社區矯正經費保障制度研究

鄭朋達

摘要：社區矯正制度作為新社會環境下替代刑罰的法律制度，有其獨特的功能和作用。它綜合教育、矯正、刑罰為一體，使法律不再單單依靠強制力、懲罰性去實現價值。我國社區矯正制度實施這么多年來，遇到了很多無法回避的實務問題，例如社區矯正經費保障、風險控制等等。本文論述通過社區矯正經費保障制度的構建，可以更加充分實現社區矯正制度的功能。

關鍵詞：社區矯正；經費；保障制度

社區矯正是指作為一種在社區環境下，通過刑罰的各種替代措施或者非監禁性刑罰，使罪犯避免監禁可能帶來的各種副作用，使他們留在社區充分利用社區資源接受教育改造的一種罪犯處遇制度。”它近年來深受全世界法學研究的重視，原因之一在于社區矯正的特殊性以及滿足刑罰效益原則的要求。社區矯正的特殊性比如矯正的環境是公民居住的社區、矯正對象有極大的自由、擁有正常的社會交際等等。滿足刑罰效益原則是指對比監獄矯正來說，它所耗費的人力、物力等要少很多，而得到的刑罰的教育效果卻并不比監獄矯正差。

縱觀世界各國的財政支出，監禁型刑罰措施所耗費的社會資源占據了很大的比重。就算對于很少使用監禁型刑罰措施的美國和加拿大來說，這方面的消耗也是巨大的。加拿大關押一個犯人一年要花費六萬多加元，美國要兩萬多美元。美國政府近年來在監獄方面的總開支高達260多億美元，比用于福利和社會保障的開支多出近五成。除此之外，另一方面的消耗是對矯正對象本身社會價值的消耗。一般來說，個人生活在社會中或多或少都能創造一定的社會價值，犯罪人員也不例外，但是在監獄服刑的犯罪人員處在一個封閉的環境，與社會脫節，其本身的社會生產能力與其社會資源消耗不成正比。而社區矯正的優勢在于其所耗費的社會資源少，不需要像監獄那樣需要長期固定的場合提供給矯正對象生活、學習，只需要有一個固定的辦公場所就可以。矯正對象能夠像正常的公民一樣，上班、工作，通過自己的努力滿足家庭生活的需求以及為社會生產貢獻出自己的力量。盡管社區矯正有其獨特優勢，相比較監獄系統經費全部由國家財政負擔，其經費根本不能滿足目前的工作展開。在我國還沒有建立相關社區矯正經費保障制度情況下，在絕大部分地區也沒有把社區矯正工作經費列入到當地的政府財政預算的現狀下，矯正工作每年工作經費只能依靠司法機關撥付的辦公以及其他經費和地方政府的臨時性撥款。

社區矯正的費用可以分為兩部分，一是直接成本，二是間接成本。直接成本包括政府購買公共服務費用或者說委托費用，包括基本人力成本、辦公成本等。間接成本是指社會資源投入以及志愿人員投入。現階段直接成本在社區矯正經費中占據大部分，但是，筆者認為在不久的將來，間接成本的比重會越來也越大，這符合社區矯正本身的特殊性，需要社會團體和社會資源的介入。如何平衡直接成本與間接成本的比例問題？如何建立社區矯正費用保障制度都是我國目前社區矯正工作繼續開展的關鍵問題，筆者也想在這一點上提出自己的一些看法。

一、社區矯正工作經費保障現狀

最近幾年，國家司法部、財政部等都為社區矯正工作經費問題作了巨大努力，包括筆者所在的地區，也在相關工作上花了不少心思。但通過筆者在基層司法行政單位的調研，從司法工作人員的反饋來看，社區矯正經費保障工作還是存在很大的問題。筆者主要從以下幾點來說明。

