論行政法的信賴利益保護原則

陳志強

摘要：信賴利益保護原則作為行政法的一項基本原則，其實質在于規范公權力行使，保障個人合法權益，符合法治的基本要求。本文通過對信賴利益保護原則基本內涵進行分析，結合我國行政法的立法現狀，發現我國尚未將信賴利益保護確立為行政法的一項基本原則。基于此種現狀，為促進我國早日將信賴利益保護納入到行政法的基本原則提出了一些筆者自己的見解。

關鍵詞：信賴利益保護；行政法；法治；公共利益

信賴利益保護原則最初起源于私法領域，它的產生被認為與民法上的“誠實信用”原則密切相關。隨著社會的不斷進步，尤其是法治建設取得了重要成果，人民越來越期盼出現一個有威信、說話算話的政府來保護他們的利益。因此，信賴利益保護原則逐漸從私法領域延伸到公法領域。二戰后，德國立法最先將其確立為一項基本原則。受德國影響，其他大陸法系國家也紛紛效仿。2004年7月，我國《行政許可法》正式實施，其中雖然有個別條款涉及到信賴利益保護，但筆者認為我國尚未真正將其確立為一項基本原則。

一、信賴利益保護原則的基本理論

（一）信賴利益保護原則的內涵

從最通俗的角度來解釋該原則，即政府要言而有信，人民由于信任政府所獲得的利益，政府部門要加以保護。何海波指出：“信賴保護原則通常指，行政行為的相對人基于對公權力的信任而作出一定的行為，此種行為所產生的正當利益應當予以保護”；姜明安教授認為：“行政信賴保護原則是指政府對自己作出的行為或者承諾應守信用，不得隨意變更，反復無常。”筆者認為，信賴利益保護原則一般包含以下要件：行政主體做出一定的行政行為并生效；行政相對人基于對政府的信任而實施一定的行為，二者有因果關系；相對人享有信賴利益；政府對于相對人的正當的信賴利益應當予以保護。但是這種對私益的保護也不是絕對的，如果考慮到公共利益需要，政府不得不撤銷或者改變先前的行為，那么由此對行政相對人造成的信賴利益損失也要進行補救和充分的賠償。

（二）信賴利益保護原則的理論依據

一般學界有三種觀點。其一是誠實信用原則。政府作為行政法律關系的一方，要誠實善意、信守承諾，不得任意撤銷、變更已經生效的行政決定。行政行為生效后，對當事人產生法律上的效力，社會公眾根據已經生效的行政行為來行事，進一步安排自己的生產和生活。該觀點的代表者黃學賢認為“誠實信用原則在行政法中直接的外在表現即為信賴保護原則”。

第二，法的安定性原則。在具體行政行為中，法的安定性表現為行政行為的拘束力，行政主體、行政相對人都要受其約束和限制，其他國家機關和組織要尊重。如果行政機關不能保證行政行為的穩定性、可預期性，朝令夕改，則將導致行政行為的當事人和社會公眾無法適從。

第三，基本權利說。公民的基本權利是公民權中最主要、最基本的權利。自資產階級革命以來，越來越多的國家將公民的基本權利寫入了憲法。信賴利益保護原則就是用權利來對抗公權力的一種表現，其實質在于防止政府濫用行政權，保護公民已經獲得或即將獲得的利益不被剝奪。

（三）信賴利益保護的方式

（1）程序性保護。程序性保護是指賦予行政相對人更多的程序性權利，來彌補其相對于國家公權力機關的弱勢地位，提升他們參與和表達自己意見的機會。從各國的實踐來看，法律一般賦予公民知情、參與、表達和監督等權利，行政機關在作出決定之前，應當采用合理的方式事先告知利益相對人和相關人。在具體實施中，行政機關仍要依據法律規定，自覺接受公民的監督。

（2）存續性保護。這是最原始和卓有成效的方式。信賴利益保護的本質在于保護相對人的私人利益，因此在出現其他原因可能需要改變或撤銷行政行為時，首先考慮的就是個人利益。即使行政行為有瑕疵或者違法，原則上不輕易改變或撤銷，只有在特殊情形下予以改變或撤銷，這種特殊情形一般是指個人利益與公共利益發生沖突，并且遠遠小于公共利益。

