金融監管“重拳嚴打”透視

主持人：從背景材料可以看出，近年來我國對金融行業的監管力度在不斷加強。頻頻開出的巨額罰單暴露出當前我國金融監管還存在著哪些問題？

宋清華：當前我國面臨的一個突出問題是金融業日趨明顯的綜合經營發展趨勢與分業監管體制之間的矛盾。我國金融產品和服務的范圍不斷變化，金融機構與金融市場的邊界日漸模糊，跨越不同金融行業和金融市場的金融業務和金融業態不斷涌現，這對我國現行的金融分業監管和機構監管帶來了巨大挑戰，進而出現監管重疊與監管真空并存，監管套利時有發生，監管資源分散，監管效率低下等問題。

組建中國銀行保險監督管理委員會（以下簡稱“中國銀保會”）有利于整合監管資源，有望減少監管重疊、監管真空和監管套利，但我國并沒有因此建立統一監管體制，不能完全實行功能監管，金融監管協調的任務仍很艱巨。我國金融監管協調的主體是國務院金融穩定發展委員會，協調的對象既包括“一行兩會”（中國人民銀行、中國銀保會、中國證監會）等金融監管部門，也應包括財政部、國家發改委、審計署等部門。金融監管協調重在機制建設，完善的金融監管協調機制應包括立法合作機制、牽頭監管機制、聯合行動機制、信息共享機制等內容。

溫寧：根據我們調研所掌握的情況，目前我國金融監管亟需解決以下幾個問題：一是監管規則的完善。目前我國金融規則制定的速度慢于金融業務發展，很多業務規則需要進一步完善和細化，我們看到監管部門正在朝這個方向不斷努力。二是部分領域、業務卻存在監管空白或監管交叉。對于監管重復的事項，需要進一步加強監管協調，去除重復事項；對于監管空白，亟需完善監管規則。我想這些隨著金融監管體制改革的推進，會得到逐步優化解決。三是金融監管基礎設施、縣域金融和互聯網金融等方面監管需要進一步加強。目前在這方面的基礎很薄弱，未來需要進一步完善。

陳華清：當前金融監管存在的問題：一是監管體制有待進一步完善。長久以來，分業監管、各部門分別推進改革使金融監管滯后于金融創新的矛盾十分突出。從2015年初開始，“金融監管大一統”的呼聲便日益高漲，彼時市場就普遍猜測“一行三會將要合并”。隨后在2017年7月召開的全國金融工作會議上，國務院金融穩定發展委員會（以下簡稱“金穩委”）橫空出世。金穩委的設立，標志著我國從分業監管回歸混業監管。2018年3月13日，國務院機構改革方案后，“一委一行兩會”如何更好地發揮監管職能，能否乘長風破巨浪，權限的分配和具體監管政策的實施成為業內認為合并之后的第一大挑戰。

二是監管力度有待進一步加大。2017年被金融業稱為“史上最嚴”監管年，監管令密集發布，大額罰單不斷開出。金融監管部門全年出臺重要監管文件超過20個，行政處罰超2700件，罰沒金額超80億元。2017年3月，中國證監會對鮮言等操縱市場案采取 “沒一罰五”的頂格處罰，罰沒金額合計34.7億元；12月8日，中國銀監會對廣發銀行違規擔保開出7.22億元的罰單。這兩張“史上最大罰單”，表達了監管部門“鐵腕”治理的決心，金融監管力度持續加大是必然趨勢，2018年將會在此基礎上繼續加大監管力度。

三是長效機制有待進一步建立。風險必須防，亂象必須治，沒有健康發展的金融市場，金融支持實體經濟發展就是一句空談，甚至國家的金融安全也沒辦法保證。當今金融市場的亂象，不是短期內被“創造”出來的，風險點之間的關聯錯綜復雜，整治這些亂象，處置這些風險點不能過于急切，要從全局統籌考慮。去桿杠、防風險的節奏必須持續穩妥推進，謹防“一陣風”運動式監管。

李虹含：首先，我國現行金融監管體系面臨著挑戰。金融機構各種形態的綜合經營實際上已突破了分業經營的格局，呈現出規模擴張、跨行業滲透和產品結構復雜化、多樣化的特征，現實中也出現了金融控股公司這種典型的混業經營業態。在混業綜合經營不斷發展的趨勢下，分業監管體系一方面難以防范系統性風險，不利于維護金融穩定；另一方面監管協調的壓力加大，監管成本增加，監管效率下降。

