確規定，一些暫時結存的財政專項，在沒有明確依據的情況下，財政部門一般難以調度。二是受融資環境的影響，有些區在項目融資過程中，金融機構對提款條件、時限有限制，為避免喪失融資機會，不得不提前或大額提款，導致資金出現暫時沉淀。三是從改革的角度看，由于目前尚未建立統一的政府財務報表體系，政府資產負債及沉淀資金統籌使用尚處于探索改革階段，需在國家統一政策指導下進行。

（五）部分制度建設滯后

有些事項，由于形勢不斷變化和發展，相關制度及配套措施尚未跟上，形成制度建設滯后，需在改革中不斷完善。主要有：一是預備費管理制度建設滯后。《預算法》對預備費的安排和動用規定比較原則，其具體使用范圍、程序未有具體規定，少數區預備費安排金額過大，使用過程中由個別領導簽字決定等不規范做法，有待于從制度層面進一步完善。二是出借財政資金制度建設滯后。新《預算法》及財政部、省關于加強財政資金出借管理相關文件出臺前，有關財政資金出借管理規定不多，特別是對資金的暫付對象、暫付用途、辦理程序、辦理權限、結算期限、審批責任及風險防控措施等無具體細致的規定，一些明顯不合理的資金出借問題難以堵塞。三是資金支付管理有待完善。根據財政部、省財政廳相關文件精神，國庫授權支付的范圍將逐步擴大。在新的形勢下，一些單位容易出現以授權支付形式擠占、挪用、轉移資金，亂發津貼補貼和獎金，甚至違規設立“小金庫”等問題。應在放開授權支付范圍的同時，同步完善相關配套監督管理實施辦法。

三、進一步加強財政資金管理的措施建議

加強財政資金管理、保證資金安全規范使用是一項系統工程，需要從宣傳教育入手，在管理、制度、改革、監督及責任追究等方面，多管齊下，綜合治理，全面扎緊資金安全規范使用的籬笆，構建長效機制。針對上述問題及原因分析，下階段應重點做好以下四個方面的工作：

（一）教育強基，建立全域常態的警示防微機制

1、大力學習宣傳財經法律法規知識。學法、知法是守法、護法的基礎和前提，很多違紀違法行為之所以發生，不懂法是一個重要因素。學習宣傳財經法律法規知識，不僅僅是財政部門一家的事，也不僅僅只是財政財務戰線干部的事情，而要把學習宣傳財經法律法規作為一項基礎性工程，在廣大政府公職人員中深入學習宣傳經濟法、預算法、會計法、稅法、黨紀黨規等知識，著力提高干部依法行政、依法理財的素質和能力，切實培養自覺遵守財經法紀的良好風氣。

2、各級領導干部應帶頭樹立依法行政的意識。全面推進依法行政，關鍵在各級領導干部。作為國家治理的行政主體和施政骨干，各級領導干部要帶頭學法、遵法、守法、護法，切實敬畏法律，牢固樹立法治思維和法治觀念，想問題、做決策、辦事情都必須以法律為準繩，真正做到“法無授權不可為”。

3、加強警示教育。在弘揚正面典型的同時，切實加強反面典型的警示教育，特別是失職瀆職等違法案例以及違反財經紀律典型案例的警示教育，從正反兩方面教育廣大干部在財經活動中，始終把紀律挺在前面，不越紅線，不碰高壓線，牢牢守住法律底線。

（二）制度固本，構筑規范完善的法規約束機制

1、完善預算管理制度。認真貫徹落實《預算法》及實施條例，從源頭堵住預算追加過多、過大問題。一是進一步完善轉移支付制度，逐步取消市對區專項轉移支付要求區級財政配套規定。二是嚴格執行 《預算法》，凡涉及增加支出的，應在預算批準前提出并在預算草案中作出相應安排，預算執行中各級政府一般不再制定新的增加財政支出的政策。三是加快項目支出定額標準體系建設，根據事業發展規劃，探索編制跨年度滾動預算，建立完善項目支出定額標準體系，確保項目支出預算編準編實。四是嚴格預算約束，除突發性自然災害等必須增加的支出外，對其他一般性追加支出，一般于下年度預算統籌考慮。