（3）財產性保護。采用存續性保護方式確實能夠對個人信賴利益進行最充分的保障，但卻有可能大大損害公共利益。此時，我們就不得不考慮打破原先的信賴基礎，對于因此給公民造成的損失予以充分的財產補償。顯然，財產性保護是“備用”選擇，政府在采用財產補償方式的時候一定要嚴格遵守法律的規定否則有可能架空存續性保護的規定。

二、信賴利益保護原則在我國行政法領域的適用

2004年7月1日《行政許可法》正式實施，該法第8條規定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護；第69條則明確了行政機關依法撤銷已經生效的行政行為的具體情形，并且規定了因撤銷行政行為給被許可人合法權益造成損失應該予以賠償。對此，一些學者振臂高呼，認為我國已經肯定了西方盛行多年的行政信賴利益保護原則，《行政許可法》的頒布施行是第一次以法律的形式確立了該原則，是行政法領域的一次大的進步。楊臨宏在《行政法中的信賴保護原則研究》一文中直接指出，《行政許可法》的第8條就是信賴利益保護原則。楊解君也認為信賴利益保護原則已經在《行政許可法》中得到正式確立，而該法第69條則在保護相對人信賴利益的同時進行了利益衡量。筆者認為，說信賴利益保護原則在我國行政法領域已經得到正式確認還為時尚早，無論是第8條還是第69條，只是依法行政原則的體現。因為第8條表述的是合法的行政行為，對于合法的行政行為有當然的拘束力和確定力，行政機關不可隨意變更是依法行政的要求，并不是基于行政信賴利益的考量。69條第一款規定直接撤銷違法的和有瑕疵的行政行為，完全沒有考慮對個人利益的保護，相反卻優先考慮公共利益，沒有進行絲毫的利益衡量。這種做法本質上是行政機關利用公權力優勢轉嫁錯誤成本，讓沒有過錯的行政相對人為他們的錯誤行為買單，明顯偏離了信賴利益保護原則的初衷。第69條的邏輯是：出現第一款規定的五種情形，則予以撤銷；如果撤銷對公共利益造成損失，則不予以撤銷；按照第一款撤銷行政行為給被許可人合法權益造成損害的，給予賠償。而信賴利益保護原則的本質在于保護個人的利益，如果按照這種目的立法，其邏輯就應該是：出現69條第一款規定的五種情形，為了保護相對人的信賴利益則不予以撤銷；如果不撤銷的話會給公共利益造成損害，并且這種損害遠遠大于個人的信賴利益，則予以撤銷；撤銷后要對個人利益進行充分合理的補償。由此可以看出，《行政許可法》第69條仍然是基于傳統的公共利益優先原則，對于違法或者有瑕疵行政行為時，一律予以撤銷，而不管個人因信賴政府所獲得的信賴利益，如果由于行政機關過錯撤銷后造成個人損失依法給予賠償。這種先撤銷，再賠償采用的是財產保護方式，并沒有優先選擇存續性保護方式。因此，我國《行政許可法》第69條的規定只是輕微觸碰到了信賴利益保護原則的邊緣，并未接受該原則最核心的價值理念，不是該原則的直接應用。

基于上述分析，筆者認為如果出現69條規定的五種情形，要采用個案分析的方式，分以下幾種情況分別討論。①行政行為違法或者有瑕疵，但是不撤銷對公共利益完全沒有影響，此時為保護行政對人的信賴利益則不予以撤銷；②不撤銷會對公共利益造成一定損害，但是損害較小，則仍不予以撤銷；③不撤銷對公共利益造成的損害明顯大于個人所獲利益，此時只能采取犧牲小利益保全大利益的方式，撤銷行政行為，對個人信賴利益保護方式采用財產保護。因此，適用信賴利益保護原則，進行利益衡量是不可少的。這三種情況主要涉及的是財產關系，能夠有效的進行利益衡量，如果涉及人身關系等行政行為產生的法律后果具有不可逆轉性，不能被撤銷，那么就不能采用撤銷的手段，而應該尋求其他補救辦法。例如，如果夫妻雙方協議離婚，并取得了離婚證，后來一方反悔，以離婚證的辦理存在違法行為主張撤銷，那么即使情況屬實，離婚證的辦理不符合法律規定，也不能予以撤銷。因為這類行政行為撤銷沒有任何實質意義，不能回到最初的法律關系狀態，撤銷行政行為反而會激化矛盾，引發新的沖突。