其次，金融監管體系不協調，矛盾日益凸顯。近些年，金融機構綜合化經營程度不斷提高，混業經營已成常態。這與我國目前實行的分業管理體制之間的沖突和矛盾越來越多。以P2P、眾籌、供應鏈金融為代表的互聯網金融等創新型、交叉型金融產品對我國目前的金融監管協調機制，提出了非常現實的挑戰。就我國現行的金融監管協調機制而言，混業經營趨勢帶來的挑戰主要包括金融監管機構的職權分工與制衡問題、金融監管信息的征集與共享問題、金融監管行動的一致性問題等，甚至還包括金融監管與中央銀行的貨幣政策協調問題。

第三，多頭管理導致監管規則不一致。多頭監管導致的監管規則不一致，是目前我國金融監管體系不協調的一個明顯表現，這在債券市場尤其突出。此外，監管規則不一致導致市場不公平。如融資租賃、保理等業務，均存在兩套不同且分割的監管體制。相比銀監會的監管，商務部門的監管力度要弱得多，但是商務部門監管的機構在人民銀行征信系統使用、結售匯、稅收、融資等方面的競爭條件則遠不如銀監會監管的機構。

第四，宏觀審慎監管與微觀審慎監管的矛盾。在具體的監管工具和監管指標選擇上，兩者也存在很大區別。比如，宏觀審慎監管要求監管主體對杠桿比率、存貸款增長、資產價格變動、金融體系流動性等宏觀因素予以密切關注，并允許央行在此基礎上開發或采取一些工具和手段，從而有效監控系統性風險。但在目前的分業監管制度下，央行要實現政策執行非常困難。此外，宏觀審慎監管要對系統性風險進行識別與評估，不僅需要宏觀經濟數據，還需要市場信息、行業信息、跨境信息以及微觀金融機構的資產負債信息，而這些依賴于各參與和執行機構間有效的信息共享。

第五，中央監管與地方監管之間的矛盾。近年來，小額貸款公司、民間資本管理公司等區域性金融機構發展很快，推動了地方經濟發展。但我國金融監管存在中央和地方監管體制不順，地方金融監管能力不足等問題，不利于金融業創新發展和風險防控。

主持人：除了給違法違規金融機構開罰單，金融監管部門在今年初還出臺了多項規范金融業發展的相關政策，如《關于規范債券市場參與者債券交易業務的通知》《商業銀行大額風險暴露管理辦法》《關于進一步深化整治銀行業市場亂象的通知》等。請問這些舉措暗含了哪些信號？如何解讀？

宋清華：對違規金融機構進行處罰，是強監管、嚴監管的重要表征，我國金融監管開始進入強監管時代，金融監管“長牙齒”了。金融監管“長牙齒”一說源于時任中央財經領導小組辦公室主任的劉鶴為《21世紀金融監管》中文版所作序言，后以 《防范風險是金融工作的生命線》為題刊發在《經濟導刊》2016年第2期。

建設精神文明的相關機制就是將精神文明中無形的思想觀念、道德觀念等通過一種載體具象化，在學生接受高校教育過程中，學校可以通過制定相關精神文明建設的機制，將精神文明中無形的思想觀念給實質化〔8〕。

就開罰單而言，中國證監會的罰單比中國銀監會來得更早一些，而且罰單更大。2017年3月30日，中國證監會對鮮言等操縱市場案采取“沒一罰五”的頂格處罰，罰沒金額合計34.7億元；2017年5月2日，中國證監會決定沒收利用42個人的49個賬戶操縱“鐵嶺新城”和“中興商業”的朱康軍違法所得2.678億元，并處以2.678億元罰款；2018年3月14日，中國證監會通報了廈門北八道集團操縱市場案，對北八道集團罰沒款總計約55億元。

金融監管部門要敢于監管、精于監管，“有風險沒有及時發現就是失職，發現風險沒有及時提示和處置就是瀆職”。金融監管部門要依法監管、公正監管，既要防止監管真空，又要防止監管過度；既要避免監管放松、監管競次，又要避免監管競爭、監管競賽。對金融機構來講，“法無禁止即可為”；對監管部門來說，“法無授權不可為”。金融監管部門要切實做好放管服，簡政放權，放管結合，優化服務，為金融機構營造良好的經營環境。