2、完善預備費管理制度。嚴格預備費安排口徑，規范預備費使用范圍、動用程序及決策程序。預備費應重點用于自然災害等突發事件處理增加的支出及其他難以預見的開支，從嚴控制一般行政性開支及其他非必需、非政策性開支。完善預備費使用決策程序，對限額以上的預備費動用，一般應報本級政府集體研究決定。

3、完善出借財政資金管理制度。出借財政資金涉及政府公共資金安全、利益及資金使用的合規性、市場公平性問題。根據《預算法》、《財政部關于推進地方盤活財政存量資金有關事項的通知》（財預〔2015〕15號）、《省人民政府辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（鄂政辦發〔2015〕19號）等，進一步完善財政資金出借管理制度，明確出借范圍、對象、期限、權限、程序等規定。禁止對非預算單位及未納入年度預算的項目借款和墊付財政資金；對已借墊的財政資金，應分門類別，制訂清收或預算抵扣措施，確保按時回收。今后對確需對外借款的，需經同級人民政府批準，借款對象僅限于本地區一級預算單位，借款用途限于臨時性資金周轉或急需墊款，借款期限不超過一年。落實出借資金風險防控措施，建立對外借款終身負責制與回收保證責任機制。

4、完善國庫集中收付管理制度。一是完善非稅收入管理。在區級全面推行非稅收入網絡平臺征繳管理升級系統，實現非稅收入電子繳款。嚴格落實網上操作、銀行代收、票款分離、收支分離制度，加強財政對非稅收入入庫情況全程動態實時監控，對收入不入庫以及其他違反非稅收入管理的行為，一經核實，嚴肅查處。加強非稅收入票據申領、發放、稽查、繳銷管理，確保賬款相符、賬實相符、賬賬相符。二是完善國庫授權支付管理辦法。針對改革后授權支付范圍及限額擴大的實際，完善授權支付指標、支出計劃審核，加強單位零余額賬戶動態監控，發現資金異動及違規支出，及時核實、及時查處。切實強化部門決算的審查和監督，堅決制止資金擠占挪用、私設小金庫、濫發津貼補貼、獎勵等違紀違規行為。

（三）改革發力，建立科學的財政資金運行機制

1、統籌財政資金使用。制訂出臺盤活財政資金具體使用辦法，統籌一般公共預算結轉結余、政府性基金結轉、轉移支付結轉結余、部門預算結轉結余等資金管理，統籌用于彌補收支缺口、化解政府債務和重大基礎設施建設等重點領域和關鍵環節。以強化項目支出預算管理為重點，綜合運用紀檢監察監督手段，嚴肅問責干部不作為、慢作為問題，加快既定預算執行進度，提高資金使用績效。

2、整合財政專項資金。整合財政專項資金。按照《市委辦公廳、市政府辦公廳印發〈關于改革財政專項資金管理使用辦法支持企業創新發展的實施方案〉的通知》(武辦發〔2015〕19號)等文件精神，切實整合財政專項資金，對目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項資金，實行部門內部或跨部門整合，解決專項資金管理使用中存在的項目設置碎片化、資金分配部門化、資金使用無償化、項目管理集權化和績效管理空虛化的問題。完善支持企業發展政策資金網上服務平臺，發揮網絡數據共享、格式標準、公開透明、可以追蹤的優勢，實現網上申報數據和部門數據互聯互通。專項資金的管理使用“一站式”操作和公開，防止重復申報、多頭申報、重復受惠。

3、創新財政資金支持方式。一是大幅度削減或取消一般競爭性領域的財政專項資金，減少市場干預，維護公平競爭。二是改革財政資金支持方式，推進因素法分配和普惠制分配，改“直接補”為“間接補”，改“前資助”為“后補助”，積極發揮社會專業機構、“第三方評價”等專業力量開展審核評估。改革無償資助為主的資金使用方式，大力發展產業股權投資基金，通過股權投資、風險補償、財銀企合作等方式，將適宜作股權投資的財政產業發展類專項資金，按市場化運作方式配置資源，實行“多中選好、好中選優”。通過財政支持機制改革，鏟除項目弄虛作假、套取、騙取財政專項資金滋生的土壤。三是創新惠農補貼財政支持機制，實行普惠制與精準補貼相結合，逐步加大精準補貼力度，新增補貼重點向新型經營主體，特別是生產規模主體傾斜；加大對農村社會救助資金整合和貧困家庭收入核實力度，杜絕涉農惠農補貼虛報冒領和貪污侵占現象。

