論檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟

孫思

摘要：環(huán)境問題現(xiàn)在已成為世界各國發(fā)展進(jìn)程中急需解決的問題，中國作為發(fā)展中國家所面臨的環(huán)境問題比發(fā)達(dá)國家所面臨的環(huán)境問題更要復(fù)雜和嚴(yán)峻，在眾多解決環(huán)境問題的路徑中，環(huán)境公益訴訟是一條不錯的法律救濟路徑，我國司法實踐中出現(xiàn)過許多以環(huán)境保護(hù)為目的的案件，并且其中有相當(dāng)一部分是由檢察機關(guān)作為原告提起的，經(jīng)過兩年的試點期，新《民事訴訟法》明確承認(rèn)了檢察機關(guān)作為民事環(huán)境公益訴訟的主體資格，并對環(huán)境行政機關(guān)、社會團(tuán)體和檢察機關(guān)三者之間順位關(guān)系作出了明確的規(guī)定，但仍存在一些問題。

關(guān)鍵詞：環(huán)境民事訴訟；檢察機關(guān)；起訴條件；環(huán)境利益

一、環(huán)境公益訴訟概念的界定及特性

（一）環(huán)境公益訴訟的概念

我國現(xiàn)行的立法中都沒有準(zhǔn)確、完整地定義環(huán)境公益訴訟這個概念，所以理論界對此多有爭議，主要存在三種不同的觀點：第一種觀點站在權(quán)利的角度對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行定義，即環(huán)境公益訴訟是為了保護(hù)社會公共的環(huán)境權(quán)利和其他相關(guān)的權(quán)利而進(jìn)行的訴訟活動；第二種是站在環(huán)境公益訴訟啟動主體限制的角度來定義的，即“環(huán)境公益訴訟是環(huán)保組織為了保護(hù)公共環(huán)境利益，制止危害環(huán)境的行為，針對污染環(huán)境或破壞生態(tài)的企業(yè)提起的訴訟。”從這個定義中可以看出，不僅限制提起環(huán)境公益訴訟的主體，而且其所討論的環(huán)境公益訴訟僅指環(huán)境民事公益訴訟而不包括環(huán)境行政公益訴訟。第三種是廣義的環(huán)境公益訴訟，它的定義是“任何行政機關(guān)或其他公共權(quán)力機構(gòu)、法人或其他組織及個人的行為有使環(huán)境遭受侵害或者侵害之虞時，任何組織、法人、公眾團(tuán)體或國家機關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。”這種定義是以環(huán)境遭受侵害或可能遭受侵害為核心構(gòu)建的，囊括了一切可能侵害環(huán)境的主體以及任何可以集體名義提起環(huán)境公益訴訟的主體，內(nèi)容方面既涵蓋了環(huán)境民事公益訴訟又涵蓋了環(huán)境行政公益訴訟。

（二）環(huán)境公益訴訟的特性

1.環(huán)境公益訴訟所保護(hù)利益的特殊性

與傳統(tǒng)的民事訴訟保護(hù)私人利益不同，提起環(huán)境公益訴訟的原告資格不以“直接利害關(guān)系”為起訴的條件，換言之，提起環(huán)境公益訴訟不要求原告為環(huán)境侵害案件的直接受害人，凡是與被污染環(huán)境和生態(tài)破壞有關(guān)的個人、單位和組織均有權(quán)向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，如果環(huán)境侵害案件損害的是特定當(dāng)事人的利益，那么它仍屬于一般侵權(quán)案件，通過正常的受損害的個人提起即可，無須通過環(huán)境民事公益訴訟的途徑加以解決。

2.主體的廣泛性

就當(dāng)事人是否適格的判斷問題，傳統(tǒng)民事訴訟當(dāng)事人理論認(rèn)為只有實體權(quán)利的享有者和實體義務(wù)的承擔(dān)者才是民事訴訟適格的當(dāng)事人，表現(xiàn)在我國的《民事訴訟法》中就是第119條，該條文規(guī)定了原告起訴的條件之一是“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。”可見我國在民事訴訟中采用的還是傳統(tǒng)的當(dāng)事人理論。不同于私益訴訟，公益訴訟的一大顯著特點就是當(dāng)事人具有不確定性，公益訴訟的起訴主體不要求“直接利害關(guān)系人”，環(huán)境公益訴訟也是如此。