溫寧：我想這些政策的出臺，體現了監管部門強監管的決心，要讓金融回歸“服務實體經濟”這一本源，堅持去杠桿、去通道業務，進一步規范市場投資和交易行為，防范金融風險。無論是債券交易業務、同業投資業務、理財業務或是其他表外業務，其最大的風險在于資金層層嵌套、脫實向虛，存在監管套利。在當前環境下，金融強監管將有利于穩定我國經濟發展秩序，金融行業也將進入良性成長軌道；各類金融機構從事各類金融活動應不忘初心，牢記金融服務實體經濟這一使命。

陳華清：除了給違法違規金融機構開罰單，相關金融監管部門在今年初還出臺了多項規范金融業發展的相關政策，主要作用在于：一方面鞏固強監管取得的階段性成效；另一方面推進監管工作常態化。上述舉措將對金融機構產生較大影響，應相應調整經營管理策略。

一是應當從全行角度關注資產負債結構，合理控制同業業務占比。如果短期負債占比高，可適當增加長期負債，資產端則可控制資產投放的節奏，壓降長久期、低收益資產，減輕資產負債流動性的壓力。

二是理性發展非信貸業務，推進業務模式轉型。商業銀行應當以信貸業務為主，改變重規模輕風險的理念，正確理解監管意圖，合理布局和發展金融市場業務及同業業務。需加快創新力度，考慮逐步改變凈息差為主的業務模式，嘗試投貸聯動、資產證券化等新興業務，從簡單的資產持有型向交易型業務轉變。

三是加強自身投研團隊和風控體系的建設，精心研究、加強選擇合理投資產品的能力。委外業務方面應加強重視力度，對現有的投資管理團隊進行再評估或再選擇，適時調整委外業務的規模和投資方向。

四是尋找新的業務增長點。立足當地特色重點支持支柱產業、基礎設施領域等，深耕區域客戶、挖掘內部價值，大力發展零售業務，以樹立良好品牌的愿景服務好小微客戶和個人客戶。此外，還可考慮通過投行相關業務拓展中間業務收入等。

李虹含：多頭監管導致的監管規則不一致，是目前我國金融監管體系不協調的一個明顯表現，這在債券市場尤其突出。

目前，在債券發行上，財政部主管國債和地方政府債券，央行指導下的銀行間市場交易商協會主管金融債、中票、短融、超短融、中小企業集合票據以及其他創新型品種，發改委主管企業債，證監會則主管公司債。多頭監管之下，監管疊加、監管真空與監管沖突等問題一直廣受市場詬病。

二級交易市場也是如此。目前我國債券交易市場主要由三部分組成，即滬深證券交易所市場、銀行間市場、商業銀行柜臺交易市場。前兩者對應的登記托管結算機構分別是中國證券登記結算公司和中央結算公司以及后來的上海清算所。

場外和場內兩個市場在債券品種、投資主體、詢價方式、托管結算等方面均有不同，形成了市場割裂，這背后是主管銀行間債市的央行和主管交易所市場的證監會對債券市場發展的意見難以達成一致。

如果說債券市場的多頭監管是歷史遺留問題，那么一系列金融創新導致的多頭監管和監管規則不一致則是監管體系跟不上創新步伐的表現。

主持人：自2016年以來，連續三年來政府工作報告中都要求突出金融風險防范；今年證監會公布的年度監管工作九大任務中，“防風險”被列為首位。請問為什么中央多次明確強調要加強金融風險防范，并將其列為金融監管重點工作？如何建立健全金融風險防范體系？

宋清華：黨中央、國務院較早就開始重視金融風險特別是系統性金融風險的防范和化解。早在2011年，系統性金融風險就被寫進國務院的政府工作報告。2012年12月召開的中央經濟工作會議明確指出，“要高度重視財政金融領域存在的風險隱患，堅決守住不發生系統性和區域性金融風險的底線”。從2017年開始，黨中央、國務院開始提“要把防控金融風險放到更加重要的位置”。 第五次全國金融工作會議明確服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革是金融工作的三項任務，提出把主動防范化解系統性金融風險放在更加重要的位置。

之所以要把防控金融風險放在更加重要的位置，是因為我國金融領域存在一些突出風險，而且這些風險還在累積、集聚。如果不認真加以防范和化解，就有可能引發系統性金融風險，甚至引發金融危機。金融安全是國家安全的重要組成部分，金融風險是威脅國家安全的重要因素。防控金融風險事關國家安全，事關全面建成小康社會，事關人民美好生活需要。金融監管必須以風險監管為重點，以防范系統性金融風險為底線。