第一，雖然有些地區規定了社區矯正經費應納入到各級財政預算，但是從基層司法行政單位的反饋來看，各級政府對于司法行政機關的經費都是以辦公經費的名義下撥的，并不是以社區矯正專項經費或者社區矯正費用中的某某項專門經費下撥的。眾所周知，辦公經費只能滿足一個部門日常辦公費用的需求，這對于承擔社區矯正工作的司法基層行政單位來說是遠遠不夠的，特別是對一些人口數量眾多，當地政府財政預算比較吃緊的地區來說。

第二，社會工作者的工資低，無法保證對矯正工作服務的積極性。按照目前天津市基層司法所的配備，優秀司法所要配備3名司法干警和2名社會工作者，合格所要有2名專職司法干警和3名社會工作者。從工作人員比例構成可以看出，社會工作者可以說起著中堅力量的作用，但是他們的工資卻只比天津市最低工資高出一小部分。更何況社會工作者走的是民政部門的招聘，司法機關想在自己的能力范圍之內再給點補貼都做不到，一是經費不夠，二是沒有相關名目。有一個道理是顯而易見的，待遇不好，人才留不住。社區矯正是一項需要經驗的工作，基層司法所所負責的每位矯正對象的矯正工作在時間跨度上比較久，如果基礎司法所的社會工作者一直處在不穩定的狀態，時常換人，那么對于其矯正工作百害而無一利。

第三，矯正機關組織矯正培訓或者輔導沒有充足財政經費保障。菲利說過：“同樣的犯罪，從人類學和社會學方面說，由于犯罪的原因不同，對各種人格的罪犯需要采取不同的治療方案，”放在社區矯正中也是同樣的道理，針對不同類型的社區矯正人員也要進行不同的矯正活動。比如針對過失犯罪人員加強就業技能培訓或心理輔導等。對矯正人員進行培訓、輔導需要邀請相關專業人士進行。然而現實中社區矯正的財政經費不足以支撐全年有規模、有計劃地組織相關培訓或講座。取而代之的做法是司法所工作人員靠自己的人脈關系去邀請專家進行義務勞動，而且次數和質量都不可控。由此可見社區矯正經費的緊張程度。

二、現階段法律對社區矯正經費的規定

目前在我國法律對于社區矯正的規定還不夠全面，雖然《刑法》《刑事訴訟法》等都做了規定，但目前社區矯正工作最主要的依據還是2012年由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合印發的《社區矯正實施辦法》（以下簡稱《辦法》），《辦法》中對于經費的規定只有模糊的一句話，即第三十九條規定：各級人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關應當切實加強對社區矯正工作的組織領導，健全工作機制，明確工作機構，配備工作人員，落實工作經費，保障社區矯正工作的順利開展。這條規定并沒有詳細指出經費的來源，項目以及相關制度安排，對于現實中的社區矯工作經費的實際保障沒有實際效果。而真正在實務中產生影響的則是《財政部、司法部關于進一步加強社區矯正經費保障工作的意見》這個文件，該文件詳細的規定了社區矯正經費的種類，以及提出了各地要建立社區矯正經費制度保障和加強相關經費管理的目標。在這個文件中，它把社區矯正經費分為三部分，包括司法行政機關社區矯正工作指導管理費、工作經費以及社區矯正設備費。司法行政機關社區矯正工作指導管理費包括社區矯正工作宣傳經費、培訓經費等。社區矯正工作經費包括適用社區矯正調查評估費、社區矯正執行變更案件辦理費、檔案文書費、突發事件處置費等。社區矯正設備費，包括社區矯正人員定位管理設備購置費，社區矯正信息管理系統購置費等費用。從該文件的規定中可以看出，社區矯正經費的范圍涵蓋量上非常大，包涵了矯正工作中的方方面面，這為將來經費保障制度化之后的各項開支提供了依據。除了對經費的種類進行規定之外，該意見還明確規定了各地應將社區矯正經費列入同級財政預算予以保障，應統籌社區矯正和司法行政其他基層業務經費保障，通過進一步加大對司法業務經費的投入，提高社區矯正經費保障水平。一旦社矯經費能夠進入各級政府的財政預算，各級司法機關就能一定程度上保障相關經費的充足。

