地方立法的理念與實現路徑

黃正

摘要：2015年《立法法》修改后，設區的市均獲得法定范圍內的立法權，泰州自此享有了立法權。通過梳理國家“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”三方面立法權下放至地級市的背景及意義，重點分析當前泰州城市管理法規存在的問題，以立法人本化、精細化、科學化為泰州城市管理立法的理念，構建保姆城管、精心城管、效率城管的立法原則和框架，從而提出泰州市城市管理立法的實現路徑。

關鍵詞：城市管理；地方立法；理念；路徑

改革開放以來，為保障地方的自主性，激勵地方政府的能動性，中央逐步擴大了地方立法權限的層次和范圍。

泰州市作為地級市首次獲得立法權。泰州市人大法制委員會于2016年3月17日向社會公開征集立法建議，城市管理地方立法也將進入市人大的立法計劃。樹立科學的立法理念，確立正確的立法原則，采取恰當的立法路徑，才能保證泰州城市管理的立法品質，用活用好地方立法權，解決泰州市城市管理中的真問題。

一、泰州城市管理立法的實證考查

隨著泰州市“服務型政府”改革的進一步深化，城市管理任務也越來越重，目前城市管理執法所依據的法律法規已無法滿足泰州市城市管理的發展需求，主要存在下列幾個方面的問題：

（一）城市管理法規缺乏統一性

目前我國并沒有一部針對城市管理的法律規范，城市管理執法僅依據《行政處罰法》中相對集中處罰權和省級政府制定的各項條例。根據2016年泰州市法制辦核準通過的權利清單顯示，市城市管理行政執法局擁有96項行政處罰權，5項行政許可權，4項行政強制措施權。適用的法律依據包含《江蘇省城市市容和環境衛生管理條例》、《中華人民共和國城鄉規劃法》、《城市道路管理條例》等數十部涉及上述七大方面各自法律體系內的法律法規。實行相對集中處罰權后，城管局擁有的處罰權的法律依據仍然分屬于這些處罰權原部門各自的法律體系，這些法律體系之間缺乏統一性。

（二）城市管理法規缺乏歸并性

相對集中的行政處罰權是單一權還是相關權，主張單一權歸并的認為，依據《行政處罰法》第十六條規定，相對集中的行政處罰權僅限于行政處罰權，城市管理綜合執法不能法外擅自授權、擴權。這就給城市管理執法帶來了巨大的困難。以高音喇叭擾民為例：在商業區高音喇叭招攬顧客，根據《中華人民共和國城市區域環境噪聲標準》第2類規定，噪音標準晝間為60分貝，夜間為50分貝，但是噪音鑒定機構只能為環保局。如果發現一起高音喇叭擾民，泰州市城管局要去函環保局幫助鑒定，但當環保局技術人員趕到現場時，當事人已關閉喇叭或者自行離開。沒有行政檢查權，就無法調查取證，也無法發現、認定違法行為；沒有行政檢查權，肯定難以實施行政處罰。根據權責統一的原則，城市管理的相關處罰權亟需歸并。

（三）城市管理法規缺乏穩定性

“行政綜合執法”是城管執法的重要特征。在老百姓眼中城管似乎只負責占道經營和違法建設，而在個別領導眼中，城管似乎可以無所不管。今年可能還屬于規劃局的查處權，明年一紙文件就可能劃歸城管職能范圍，反之亦然，甚至“朝令夕改”，歸根究底，造成上述問題的原因還是城市管理法規的不穩定性。以破墻開窗為例，2014年之前，在墻體上破墻開窗，按照《泰州市市區房屋安全管理辦法（2006）》第十六條第（三）項，應由住建部門進行查處。但是2014年，一紙會議紀要就將該職能劃給市城管局，并且該會議紀要并沒有向社會進行公布，城管局內部也未進行公示。這種不穩定性嚴重損害了城市管理法規的嚴肅性，也削弱了城管執法的法定效力。

