開發性金融支持我國精準扶貧的投融資效應分析
——基于國家開發銀行的實踐

一、引言

中國共產黨第十九次代表大會宣告中國特色社會主義進入新時代，產生了習近平新時代中國特色社會主義思想。十九大報告明確提出“要堅持精準扶貧、精準脫貧，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”。新時代中國特色社會主義的本質要求就包括消除貧困、改善民生、共同富裕。從現在到2020年是全面建成小康社會決勝期，貧困已成為最大的“短板”，補足這塊“短板”的關鍵一環就是實施精準扶貧，需要通過實施精準扶貧、精準脫貧來打贏脫貧攻堅戰，這也是黨中央確定的未來三年中國經濟社會發展三大攻堅戰之一。精準扶貧在較短時期內取得成效需要有效的投融資作為保證。

二、精準扶貧對中國經濟發展的長期效應顯著

首先，貫徹落實精準扶貧思想是實現經濟“穩增長”的重要前提。當前，我國正在下大力氣破除經濟發展的各項制約因素，扶貧工作所帶動的政策出臺、資金投入、消費支出等也成為經濟下行壓力下拉動我國經濟持續穩定增長的“新引擎”。第二，實施精準扶貧戰略是深化供給側結構性改的重要支撐和有效措施。結構性改革的五大任務之一是補短板，其中打贏脫貧攻堅戰就是補短板工作的重中之重，加快補齊農村基礎設施短板、產業發展短板、人才資源短板和觀念認識短板，推動經濟發展的平衡、協調與可持續，以朝著共同富裕的方向前進。第三，推進精準扶貧工作是促進產業結構升級調整的重要保障。農民增收有利于提高貧困人口的消費能力，促進消費結構升級。支持貧困地區發展特色產業，有利于在降低農業發展比重的同時提高農業發展的質量和效益，促進產業結構的進一步調整和優化升級。第四，完成精準扶貧任務是我國跨越“中等收入陷阱”的重要手段。特別是加大教育扶貧的力度，徹底阻斷貧困代際傳遞，確保不出現新增貧困和返貧問題是扶貧開發的重要著力點和路徑終點，這有利于長期內提高我國人力資源的整體素質，改善勞動力供給結構，提高勞動生產率，推動我國成功跨越“中等收入陷阱”，實現中國經濟長期可持續發展。

三、精準扶貧的關鍵是資金支持的投融資模式創新

貧困地區及人口缺乏的不僅是政策、資金和技術，更缺乏的是觀念、認識和內生脫貧動力與能力的培養。精準扶貧作為新時代扶貧開發戰略，在很大程度上是對傳統扶貧思路和模式的再造，想要取得預期的效果，需要創新符合精準扶貧需求的投融資模式。在較短時限內實現精準扶貧的前提之一就是要有大量且有效的資金支持，通過引入市場機制有效配置扶貧資源，特別是利用和發揮好金融扶貧的優勢，依靠制度優勢解決扶貧由“輸血”向“造血”的轉變。據國務院扶貧辦測算，2016年至2020年脫貧攻堅融資需求高達4萬多億元。這其中不僅需要依靠財政投入，起到引領示范和帶動作用，更需要通過市場建設、完善組織體系，特別是投融資模式創新，引導金融資金有效有序支持精準扶貧。

(一)財政投入僅能發揮杠桿作用，需要創新投融資模式支持精準扶貧

作為整個貧困幫扶的主導者，政府控制著大量的扶貧資源特別是資金的投入，但在扶貧資源的分配與使用過程中，受信息不對稱、監督體系缺失等多重因素的影響，政府扶貧資金的投入還比較僵化，整合使用存在較大困難，難以撬動銀行信貸資金和其他社會資金參與扶貧開發。吳國起(2011)認為，公共財政是政府履行職能的主要經濟手段，政府的職能范圍決定了公共財政的職能定位。貧困屬于市場失靈的范疇，政府在減輕和消除貧困方面負有不可推卸的責任，因此公共財政應履行相應的財政職能來保證減貧目標的實現。傳統的財政扶貧政策中，財政扶貧專項資金的方式和效果比較突出。近5年來中央財政專項扶貧資金逐年遞增(見圖1)，2013-2017年，中央財政專項扶貧資金累計投入2787億元，平均每年增長22.7%；省級財政扶貧資金累計投入1825億元，平均每年增長26.9%。財政專項扶貧資金對實現財政兜底的社會保障比較有效，向貧困人口提供的主要基本的教育、醫療、養老等社會公益性服務。但僅靠財政資金投入還遠遠不能滿足精準扶貧的資金需求，還需依靠金融支持和投入，特別是找到符合中國實際的支持精準扶貧的投融資模式。

圖1 2010年至2017年中央專項財政資金統計圖資料來源：WIND.