4、探索建立政府財務報告制度。以財政改革目標方向為指針，探索研究政府綜合財務報告制度改革方案、制度規范，組織開展試編政府綜合財力報告工作，研究將政府綜合財務報告主要指標納入地方政府績效考核體系，逐步建立政府綜合財務報告公開機制，為摸清家底，全面掌握本級政府資產負債情況、財務狀況，實施科學決策，提供可靠依據。

（四）監管支撐，打造靈敏有效的問題糾錯機制

財政監督作為政府職能監督的重要組成部分，要進一步完善機制，改進方法，重點圍繞國家重大法律法規執行情況和重大資金政策落實情況，建立貫穿資金運行全過程，覆蓋財政財務管理全領域，促進預算編制、執行和監督相互制衡、相互協調的財政監督管理機制，嚴肅查處各種違法違紀違規行為，增強財政監督的威懾力。

1、加強預算監督。維護新《預算法》權威，強化預算監督，重點加強預算編制和執行監督檢查，維護財政資金的安全性、合規性和有效性，健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制。在做好規定動作的基礎上，針對當前財政資金管理中存在的突出問題和薄弱環節，重點加強政府采購、濫發津補貼和獎金、財政專戶管理、部門單位資產及財務管理的監督，切實做到令行禁止，嚴肅查處各種違紀違規行為，增強財政監督的針對性、有效性。

2、完善財政監督機制。突破事后監督局限，建立貫穿財政收支活動全過程、體現財政管理特點的財政監督運行機制，推進財政監督與業務管理緊密結合、滲透融入財政業務活動過程的財政監督機制建設，強化財政監督的可及性和可操作性。加大對財政資金分配的各項制度規定、程序監督，切實做到資金出入口規范化、管理模式化、操作程序化、項目資金運作透明化。加大對預算執行和財政管理中重要事項的日常監控，圍繞預算執行、預算調整、預算追加、資金撥付、資產管理、政府采購等等環節，充分運用現代計算機和網絡平臺系統，實行監督關口前移，實時監控財政資金運行和管理情況，及時查處各種違紀違規行為，硬化財政監督約束力。

3、強化內部控制，構建財政內部權力制約機制。進一步健全完善財政部門內控管理架構，按照分事行權、分崗設權、分級授權的內控要求，使決策、執行、監督既相互協調又相互制約。建立完善不同層級的內部控制制度，突出節點控制，體現制衡理念，防范各種風險。切實加強對財政部門內部各職能機構履行財政業務管理情況的監督檢查，建立內部監督與內控檢查工作有效銜接機制，加強信息共享和成果利用，發揮監督檢查綜合成效。

4、落實問責有力的責任追究機制。認真貫徹中共中央關于推進依法治國和從嚴治黨相關精神，加大對違法違紀違規行為的責任追究力度，建立違反財經法紀終身責任追究制及責任倒查機制。嚴格執行《財政違法行為處罰處分條例》，加大對違法違紀單位和責任人的處罰力度；健全黨委巡視、審計、財政、主管部門案件線索向紀檢監察機關移交機制，嚴格實行違法必究，從體制機制上推進依法行政、依法理財。■

[1]財政部.中國財政情況（2012-2013）[M].北京：經濟科學出版社，2013.

[2]顧樹生.違反財經法規行為審計定性和處理處罰向導[M].北京：中國時代經濟出版社，2013.

[3]賈康.新供給：經濟學理論的中國創新[M].北京：中國經濟出版社，2013.

[4]毛加喜.財政監督十年文集:案例篇[M].北京：中央文獻出版社，2011.

[5]審計署.部門預算執行審計指南[M].北京：中國時代經濟出版社，2008.