3.救濟功能的特殊性

環(huán)境民事公益訴訟的目標(biāo)既然是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為主要目標(biāo)，那么其救濟功能應(yīng)當(dāng)限定在制止環(huán)境損害行為，消除因環(huán)境污染和生態(tài)損害而造成的消極影響，換言之，對于環(huán)境民事公益訴訟而言，其最終任務(wù)不是通過使污染企業(yè)承擔(dān)一定的損害賠償以達(dá)到懲戒的目的，而是應(yīng)當(dāng)將環(huán)境污染等生態(tài)問扼殺在萌芽狀態(tài)。所以環(huán)境民事公益訴訟與一般的環(huán)境民事侵權(quán)訴訟相比具有預(yù)防環(huán)境污染或者生態(tài)損害發(fā)生的功能，而不僅僅只是強調(diào)環(huán)境污染或者生態(tài)破壞后對損害后果的補償。

二、檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的法律依據(jù)和理論依據(jù)

（一）檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的法律依據(jù)

我國環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展大約可以《民事訴訟法》的兩次修訂作為時間節(jié)點，其一是2012年8月31日，其二是2017年7月1日。在2012年8月31日之前，《民事訴訟法》中并未規(guī)定有關(guān)環(huán)境民事環(huán)境公益訴訟的條文，各地法院對待環(huán)境公益訴訟的態(tài)度大致可以分為兩類，一類是以法律無明文規(guī)定為由不予受理，一類是在根據(jù)以往所受理的環(huán)保案件在積累的實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對環(huán)境民事公益訴訟案件進(jìn)行審理，其主要依據(jù)的法律要件一般是地方法院自己制訂的解釋和規(guī)則。

2012年8月31日《民事訴訟法》被修訂了，其中出現(xiàn)了有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟的內(nèi)容，《民事訴訟法》第55條對環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行了原則性的規(guī)定，但并沒有明確規(guī)定檢察機關(guān)可以提起環(huán)境民事公益訴訟，為了彌補這一缺陷，最高人民檢察院作出《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，決定在全國13個省、自治區(qū)和直轄市開展為期兩年的公益訴訟試點，試點工作自2015年7月3日始至2017年7月2日止。檢察機關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟的主體參加到環(huán)境民事公益訴訟中有了初步的規(guī)定。

2017年7月1日《民事訴訟法》經(jīng)過又一輪的修改，其中第55條規(guī)定分為兩款，第一款是對2012年修改的《民事訴訟法》第55條的繼承，第二款對有權(quán)提起環(huán)境民事訴訟的主體范圍進(jìn)行了限定，并對各主體之間提起環(huán)境民事公益訴訟的順序進(jìn)行了規(guī)定，可以明確的是，作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察院只有在環(huán)保行政機關(guān)和環(huán)保組織不履行職責(zé)和提起環(huán)境公益訴訟的情況下，其才可以作為主體向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。該法條第二款體現(xiàn)了檢察機關(guān)在我國現(xiàn)階段環(huán)境民事公益訴訟中的定位，其作為法律實施的監(jiān)督者不能超越自己現(xiàn)有的職權(quán)，去干預(yù)原本屬于行政機關(guān)及環(huán)保組織職能范圍內(nèi)的事情。

（二）檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的理論依據(jù)