(二)政策性和商業性金融并不完全適應精準扶貧的要求

精準扶貧是公共性強、存在較大信用與市場缺損的瓶頸領域，商業性金融出于交易成本高、收益低、缺乏抵押品、風險高等盈利性與安全性考慮難以主動進入這一領域，傳統政策性金融由于缺乏市場化手段，限制了政府信用發揮杠桿作用的空間。從農村金融的歷史發展看，商業性和政策性金融支持扶貧的效果并不佳。2003 年前，我國農村金融體系問題突出，不適應農村經濟發展需要，特別是在支持扶貧開發領域作為有限，國有商業銀行出于盈虧平衡考慮全面收縮縣級業務和機構網點，各金融機構潛虧嚴重、不良貸款率高企，無法實現商業可持續發展和財務健康。一方面商業銀行對農村信貸投放不足，另一方面郵政儲蓄制度缺陷導致農村存款資金反向大量流入城市，農村企業和個人貸款難，得不到基本的金融服務，更不用說金融支持扶貧開發的成效如何。

2003年之后，國家又出臺一系列改革措施并繼續投入大量資金，農業發展銀行、農業銀行、農村信用社、郵政儲蓄等機構也先后進行改革，同時，涉及“三農”的金融產品和抵押方式創新也層出不窮。但是，農村中小企業、農民特別是貧困戶仍感覺貸款難，農村金融體系依然存在規模小、高成本、不可持續和投入效果差等問題。在市場角色定位方面，商業性金融機構的行為一般是順周期，有“嫌貧愛富”的特點，專注于在成熟市場環境擴大份額，相互之間喜歡“搭便車”。但在那些在較短時間很難取得投資回報且“市場失靈”的范疇內，如扶貧開發等領域，它們就沒有充足的參與意愿或是僅會滿足符合信貸條件的單個項目融資需求，而不會考慮可持續性、整體性和社會效益最大化的投融資模式創新問題。另外，政策性金融存在資金使用效率的問題，還可能直接增加財政負擔，與財政直接投入相比，在1至3年的短期內區別并不太大，政策性金融能夠發揮的作用有限，僅體現在貸款資金的直接投入上。因此，傳統政策性和商業性金融機構支持精準扶貧是否效果最優值得研究，或許仍解決不了長期困擾的資金投入效益問題。

四、開發性金融支持精準扶貧優勢獨特且長期效應明顯

當前精準扶貧存在的問題，不僅僅是資金投入規模的問題，關鍵是需要建設良性可持續的投融資模式和體系，為扶貧建立起資金投入可循環使用的長效機制，以解決市場空白、體制缺損和體制落后等深層次問題。開發性金融作為一種重要的金融生態，在扶貧開發中具有自身獨特的優勢和作用，不僅能夠融資支持經濟發展，還能促進整個市場和制度建設，對實現脫貧攻堅，特別是推進精準扶貧路徑過程中能夠產生更大的推動力和發揮出長期效應。作為開發性金融機構的國家開發銀行(以下簡稱“開行”)通過近幾年的扶貧實踐，至2017年6月末，累積發放精準扶貧貸款3939億元，惠及1247個國家級和省級貧困縣中的958個縣，脫貧攻堅工作取得積極成效。

(一)開發性金融的獨特制度優勢更契合精準扶貧的要求

開發性金融是政策性金融的深化和發展，是政府參與資金配置的特定方式和途徑，可有效降低國家實現重大政策目標的社會成本，貫徹特定的戰略意圖和促進社會公平。在掌握實施主導權和防范風險的前提下，實現可持續和有效的金融支持精準扶貧。其不但在短期內可以利用資金優勢解決貧困問題，而且在長期能夠實現利用制度建設創新構架符合精準扶貧的框架體系。黃林(2017)通過實證分析表明，開發性金融扶貧貸款確實能夠對農村居民人均可支配收入、農村居民可支配收入占居民可支配收入之比、第一產業總產值產生積極的正向影響，且這個影響的系數均顯著，存在穩健的正相關性。