三、社區矯正經費保障制度設計

俗話說兵馬未動，糧草先行。一項法律制度的實施需要有充足的經費保障，特別是像社區矯正這種涵蓋面廣、對象數量龐大的法律制度更是如此，筆者也希望以下幾點設想可以推進現階段的社區矯正經費保障制度進行一點完善。

（一）明確立法保障，細化經費保障制度

現階段關于社區矯正費用保障規定只在《辦法》中進行了模糊的規定，這是遠遠不夠的。首先，社區矯正作為刑罰執行的一部分，它的地位與監獄矯正是一樣的，只是采取的方式不同。既然監獄矯正有《監獄法》來規范，社區矯正也應該訂立相關法律，而不僅僅是法律地位較低的《辦法》來規定，正如部分學者說的那樣，使社區矯正經費保障達到與司法、監獄、強制戒毒等同等重視的水平和力度。這點如果能夠在相關法律中得到確定，最起碼能夠對社區矯正工作開一個好頭。除了提高相關法律等級之外，在相關社區矯正法中還應該明確以下幾個方面：第一，明確社區矯正經費保障制度，《社區矯正法》應該對社區矯正經費保障進行原則性規定，中央財政應該按照各地社區矯正對象的人數，參照監獄服刑人員所需經費的一定比例核準金額，將社區矯正工作經費作為政法專項經費納入預算。第二，將社區矯正經費細化，按照社區矯正工作人員經費、行政運行經費、辦案業務經費、業務裝備經費、社會工作者和社會志愿者聘用、業務培訓經費等不同科目費用按照合理的比例進行細化，以法律的形式規定各自所占的比重，這樣能夠防止經費之間的竄用。第三，規定社區矯正最低合理財政預算比例，通過對不同地區社區矯正的財政預算比例的最低規定，保障不同地區也有最低經費保障。

（二）實行社區矯正經費保障中央與地方共同負責制

社區矯正作為國家執行刑罰的一種方式，費用應當由中央和地方政府共同分擔。建議確立以政府資金為主的保障體制，不僅有利于社區矯正經費的正常保障，而且也充分體現了社區矯正作為一項執法工作的嚴肅性。確立以省級財政為主的經費保障體制，可以更好地保障社區矯正所需要的經費。讓不同級別的政府分擔社區矯正經費，可以鼓勵各級政府更好地做好社區矯正工作。要努力建立有利于利用社會資源的制度環境和法律環境，從而有利于促進這方面工作的有效開展。分級財政負擔是解決地方各級政府工作經費緊張的有效辦法，建議在全國經濟發展形勢良好的宏觀形勢下，明確中央財政與省級財政承擔社區矯正經費的合理比例。

（三）擴大社區矯正經費來源

社區矯正原則上應當以國家財政支出為主，但是作為附帶幫教矯正性質的工作，在幫扶工作上可以考慮社會捐助。社區矯正不僅僅是對矯正對象價值觀和人格的重塑，還需要考慮到矯正對象將來的社會生存能力，讓他能夠對社會懷有希望。這也是我國目前矯正工作中比較欠缺的一塊，就是幫扶工作相對比較遜色。社會捐贈不僅僅只是以資金的形式，還可以包括工作機會、技能培訓等。問題是當前我國的社會捐助還只是很少的一部分，應該加大對社區矯正制度的宣傳力度，使公眾更充分、更全面的認識社區矯正制度的優越性，吸引更多的人和資金投入到此項事業中來。正如一些學者所說，普通社會公眾和公益組織、企業通過捐款、基金和其他贊助費、會費等社會捐助的形式支持社區矯正事業，為建立和保障社區矯正制度的良好發展貢獻自己的力量，也從和諧、穩定的社會生活中受益。

（四）建立矯正資金轉移制度

美國的補償金制度是指當一個犯人轉為社區矯正的時候，監獄應當支付一定矯正基金。這種做法其實在我國也可以采取，監獄矯正專項基金在犯人轉為社區矯正時，需要向矯正機關支付一筆矯正費用。換句話說就是當犯人轉到司法所進行社區矯正的時候，同時轉過來的還應該有相應的資金。