金融風險防范體系包括金融風險監管體系、金融機構風險管理體系和市場約束體系。金融風險監管體系包括宏觀審慎監管和微觀審慎監管。宏觀審慎監管以防范系統性風險和金融危機為目的，主要由國務院金融穩定發展委員會和中國人民銀行負責，“兩會”（中國銀保會和中國證監會）及其他金融監管部門主要負責微觀審慎監管、功能監管、行為監管。金融機構應承擔起防范化解金融風險的主體責任，一要嚴控增量風險，二要處置存量風險，三要提升風險緩釋能力。同時還要充分發揮市場機制在防范金融風險中的作用。

溫寧：當前我國金融業鏈條長，交易雙方存在信息不對稱，價值實現過程復雜，容易受外部因素干擾，一旦某個環節出了問題，信息優勢方會及時采取相關措施，容易給信息劣勢方帶來損失。正是金融業務的這些特點決定了金融風險點多面廣，具有隱蔽性、突發性、傳染性和危害性強等特點，因此，防范化解金融風險，特別是防止發生系統性金融風險，是當前和今后金融監管工作的一項根本性任務。

對于建立健全金融風險防范體系，我認為主要有以下幾點：一是充分發揮國務院金融穩定發展委員的統籌協調作用，按照金融條塊監管相結合原則，建立“中央為主，地方補充，規則統一，權責明晰，運轉協調，安全高效”的金融監管和風險防范處置機制，統籌中央和地方、統籌行業各監管部門。二是統籌宏觀審慎管理和微觀審慎監管，加強金融規制，強化綜合監管，管好貨幣“總閘門”，繼續強化金融去杠桿和穩步推進實體去杠桿。三是加強金融基礎設施建設，探索整合監管資源，制定統一的監管標準，推進金融業綜合統計和信息共享，建立健全金融風險監測體系和預警機制。

陳華清：金融風險管理是金融機構所從事的業務活動中最核心的內容，而金融風險的測度又是風險管理中的核心環節。因此，準確而有效地測度、管理金融風險，不僅具有舉足輕重的學術價值，而且具有極為重要的社會價值，為此中央多次明確強調要加強金融風險防范，并將其列為金融監管重點工作，建立健全金融風險防范體系，應從以下幾方面著手：

一是理清監管的理念。創新和發展是市場主體賴以生存的基礎，監管是要保證其發展和創新不損害消費者的利益。監管的目的是防范金融行為的外部性。對于負外部性較大的金融業務要嚴格審慎監管，外部性小的則適度自律監管。

二是改變中國金融監管框架的缺陷。在改革完善的過程中，必須調整金融監管的思路，在充分界定金融活動的基礎上，變“機構監管為主”為“功能監管為主”。積極創造“功能監管”的所需條件，金融監管對金融機構展開，按照金融功能劃分各金融監管部門的職能，各監管部門在這個基礎上各司其職。

三是創新完善金融風險防范體系。如建立風險檢測預警體系和應急機制，及時化解金融風險隱患；加快建立和完善相關法律法規，實現依法監督、處置與退出；充分發揮存款保險機制的作用，加強對廣大小額存款人權益的保護；完善金融監管體制，維護宏觀金融穩定；要處理好經濟發展、社會穩定和金融風險的關系等。

李虹含：國經濟運行中的矛盾與風險日益增多，有房地產市場的風險、有產能過剩的風險、有實體經濟困難的風險等等，但主要的是金融風險。自2015年以來，資本市場的劇烈波動、P2P等問題頻發，集中暴露了金融監管轉型滯后的突出矛盾。在混業經營格局基本形成的今天，金融分業監管帶來的監管重疊、監管掣肘、監管真空、監管失靈等問題越來越多。2016年底召開的中央經濟工作會議提出：“要把防控金融風險放到更加重要的位置，下決心處置一批風險點，著力防控資產泡沫，提高和改進監管能力，確保不發生系統性金融風險。”總體來看，金融行業的一大問題在于，由分業監管向綜合性監管轉型步履艱難，至今尚未出臺改革方案。金融監管變革到了一個重要的歷史關口，再拖下去對防范金融風險相當不利。