1.現(xiàn)代訴權(quán)理論

傳統(tǒng)的訴權(quán)理論認(rèn)為訴權(quán)主要包括程序意義上的訴權(quán)和實體意義上訴權(quán)，訴權(quán)的實體內(nèi)涵對應(yīng)的是民事糾紛，是有關(guān)民事權(quán)益的爭議，即“原告行使訴權(quán)或提起訴訟所欲獲得的實體法上的具體法律地位或具體法律效果。”訴權(quán)的程序內(nèi)涵是指在程序上請求法院行使審判權(quán)，為的是啟動訴訟程序，二者統(tǒng)一存在、不可分離。傳統(tǒng)訴權(quán)理論認(rèn)為，只有實體權(quán)利主體才能就訴訟標(biāo)的所涉及的權(quán)利義務(wù)行使訴權(quán)，才能成為訴訟的當(dāng)事人，考慮到環(huán)境侵權(quán)案件的特殊性，傳統(tǒng)的訴權(quán)理論已經(jīng)難以滿足現(xiàn)實的需求。現(xiàn)代訴權(quán)理論是對傳統(tǒng)訴權(quán)理論的適當(dāng)擴張。現(xiàn)代訴權(quán)理論認(rèn)為，在一定條件下，程序訴權(quán)和實體訴權(quán)是可分離的，從而使其逐漸超越個人之利害關(guān)系，所以訴訟當(dāng)事人不限于與案件處理結(jié)果有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人，也可以是為了維護(hù)他人權(quán)益，即現(xiàn)代訴訟理論將利益代表主體與利益歸屬主體區(qū)分開來。基于現(xiàn)代訴權(quán)理論，檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中雖然與案件的實體處理結(jié)果無直接利害關(guān)系，也可以成為案件的正當(dāng)當(dāng)事人。

2.當(dāng)事人理論

民事訴訟一直以來都是強調(diào)對私人利益的維護(hù)，所以傳統(tǒng)的當(dāng)事人理論認(rèn)為，能夠成為案件的正當(dāng)當(dāng)事人的必須是實體法上的權(quán)利義務(wù)主體，按照傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論，檢察機關(guān)無法成為民事訴訟案件的當(dāng)事人，隨著20世紀(jì)60年代民權(quán)運動的發(fā)展，人們將目光更多地投向了公共利益問題，公益訴訟設(shè)立的目的是為了保護(hù)公共利益，所以公益訴訟的程序設(shè)計及運行必須圍繞這個核心來進(jìn)行。一般認(rèn)為當(dāng)事人適格理論經(jīng)歷了四個階段，即“直接利害關(guān)系人”理論、“一般利害關(guān)系人”理論、“程序與實體上雙重適格當(dāng)事人”理論和“程序當(dāng)事人同實體適格當(dāng)事人相區(qū)別”理論。當(dāng)事人適格理論的發(fā)展體現(xiàn)出實體法上的當(dāng)事人與程序法上的當(dāng)事人相分離的趨勢，一定程度上體現(xiàn)出程序法獨立的價值，著重強調(diào)“程序當(dāng)事人”，是否具有訴訟的利益是判斷程序當(dāng)事人能否成為適格當(dāng)事人的重要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)訴訟的利益成為司法救濟的對象時，為保護(hù)和救濟因違法行為受到侵害的威脅性損害的普遍公眾利益，法律有必要在一些特殊的領(lǐng)域賦予較為廣泛的市場主體以“訴訟的利益”以及為維護(hù)公益而享有的獨立訴權(quán)，允許國家機關(guān)、社會團(tuán)體或者無利害關(guān)系的其他公民依法向法院提出公益訴訟。而為了保護(hù)公共利益代表國家提起公益訴訟的只能是檢察機關(guān)。

3.社會正義理論

《正義論》的作者羅爾斯認(rèn)為：“因某一個巨大利益去犧牲個人之利益，這是不正義的，當(dāng)處于弱勢的受害者獨自去尋求權(quán)利救濟時，法律之形式正義就會在某種程度上限制實體正義之實現(xiàn)，從而使法律權(quán)威和公眾對審判之信任受到挑戰(zhàn)。”解決環(huán)境污染問題也可以通過個人提起私益訴訟或者由滿足條件的環(huán)保組織提起公益訴訟，但是在大多數(shù)情況下，前者需要面對的是有較強經(jīng)濟實力的排污企業(yè)，達(dá)不到民事私益訴訟所要求的雙方當(dāng)事人地位平等的要求。訴訟是一場長期的拉鋸戰(zhàn)，尤其是復(fù)雜的環(huán)境公益訴訟更是如此，檢察機關(guān)作為國家進(jìn)行社會管理的部門，不存在訴訟能力不足的問題，因為其背后依靠的是強大的國家機器。

