新能源領域的PPP模式法律問題分析

鄧玥

摘要：雖然新能源汽車的發展勢頭迅猛，但基礎充電設施的前景并不樂觀，恰值PPP模式正成為城市基礎設施建設的熱門選擇，本文也試著從PPP的視角討論新能源領域充電設施建設中面臨的法律問題。

關鍵詞：新能源領域；PPP模式；法律問題

近些年來，新能源汽車熱潮在全球的興起，其取代燃油汽車已經成為時間問題，不僅多個國家政府紛紛出臺得力的政策，而且各大汽車廠商都設立了燃油汽車退出市場時間表。

一、新能源發展現狀

在新能源領域我國率先發力，不僅新能源領域的專利申請量處在世界前列，而且新能源汽車銷量樂觀。據乘聯會發布的數據，2017年全年全國共銷售了556393輛新能源乘用車，同比2016年增了69%。在全球油氣資源日漸緊張，風能、核能、水能、光能等多種發電方式的發展情況下，以電能動力代替油氣資源成為各國的共識，《京都議定書》中引入CDM（Clean Develop-ment Mechanism，清潔發展機制）便是全球共識的范例。除此之外，發達國家紛紛宣布燃油汽車退出時間表：挪威計劃在2025年之前全面禁止非電動汽車行駛，英國和法國政府宣布將在2040年禁止銷售燃油汽車。雖然目前新能源汽車在全球汽車市場的占有率還相當低，但是隨著清潔能源的發展開始進入成熟期，新能源領域的發展前景讓業內和學界人士一直看好。

二、新能源領域發展面臨的難題

雖然新能源產業發展勢頭迅猛，但是新能源充電設施產業作為一個新興產業仍然面臨著諸多問題，本文探討的問題則集中在新能源領域當中的城市基礎充電設施這一方面，截至2017年底，我國新能源汽車與充電設施的比竟已經達到了3.8：1，但是還是無法滿足公共需求，距離1：1的目標差距甚遠。

1.營利模式不夠高效

我國是全球目前最大的新能源汽車市場，但市場占有率也不足3%，新能源領域的技術更新遠超過市場反應，汽車電池的效率、充電柱的轉化率都相當高，加之電能的相對廉價，個人充電設備發展迅速，城市新能源充電設施的營利并不樂觀。相比于充電設施的高造價和高更新率，廣大新能源汽車的所有者和新能源汽車的產銷者都更希望將這一部分的社會成本轉嫁給政府公共部門。公共充電設施不僅需要建立批量的充電柱，而且還需要符合各方面標準的場地、輔助設施等，再加上人力、經營等方面的成本，前期的投入還是相當大的。盡管公共充電設施效率高，但是比起效率低的私人充電設備，付出的成本是相當高的，如果定價不夠合理，則會讓消費者轉投私人充電設備。

2.私人資本參與度不高

目前我國共有充電柱21.3萬個，其中有85%的充電柱為公共部門建設，私人建立的充電柱由于場地、成本、效率等問題，使用率不高，再考慮到充電設施的營利模式低效率，公共充電設備的定價還應當合理，這就決定了公共充電設施的營利模式需要長期的經營。利潤決定著資本的走向，私人資本參與度低也是符合市場反應的。在新能源汽車市場井噴式發展的當前，市場對于公共充電設施的需求是大量的，如果讓公共部門獨立承擔建設公共充電設施建設的重任，那么對于財政的壓力是巨大的。所以，推動我國新能源公共充電設施的發展，就可以引入PPP模式，將前期投入成本分攤給公私兩方，既滿足市場需求，也能解決面臨的資金問題。

3.充電設施分布不甚合理

我國的公共充電設備近90%集中在環渤海地區、長江三角洲以及珠江三角洲三個地區，其他地區尤其是西部地區不僅公共充電設施數量少，新能源汽車數量也少，消費者擔心汽車充電成為難題，公共充電設施建設者則因為市場小而缺少熱情。雙方互相掣肘，導致了公共充電設施分布不甚合理的局面。

三、PPP模式為新能源領域建設發展開創新思路

經歷了16年的發展與規劃，我國的新能源產業已經進入了規模化、產業化的發展新階段，各項科技成果已經逐漸轉化為了實際生產力，不但新能源產品不斷增加，而且在政府推動下，也實現了供給側改革背景下的新能源制造產業的回暖。我國的新能源領域能夠走在世界前列，與我國政府在新能源發展方面的支出，政府采取的補貼、減稅、參與建設等扶持推廣作用是分不開的，但是進入新能源產業化發展的新階段，政府在其中承擔的角色也開始變化。隨著PPP模式在全國范圍內的興起，將新能源充電基礎設施納入其中以改變發展中的難題也似乎成為新的出路。政府通過國有企業和地方政府融資平臺作為經營主體，積極吸引民間資本參與到基礎充電設施的建設當中，讓私人資本能夠在較少的投入下獲得穩定的盈利可能，讓政府減輕財政負擔，讓我國的新能源產業更快地發展，讓我國通過市場配置帶動新能源產業的標準建設，讓其在全球范圍內形成真正的競爭力，還能夠讓不發達地區打破新能源汽車市場發展與新能源公共充電設施建設相互掣肘的僵局，使之成為地方新能源產業發展的重要推動者。