三、信賴利益保護原則的完善途徑

（一）在法律上明確規定信賴利益保護原則

在法律領域，沒有原則作為指導，規則制定得再好，也仍然具有很大的局限性。在德國等西方國家，行政法上的信賴利益保護原則早已經不是什么新鮮事，我國雖然在2004年《行政許可法》中涉及到信賴利益，但是規定卻“囊中羞澀”，沒有明確將其規定為一項法律原則。除此之外，在其他行政法中對“信賴利益”只字未提，也更別說成為一項原則了。因此，我國十分有必要將信賴利益保護作為一項基本法律原則在立法上予以確認。這種立法上的確認理應包括實體法和程序法兩個方面。在此，特別值得一提的是程序法上的規定。我國尚未出臺統一的《行政程序法》，各行政事項的程序規定散落于《行政強制法》《行政許可法》等法律之中，這樣做確實可以解決當下出現的一些問題，但是由于各個規定之間銜接不夠，甚至有所沖突，整個體系缺乏系統性和完整性，終究不是長久之計。我們將來恰好可以借著制定《行政程序法》的時機，規定信賴利益保護原則。這種在程序法中規定信賴利益保護原則的做法并不罕見，在西方法治發達國家早已得到實現，而且正在成為一種趨勢。

（二）確定信賴利益保護原則的適用范圍

首先，筆者認為，其不僅僅適用于行政機關做出的具體行政行為，對于抽象行政行為也應該同樣適用。雖然后者不是針對個別相對人作出，但是會影響不特定多數人的利益。只要他們由于信賴政府產生合理的信賴基礎，就應該得到保護。并且，抽象行政行為相較于具體行政行為會在更大的范圍內對公民的私人利益產生影響，行政機關在作出抽象行政行為之前更應該謹慎為之，一旦作出，在無特殊情況下要保持其穩定性和持續性。其次，對存在瑕疵甚至違法的行政行為同樣適用。這一點從本文的前半部分就可以看出，在此就不一一贅述。最后，信賴利益保護原則的適用需要滿足一定的條件。行政機關或者司法機關應該對行政相對人進行審查，看其是否善意且無過錯，是否誠實，判斷其有沒有正當的信賴基礎和信賴表現。如果不符合這些條件，甚至是存在賄賂、欺詐等情況，就不能受該原則的保護。

（三）明確“公共利益”的內涵和范圍

信賴利益保護原則注重保護個人私益，但在法治發展的今天，我們也不得不考慮公共利益。但是，“公共利益”是什么，其界限和范圍又是什么？我國現有法律都沒有給出一個清晰的答案，各領域學者基于不同的考量也會得出不同的結論。索羅夫說它是一個神話，混同了現實和理想。這就出現了一個明顯的法律漏洞，以一個模糊的概念來減損私人合法利益無疑是對個人權利的一種極大侵犯，與法治的基本精神是格格不入的。實踐中也確實出現過這種情況，由于沒有法律的明確規定，一些行政機關便任意解釋其內涵，打著公共利益的幌子侵犯個人合法權益。這種自由裁量權明顯過大，且缺乏必要的制約和監督機制，導致“公共利益”的范圍被無限擴大，成為侵犯個人私益的“正當借口”。正基于此，筆者認為有必要對公共利益的內涵作出法律規定。可以首先在憲法上框定其實質，然后在其他法律中對其范圍和實現的前提、具體程序進行規定。這樣就限制了行政機關的自由裁量權，可以有效的防止行政機關繞道侵犯個人合法權益，將信賴利益保護原則的實質落到實處。

四、結語

當前我國正在向全面依法治國邁進，而信賴利益保護原則作為行政法領域的一項基本原則，對規范政府權力行使，促進法治政府建設具有重大作用，理應受到高度重視。本文力圖對信賴利益保護原則的基本理論、內涵等進行詳細梳理，認清我國行政立法的現狀，為建立和完善我國行政法的信賴利益保護原則提出一些建議。