國內“多規合一”問題研究特征及未來研究預判

陳龍

摘要：研究目的：探索“多規合一”問題解決路徑，指導未來社會活動實踐。研究方法：文獻綜述和比較分析法。研究發現：基于對中國知網過去10年在公開期刊發表的613篇文獻整理，發現國內“多規合一”研究特征：（1）制度研究多著眼于頂層制度設計，對具體規劃沖突少有提及（2）技術研究多著眼于技術問題羅列，少有文章提出解決辦法（3）行政管理方面多研究藍圖規劃、大部制行政格局構建，少有行政交叉、具體沖突處理方法研究。研究結論：根據國內“多規合一”研究特征及發展態勢，對未來研究方向做出預判：（1）宏觀研究轉微觀研究（2）聚焦實際問題解決。

關鍵詞：多規合一；特征；態勢

一、引言

規劃是指個人或組織制定的比較全面和長遠的發展計劃，是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考和考量，融合多要素、多人士看法的某一特定領域的發展愿景。我國《國民經濟和社會發展規劃》是要解決未來干什么的問題，《土地利用總體規劃》是要落實在哪干的問題，《交通規劃》等具體解決怎么干的問題，在整體構思上沒有什么大的問題，但規劃具體實施過程中則出現了兩種情況：一是都想管的地方，出現工作交叉；二是都不想管的地方，出現工作空白。國家基于此類現象的出現，提出并推進“多規合一”改革。

2014 年3月，國務院頒發《國家新型城鎮化規劃 （2014-2020年 ）》，提出：“推動有條件地區經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等‘多規合一”。

十八屆五中全會，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》指出：“以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進‘多規合一”。

國內學術界對“多規合一”問題也在密切關注，本文以中國知網為研究數據庫，以兩規合一、三規合一、多規合一為主題詞，進行檢索，剔除無關文章，發現相關文章613篇，以發文時間、發文數為研究對象，繪制發文時間與發文數關系圖（圖一）

從年度數量來看，2009年后研究“多規合一”問題文獻逐年增多，至2015年、2016年呈爆發式增長，這與政策傾斜構成正相關關系；除此之外，基于對中國知網過去8年在公開期刊發表的613篇文獻整理，發現國內多規合一研究特征：（1）制度研究多著眼于頂層制度設計，對具體規劃沖突少有提及（2）技術研究多著眼于技術問題羅列，少有文章提出解決辦法（3）行政管理方面多研究藍圖規劃、大部制行政格局構建，少有行政交叉、具體沖突處理方法研究。

二、國內“多規合一”問題研究特征

（1）制度研究多著眼于頂層制度設計，對具體規劃沖突少有提及

劉亭等從“多規合一”頂層設計入手，著眼從發展規劃與空間規劃兩大規劃體系入手并不斷延伸，解決“多規合一”問題。

王磊等從政府、市場、中央、地方之間關系入手，研究我國空間規劃體系演變過程。通過此類頂層關系研究，解決“多規合一”問題。

大多數研究者是從頂層制度研究著手，在宏觀層面對“多規合一”問題建言獻策。這其中不乏有許多好的文章，提出了許多具有建設性意義的辦法。

（2）技術研究多著眼于技術問題羅列，少有文章提出解決辦法

大部分文章對技術問題進行羅列，從規劃標準、規劃年限、統計指標、基礎數據、坐標尺度、測算方法等不同角度羅列已經發生的問題。

一是分類標準不一致。土地利用現狀分類標準與城鄉規劃用地分類標準不統一。從橫向上看，城鄉規劃關注土地使用方式，土地利用現狀關注利用類型，二者在側內涵、適用范圍等方面存在差異。從縱向上，土地利用現狀與城鄉規劃分類層級體系不一致。

二是規劃年限不一致?！秶窠洕蜕鐣l展規劃》規劃年限為 5 年，《土地利用總體規劃》規劃年限為15年，而《城鄉規劃》規劃年限為 20 年，使《國民經濟和社會發展規劃》指導《土地利用總體規劃》與《城鄉規劃》存在時限上的問題。各規劃編制的基期年不一致，也造成三者之間協調上的困難。

三是統計指標不一致，《國民經濟和社會發展規劃》中的指標體系不直接涉及《城鄉規劃》與《土地利用總體規劃》中的主要指標，致使《國民經濟和社會發展規劃》對另外兩個規劃的引領、部署作用難以實現；《城鄉規劃》與《土地利用總體規劃》的核心依據為人口、規劃區范圍等內容，這些內容通常由各主管部門確定，統計口徑上存在差異。

（3）行政管理方面多研究藍圖規劃、大部制行政格局構建，少有行政交叉、具體沖突處理方法研究

“多規合一”在行政管理方面多研究行政管理藍圖規劃，多研究大部制行政格局構建。從目前檢索到的文章看，多數文章從國家的行政權力“部門化”，部門的權力“利益化”入手，分析中央集權、垂直管理或大部制改革的辦法，大部分是在從藍圖規劃、空間布局等較寬泛的行政管理角度入手，探討目前“多規合一”下的行政管理問題，這樣并不能使規劃中出現的具體問題得到解決。

三、未來研究方向預判

綜觀已有研究，目前對“多規合一”的討論主題已經相當廣泛，但隨著我國社會經濟的發展，后續研究要在以下方面加強探索：

（1）宏觀研究轉微觀研究

目前關于“多規合一”問題，制度研究多著眼于頂層制度設計，對具體規劃沖突少有提及；技術研究多著眼于技術問題羅列，少有文章提出解決辦法；行政管理方面多研究藍圖規劃、大部制行政格局構建，少有行政交叉、具體沖突處理方法研究。

“十三五”規劃建議中，提出以主體功能區規劃來統籌各類空間規劃；主體功能區規劃作為一種大尺度的規劃，目前主要關