不同于以往PPP項目，新能源公共充電設施具有個體項目小、整體范圍廣的特點。以往的PPP項目往往是大型項目，例如城市地鐵建設等，在新能源公共充電設施中引入PPP模式尚屬于討論階段，實踐的項目幾乎沒有，所以需要對PPP模式融入新能源領域的相關法律問題進行必要的探討。

四、PPP模式融入新能源領域的法律問題探究

1.雙方簽訂的PPP協議性質分析

關于雙方簽訂的PPP協議的法律性質，學界目前還有較大的爭議，協議一方是政府部門，另一方面是因PPP項目而組建的項目公司，所以該PPP協議的法律屬性、合同種類、救濟方式等法律問題有待于進一步探討，私人資本與公共部門雙方之間為共同提供公共服務而簽訂的協議性質應該定義為公法性質還是私法性質尚不明確，合同屬于行政合同抑或是民事合同也未明了，這也為后續產生糾紛后采用的救濟方式選擇之難埋下伏筆。為了現實公共利益，必然要賦予公共部門某種程度上的特權，但是為了吸引私人資本參與，保障私人資本的權益，考量契約精神，又必須讓合同建立在民事法律精神的基礎上。在處理糾紛時，如果不將雙方放在一個平等的法律地位，那么當糾紛發生時，私人資本很難通過公力救濟來及時、有效地保障自己的私權。所以，就基于雙方參與的項目而言，糾紛的產生主要在經營管理、產權分配、利益分享、責任分擔等私法范疇，所以將PPP協議定義為具有一定公法屬性的私法性質合同更有利于實現項目目標。

2.經營者準入與退出機制探討

新能源公共充電設施領域的PPP項目不同于其他領域的PPP項目，對于私人資本的要求不同，新能源公共充電設施單個項目小、整體范圍廣，所以參與PPP項目的私人資本并不需要雄厚的財力，甚至個體經營者都能參與其中。為了保障PPP項目的穩定性，有必要對經營者的準入與退出機制進行討論。由于充電站的前期投入要求并不高，所以可以適當放寬門檻，不必將私人資本局限在公司層面，但必須要收緊產權方面的規定，將私人資本限制在經營層面，以防止個人趁機謀取私利。當然，個人參與到提供社會公共服務中，一方面要保證社會公共服務的穩定性，另一方面還要保證私人資本能夠獲得一定的利潤，以保證PPP項目對私人資本的吸引力。為保證社會公共服務提供的正常，必須嚴格規定經營者的退出機制。我國當前對經營者的退出機制已有所規定，但是仍需要完善，具言之：①增加經營者退出的條件。除了不可抗力和違約兩個基礎退出條件外，需要對經營者的經營能力和效果進行考察，一旦發現經營者提供的服務無法滿足應達到的服務目的，則強制啟動退出程序；②法定經營者退出的程序，通過法律規范來具體強制退出的程序；③經營者退出的賠償和補償問題，出發點為實現公共服務的穩定性，同時不讓私人資本的應有權益受到侵犯。

3.利益分配與責任分擔的考量

當前全國的公共充電設施尤其在中西部地區的缺口巨大，在中西部地區，公共部門參與該PPP項目的首要目的是提升公共服務能力，所以筆者認為這一PPP項目更適合PFI模式，政府賦予私人資本特許經營權，并在經營期滿前收回成本，而私人資本是否能夠盈利則取決于私人的經營。在利益分配中，私人資本在更少的投資前提下，能夠最大限度獲得經營利潤，那么在責任分擔方面就對私人資本提出了更高的要求，如上文所述，公共充電設施的營利能力并不突出，私人資本不能夠因為對利潤率的不滿足而直接退出或者變相退出。

4.PPP項目的監管機制建設

一般PPP項目中的私人企業屬于資質較好、信用良好的公司，但是本文的PPP項目中，私人資本無論是資金融入抑或是本身規模一般都較小，需要建立不同以往的監管機制。目前我國PPP項目的監管工作主要是由政府部門承擔，但是考慮到公共充電設施建設的廣泛性，如果將這一PPP項目推廣開來，必然極大地增加政府部門的監管任務。所以，也可以在新能源充電設施運營這一產業監管中，引入行業協會參與監管，既可以讓政府部門或行業協會單獨監管，也可以進行混合監管。