二、泰州城市管理立法的理念

筆者認為，如果泰州在城市管理方面立法，因遵循下列幾個原則：

（一）立法人本化——打造保姆城管

泰州市城市管理局自成立以來，執法理念從服務式管理、說理式執法到百姓城管，再到現在的保姆城管，貫穿其中一直不變的核心就是人性化執法。我是全體泰州市民的城市，而城管的職責是為市民管城。泰州城管如何做好保姆城管，首先，立法之初就應當體現民意。公眾參與立法是立法過程中的必不可少的環節。通過在泰州市政府網、泰州市城市管理網、《泰州日報》等官方媒體上發布城管立法的征求意見稿，廣泛征求民意，集中民智。同時，利用微泰州、泰無聊、市民城管通等市民喜聞樂見的新媒體平臺進行有獎互動，提高市民參與度，也為將來城管相關條例的實施打下良好的群眾基礎。其次，在立法目的和價值上要體現公正性，堅持以人為本、立法為民，重視規范公權、保障私權、尊重人權。行政執法機關是法律的執行機關，作為“傳送帶”角色的執法機關，其行為選擇受到法律的“善”與“惡”影響。要實現執法環節的人性化，城管立法的目的和價值取向上應當體現對權力的控制和權利的保護。所以泰州市城市管理立法，在人本化的同時，還需在制度設計上突出“控權”，為城管執法戴上“緊箍咒”。

（二）立法精準化——打造精細城管

2011年我國宣布中國特色社會主義法律體系已經基本形成，城市管理亦在其中。但是，這么多年來，城管執法有法不依、執法不嚴、違法不糾的現象依然突出，究其根本，是城市管理法律法規的不完善。因此，泰州城市管理立法，必須追求精細化，打造精細城管。這也是中央對立法權下沉的要求。《立法法》修改后，全國人大常委會法工委李適時主任特別指出：“設區的市行使地方立法權是一件很嚴肅的事，必須慎重對待，標準不能降低，底線不能突破，‘宜成熟一個、確定一個”。

1.充分調研、深入調查

立法前調研要充分、立法討論要深入、條例起草要精細，求精不求快，要有“磨刀不誤砍柴工”的耐心，問題沒有研究清楚、內容沒有完善，就不能通過。

2.追求精細，搞好釋義

立法時，要充分考慮到法律條款的精細程度，能夠在條款中表達的都要一一到位，盡量不出現“其他相關事宜”或者“其他工程建設”等等“其他”這個字眼；法條的釋義工作也要同步開展，做到讓群眾看的懂，讓執法人員記得住。

3.及時總結，完善評估機制

在城市管理相關法規實施一段時間后，要及時總結，同時開展立法后評估機制，發現問題及時修訂法律法規，確保立法目的能夠順利實現。

（三）立法科學化——打造效率城管

立法活動一定要遵循科學的原則，要從實際出發，反映客觀規律，克服立法中的主觀隨意性和盲目性。法律條文嚴謹，法律結構合理，增強法律的可操作性，有效降低成本，提高效率，這樣制定出來的法律，才是“良法”。泰州市城市管理立法，要從泰州市的實際情況出發，認識和把握全市的政治、經濟、文化、歷史和傳統等綜合因素，注重理論指導，立足人性化和精細化，突出城市管理立法的目的，講究實效性和可操作性。立法時要多方征詢意見，要向人大代表、政協委員征詢意見，提高的立法的準確性，要向專家征詢意見，提高立法的專業性；要向一線執法者和流動攤販代表征詢意見，提高立法的可操作性。同時要充分發揮聽證會的作用，使各方的意見都能夠充分表達，最終達成共識。這樣制定出來的泰州城管相關法規，將大大提升當前泰州市城市管理的行政效率，打造效率城管。

三、泰州城市管理立法的實現路徑

（一）破解泰州城市管理當前難題

1.統一城市管理法規，進行地方立法

（1）整合現有的城市管理相關法規。將國務院《行政處罰法》相對集中處罰權所涉及的數十部法律中的歸屬城管執法的相關條例融合到一部地方性法規中，在不違背上位法的前提下，對于沖突的部分進行修改，做到“一事一罰”，體現法律法規的公平公正性。

（2）體現泰州市城市管理相關要求。泰州市城市管理立法，應體現泰州市城市管理的地方需求，將已通過文件轉交給城管的權責和職能揉入泰州市城市管理法規中，增強有關事務的法律約束力。