4.訴訟信托理論

訴訟信托理論是以公共信托理論為基礎(chǔ)，它強調(diào)將保護(hù)公共財產(chǎn)的訴權(quán)委托給國家，如果說公民環(huán)境權(quán)理論確認(rèn)的是實體權(quán)利的委托，那么訴訟信托理論確立的則是程序性權(quán)利的委托。訴訟信托的成立須以實體性權(quán)利和程序性權(quán)利同時轉(zhuǎn)移為前提，受托人即在此語境下的國家或者政府以當(dāng)事人的身份為實現(xiàn)實體利益進(jìn)行訴訟，產(chǎn)生的利益歸于受益人，如果政府不履行自己的信托義務(wù)，那么基于信托關(guān)系，任何公民或者有關(guān)組織有權(quán)利向法院提起環(huán)境公益訴訟來監(jiān)督政府職責(zé)的履行。

三、對新《民事訴訟法》第五十五條的評價

（一）優(yōu)點

首先應(yīng)當(dāng)肯定的是第五十五條的修改注意到了對檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的前置程序的設(shè)計，明確規(guī)定：“在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”雖然條文中沒有進(jìn)一步對前置程序進(jìn)行細(xì)致地設(shè)計，但相比較于之前條文粗放型的規(guī)定無疑是巨大的進(jìn)步。具體來說，該條文的修改明確了檢察機關(guān)在環(huán)境公益民事公益訴訟中法律監(jiān)督者的地位，對應(yīng)了我國《憲法》中有關(guān)檢察機關(guān)職能的規(guī)定，再者從訴訟經(jīng)濟和效率方面來講，由法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織優(yōu)先提起環(huán)境民事公益訴訟減輕了檢察機關(guān)的訴訟負(fù)擔(dān)，這樣的處理能夠在很大程度上節(jié)約有限的司法資源，降低訴訟成本，能夠使環(huán)境問題得到盡快地解決，避免環(huán)境事件進(jìn)一步醞釀發(fā)酵。

（二）缺點

1.剝奪了公民提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利

新《民事訴訟法》第五十五條中并沒有規(guī)定公民有提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，能夠提起環(huán)境民事公益訴訟的只有法律規(guī)定的行政機關(guān)、人民檢察院和環(huán)保組織。環(huán)境污染的直接受害者是公民，他們受傷害最深、最直接，卻沒有賦予其提起環(huán)境民事公益訴訟的資格。

我國《憲法》第二條第三款明確了公民有義務(wù)參與到國家的建設(shè)中。《環(huán)境保護(hù)法》中也規(guī)定了“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告”，該條明確指出公民享有保護(hù)環(huán)境的基本權(quán)利。相應(yīng)地在作為程序法的《民事訴訟法》中也應(yīng)當(dāng)規(guī)定公民個人有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。

2.環(huán)境行政主管機關(guān)作為提起環(huán)境民事公益訴訟主體的非必要性

新《民事訴訟法》第五十五條表明“法律規(guī)定的機關(guān)可以向人民法院提起訴訟”，結(jié)合第五十五條的第二款規(guī)定可知，此處法律規(guī)定的機關(guān)特指環(huán)境行政主管機關(guān)。民事訴訟制度的重要功能之一是要實現(xiàn)對已遭受損害或?qū)⒁馐軗p害的民事權(quán)利的司法救濟，是實現(xiàn)社會各方利益平衡的重要途徑。

在我國行政權(quán)力往往是最有效率的，我們需要擔(dān)心的是環(huán)境行政機關(guān)的行政不作為，從我國的政府職能部門的設(shè)置情況來看，環(huán)境行政主管機關(guān)隸屬于地方政府，其人、財、物等均受制于地方，環(huán)境污染大部分是由地方企業(yè)造成的，地方企業(yè)的發(fā)展關(guān)乎該地區(qū)每年的財政收入，當(dāng)環(huán)境利益與地方經(jīng)濟利益相沖突時，很多地方政府會傾向于保護(hù)地方經(jīng)濟發(fā)展，而犧牲環(huán)境利益，這直接導(dǎo)致了地方環(huán)境行政主管機關(guān)的行政不作為，我們沒有必要再通過民事訴訟補強行政機關(guān)處理環(huán)境事件的能力，可以考慮將環(huán)境行政主管部門納入環(huán)境行政公益訴訟的調(diào)整范疇。