開發性金融支持精準扶貧的制度優勢主要包括組織協調優勢、融智融制優勢和融資綜合優勢三大方面(見圖2)，三者結合形成精準扶貧開發的體制機制創新。一是組織協調優勢。首先，創新銀政合作協同機制。開發性金融機構與政府聯系合作密切，以開發性方法和市場化運作為前提，把政府的扶持政策和資金支持等設想轉化為可操作的投融資模式。雙方通過共建信用體系和制度體系來融資支持和防范風險，體現的是一種共建、協作的關系。通過協同機制，能夠充分發揮政府的組織優勢和動員能力，優化各類資源，整合財政扶貧資金，規范設立和發展扶貧開發融資主體，增強市場化融資能力和可持續發展能力，有效彌補現有金融制度的不足。其次，創新市場平臺搭建機制。開發性金融能夠發揮政府和市場之間的橋梁作用，整合各類資源，將政府的協調組織優勢、市場的資源配置地位、銀行的投融資優勢、企業的實施平臺作用、社會的監督力量集中起來，共同推進市場建設，幫助貧困地區建立起吸引社會資金持續進入、良性循環的支持環境。第三，引入企業引導協作機制。開發性金融還能依托自身的客戶群，引導和培育龍頭企業進入產業扶貧領域，將企業的市場和行業優勢有機結合，促進貧困地區的產業持續發展，帶動貧困人口增收脫貧。

二是融智融制優勢。首先，引入規劃先行機制。以政府扶貧的宏觀政策、發展規劃、實施辦法為依托，明晰扶貧重點和熱點，緊緊圍繞政府規劃，確定自身的實踐行動計劃，全面掌握一定時期內精準扶貧的方向目標和重點任務。有計劃、有步驟、分階段的系統性展開項目的開發實施。因地制宜提出差異化發展思路和融資支持方案。其次，建立人才培訓機制。融智就是扶知識、扶思路、扶技術，特別是要先幫助貧困地區干部提升脫貧致富的綜合素質和能力，才能帶動貧困群眾脫貧。開發性金融專機構門為貧困地區地方干部舉辦培訓研討班，結合區域發展規劃、脫貧開發政策和當地貧困實際提供有針對性培訓，以增強運用金融手段推動精準扶貧、促進地方經濟發展的能力。第三，形成人員交流機制。開發性金融機構專門設立扶貧金融事業部，選派業務骨干到貧困地區專職開展扶貧工作，在政策宣傳、規劃編制、項目對接、融資模式設計等方面幫助地方政府找思路、出主意、用資金，以更準確對接政府、銀行和貧困群眾三方，徹底解決貧困地區金融人才不足的問題，使扶貧融資效益最大化，風險最小化。

三是融資綜合優勢。開發性金融以國家信用為基礎，通過發行債券將短期、零散的居民儲蓄和社會資金集中轉化為長期、大額的資金。同時，開發性金融機構擁有“投資、貸款、債券、租賃、證券”的金融服務全牌照，能夠發揮綜合金融服務優勢來創新扶貧開發機制，幫助貧困地區拓寬資金渠道，引領構建出社會化、市場化扶貧投融資體系。在精準扶貧融資支持中可以發揮出集中、大額、長期資金優勢，重點支持貧困地區鐵路、公路、水利、農村基礎設施、易地扶貧搬遷、產業發展、教育資助等個領域項目建設。最終將融資機制與財政資金相結合，發揮財政資金杠桿作用，撬動商業信貸資金，引領社會資金，以大額批發的方式支持精準扶貧發展，幫助貧困地區由“輸血”向“自我造血”的機能轉變。

圖2 開發性金融支持精準扶貧功能優勢分析圖

(二)開發性金融通過創新投融資模式破解扶貧資金困境

開行的措施與國家的思路在一個頻道上，圍繞精準扶貧的重點難點，在具體實踐中已探索形成“融制、融智、融資”的扶貧策略和“易地扶貧搬遷到省、基礎設施到縣、產業發展到村(戶)、教育資助到戶(人)”的工作思路和方法。