2.歸并城市管理職能，做到權責統一

如上文提及的高音擾民現象，城管執法人員往往束手無策，根據《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》第七條，同時結合其他城市的管理經驗，建議將類似高音擾民這種及其他與群眾生產生活密切相關、執法頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜、與城市管理密切相關的部分管理職能交由城管行使，從而提升城管執法效率。

3.明確城市管理執法范圍，法先立責后下

為避免“朝令夕改”的現象，增強城市管理法規的穩定性和嚴肅性，以地方性法規的形式明確城市管理執法范圍，同時做到法先立，責后下。行政執法首先要有法可依，文件不能代替法規。建議政府部門根據實際需要，明確城管執法范圍時，如需擴權，要嚴格按照相關的流程報請人大進行法規修改，不能一紙文件即草率擴權（責）。

4.增加城市管理執法手段，增強執法效力

為減少暴力抗法、暴力執法的現象，增強執法效力，城管的執法手段需要多樣化。目前泰州正在進行《泰州市公共信用信息條例》的立法，建議將城管行政處罰的執行情況納入《泰州市公共信用信息條例》，以誠信體系來約束當事人。

（二）創新泰州城市管理機制模式

1.完善城市管理執法體制，理順城管體系

推進市縣兩級政府城管領域大部門制改革。城市管理綜合執法過程中，極易出現執法難，處罰難的“兩難”現象，讓城管綜合執法陷入困境，需要其他相關職能部門的配合方可解決。根據《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》第六條，建議在橫向權力配置方面進行歸并，成立“大城管委”，由市政府牽頭，協調各部門間的配合，形成管理、協調、執法“三位一體”的城市管理體制。

2.加強城管隊伍正規化建設，規范內務管理

市城管局在規范執法行為上依據的是由江蘇省全面推進依法行政工作領導小組辦公室、省政府法制辦公室發布的《江蘇省城市管理行政執法規范（試用）》，由于其法律效力較低，發布單位與城管局亦無直接領導關系，因此執行情況不符合預期，不按規定著裝、執法過程違規、自由裁量隨意等現象時有發生。建議將行政執法行為規范、職業道德和紀律規范、執法人員儀容規范內容納入城市管理范疇，明確考核細節，規范泰州城管執法，提升城管形象。

3.創新城市管理機制，體現泰州特色

（1）加強疏導點、露水市場建設，規范準入制度。泰州城市管理設置“臨時疏導點”，應是江蘇省首創，運用好“疏導點”，可以解決攤販的生存問題，同時也能緩解城市占道經營的現象。地理位置、攤位數量的設置，是疏導點能否成功的關鍵，建議規范疏導點建設及準入制度，讓“疏導點”這個具有泰州特色的城市管理機制能夠長期有效的實行。

（2）大力發展志愿者及社會組織參與城市管理。根據《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》第十二條及泰州城市管理的執法任務，當前泰州城市管理的人員配備，特別是基層一線的執法人員數量并不能滿足泰州城市管理的需求。建議大力發展志愿者及社會組織參與城市管理，不僅能夠解當前人員不足的燃眉之急，還能夠緩和與執法對象之間的關系。

（3）人性化處理占道經營的問題。占道經營是泰州市容最突出的問題，由于其反復性較強，群眾舉報頻繁，當前的最為普遍的處理方式就是直接采取行政強制措施——暫扣經營工具，這與城管人性化執法的理念格格不入。建議在采取暫扣時，需要同時滿足兩點要求：一是按泰州道路等級劃分，占用二級（含）以上城市道路；二是經城管執法人員勸告改正，拒不改正的，方可實施行暫扣。

（4）執法對象權利保障制度。讓執法對象更快更好更低成本的履行行政處罰，充分保障執法對象的權利，是“保姆城管”必須解決的問題。建議：首次違法且違法情節輕微的接受教育，免于處罰；管罰分離的前提下，在各區多設處罰分支機構，就近處罰，讓當事人免于奔波。

四、結語

2015年泰州市創建“全國文明城市”成功，城市管理在創建過程中取得了跨越式的發展，希望通過立法，能夠使泰州市城市管理水平再上一個新臺階，讓全市市民切實感受到城管讓城市更美好。