1.采取“省負總責”的融資模式支持易地扶貧搬遷工程。開行創立以省級投融資主體為貸款對象，省級借款主體“統一貸款、統一采購、統一還款”的創新融資模式。目前已協助22個省建立省級扶貧投融資主體，并就公司治理、主要職責、運作模式、資金整合以及設立方式為地方政府提出意見建議和咨詢服務iii。研究設計了省市政府、省級投融資主體、市縣實施方共同參與的易地扶貧搬遷資金管理機制，建立起省、市、縣三級資金管理體系，規范借、用、管、還各環節。截至2017年6月末，已完成全國有易地扶貧搬遷任務的全部22個省(區、市)的貸款承諾4466億元，惠及911萬建檔立卡貧困人口和253萬同步搬遷人口。

2.創新“四臺一會”融資模式支持扶貧產業項目發展。開行參考國際普惠金融的理念與經驗，創新出“四臺一會”貸款模式，通過與各級政府建立合作、動員社會各方力量，用制度安排和激勵機制共同解決精準扶貧資金長期“沉不到底”的困境?！八呐_一會”是指管理平臺、統貸平臺、擔保平臺和信用(行業)協會這五類機構一起為扶貧貸款發揮作用(見圖3)。這種模式在依托當地政府的組織動員優勢基礎上，由開行協助政府規劃主要產業和優勢產業，采取批量的貸款申請、管理、發放模式，用批發方式解決零售問題，大幅提高融資效率，從而支持農村經濟組織和集體經濟的發展壯大，以體制機制建設防范風險，打通金融扶貧的“最后一公里”，實現精準扶貧，產生了良好的成效。

圖3 開行“四臺一會”貸款模式資料來源：國家開發銀行.開發性金融脫貧攻堅發展報告(2017)[M].北京：人民出版社，2017。

(三)開發性金融支持教育扶貧長期效應顯著

開行以教育扶貧為治本之舉的著力點，通過教育資助到人的方式阻斷貧困代際傳遞，是精準扶貧的核心工作。從助學貸款業務發展案例來看，河南省2004年高校國家助學貸款業務招標流標，因風險高等因素無商業銀行愿意開展助學貸款業務。在此背景下，開行從2005年主動進入該領域，在河南試點，將政府和教育部門的組織優勢與開發性金融的融資優勢相結合，創新融資模式，克服了無受理業務基層網點等根本性制約問題，在風險防范可控的基礎上取得理想實效，當年一年助學貸款額就超過了其他銀行歷年在河南的發放總和。經國務院批準，助學貸款“河南模式”在全國推廣。2007年，開行又創新開發了“生源地信用助學貸款”業務品種，貧困學生可在家門口辦理助學貸款，打破了生源地和就學地的隔離，方便了受資助的貧困家庭。經過近十多年的發展，形成了以生源地助學貸款為主、高校助學貸款為輔的工作格局。截至2016年底，開行已在829個脫貧攻堅重點縣中的640個縣累計發放生源地信用助學貸款441億元，支持學生425萬人次，占全國助學貸款的87%，遙遙領先其他商業性金融機構，位列金融機構第一名(見圖4)。

圖4 開發銀行2012年至2016年助學貸款和教育資助資金占比分析資料來源：根據教育部全國學生資助管理中心2012年至2016年《中國學生資助發展報告》整理。

從對教育扶貧的實例中可以看出，開發性金融對精準扶貧長期效應顯著。開發性金融具有培育市場、社會信用建設和制度建設的功能，進入商業金融機構不愿進入且又極度缺乏資金、對國民經濟發展和國家戰略目標實現均具有重大意義的領域，也正是通過在市場失靈的地方發揮自己獨特的優勢，建立和改善金融生態環境，深入對接精準扶貧戰略，在政府與市場之間探索出一條支持精準扶貧的有效模式和途徑，以提高金融扶貧的效率和成效，助力打贏脫貧攻堅戰，體現出最優的精準扶貧路徑選擇。

五、結語

開發性金融支持精準扶貧優勢獨特，開發性金融機構重點圍繞易地扶貧搬遷、基礎設施、特色產業和健康教育等領域開展的精準扶貧實踐已經取得成效。在精準扶貧的攻堅階段應一步利用好開發性金融機構這個平臺，加大支持力度，包括考慮人民銀行的抵押補充貸款(PSL)等多種貨幣政策工具的資金，通過貨幣渠道直接應用于扶貧領域，以此增加政策性資金的投入規模和降低資金成本。同時，應進一步發揮好開發性金融的引導性功能，引導和吸引商業性金融和民間資本及時跟進，對創新的投融資模式批量復制，起到撬動社會資金的金融杠桿作用，更好的滿足精準扶貧的可持續融資需求。

(中國社會科學院金融研究所，北京 100028)

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