永久基本農田數據庫更新機制研究

高 軍，劉怡青

(1.合肥市國土資源局信息中心，安徽合肥 230000；2.安徽農業大學資源與環境學院，安徽合肥 230000)

基本農田是耕地中的精華，是保證糧食生產、保障糧食安全、促進農業現代化發展的根本。中國人要將飯碗牢牢端在自己手中，解決十幾億人的吃飯問題是治國安邦的頭等大事，也是農業發展的首要任務。習近平總書記在十九大報告中提出：“要完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作。”在基本農田前面加上“永久”二字，彰顯了黨中央、國務院對耕地保護和永久基本農田劃定的高度重視。永久基本農田劃定，一方面，促進了城市土地的節約、集約利用，體現了保護資源的要求；另一方面，劃定永久基本農田把城市的邊界管控起來，使城市蔓延發展的勢頭得到遏制，促進了城市發展格局進一步優化。同時，永久基本農田劃定是落實生態優先發展戰略的基本要求，黨的十八大以來，開始貫徹綠色發展理念，注重保護生態環境。“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”是新型城鎮化的目標，也是每一個城市人的夢想。如今，通過城市周邊永久基本農田劃定，將農村融進城市，讓綠色、新鮮蔬果“零時差”搬上城市居民的餐桌，城市則提供便捷的交通，完善的基礎設施，為村民生活和農業現代化發展創造有利條件。通過永久基本農田劃定，充分發揮永久基本農田所具備的濕地、綠地、景觀等生態功能，有效保護城市生態，改善城市環境質量，減少城市熱島效應，遏制霧霾的產生。劃定后的永久基本農田與森林、河流、湖泊、山體等共同形成了城市生態屏障，拓寬了城市的綠色空間。

自2014年永久基本農田劃定工作開展以來，全國各地通過城市周邊永久基本農田劃定、全域永久基本農田劃定以及永久基本農田數據庫建設等，到2017年6月已全面完成了永久基本農田的劃定工作，形成了永久基本農田劃定數據庫等成果。隨著土地利用總體規劃的修編、國家重點建設項目因無法避讓而占用、自然災毀等因素的影響，實際上會按照“占一補一”的原則，對永久基本農田進行調出和補劃。為了保證永久基本農田數據的現勢性，必須及時、準確地跟蹤各種變化，并科學、快捷地更新永久基本農田數據庫，因此需要結合實際情況對永久基本農田數據庫更新機制進行研究，為永久基本農田數據庫更新提供技術支撐。

1 研究目標

隨著全國永久基本農田劃定工作的完成以及成果數據庫的建設，國家、省、市、縣目前已建立了完善的永久基本農田數據庫。永久基本農田數據庫發揮作用的一個重要前提是數據庫要保持現勢性，永久基本農田數據的動態更新將是永久基本農田數據庫可以充分、準確應用的重要保證。因此，應以解決永久基本農田數據庫更新業務實際問題為出發點，從永久基本農田數據庫更新的工作規則、數據組織、技術方法和質量要求等幾個方面入手，通過分析永久基本農田數據庫更新的內容、要求、步驟和成果等特點，結合國內外的相關研究成果，提出永久基本農田數據庫的更新機制。充分利用時空數據模型和時空拓撲關系理論、地理信息系統技術和數據庫管理技術、面向對象的數據分析和實體關系研究等方法，構建永久基本農田更新數據庫框架，規范永久基本農田數據庫更新行為，滿足永久基本農田數據庫更新的需要。

2 工作路線與研究方法

2.1工作路線①分析永久基本農田數據更新業務的種類和特點，包括因規劃修編、建設占用、自然災毀、行政區劃調整等引起的永久基本農田變化；②根據永久基本農田數據更新實際情況，對目前運行的永久基本農田數據更新流程進行分析評價，找出存在的問題；③對現有基本農田數據庫結構進行分析，針對永久基本農田數據更新的特點，選擇合適的數據更新方式和數據模型，提出永久基本農田數據庫更新機制，確定各級永久基本農田數據庫更新的主要任務和內容。

2.2研究方法

2.2.1訪談調研法。通過對基本農田數據庫制定者、實施者等進行訪談調研，研究永久基本農田數據庫的現狀及數據庫更新需求。

2.2.2對比分析法。對比永久基本農田數據庫更新與其他相關數據庫更新的特點、共性與差異，以更廣闊的視野尋求永久基本農田數據庫更新的技術思路和框架內容。

2.2.3理論研究法。針對永久基本農田數據庫更新的特征，結合永久基本農田變化的過程和方法，對照數據庫更新技術研究要解決的問題，分析更新數據前后的對應關系和變更數據的流向流量，建立數據庫更新的理論模型。

2.2.4面向對象分析法。對永久基本農田更新空間數據對象的幾何變化、屬性連接等進行深入研究，以更新數據對象為中心，研究永久基本農田數據庫更新模型結構和實現方法。

2.2.5模型分析法。通過模型分析方法研究現有永久基本農田數據庫模型的結構，根據永久基本農田數據庫更新特征和要求，分析永久基本農田數據庫更新模型構建方法和內容。

3 永久基本農田數據變化分析

永久基本農田數據變化，不僅包括保護范圍和保護面積的變化，還包括永久基本農田土地性質、現狀地類、地力等級、保護狀態等其他相關信息的變化。按照永久基本農田數據更新業務特點，可以將永久基本農田變化分為以下幾種類型。

3.1土地利用總體規劃修編各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃，在保障發展和保護資源的前提下，適當調整永久基本農田的數量、結構和布局。

3.2建設占用經國務院批準占用基本農田的，當地人民政府應當按照國務院的批準文件修改土地利用總體規劃，并根據“占補平衡”的要求，補充劃入數量和質量相當的永久基本農田。

3.3自然災毀洪災、滑坡、崩塌、泥石流等自然災害通常造成永久基本農田田間水利設施、耕作層、田間道路等損毀，具備墾復條件的永久基本農田應積極組織基本農田復墾，不具備復墾條件的永久基本農田應調出。

3.4其他類型其他引起永久基本農田發生變化的類型主要包括永久基本農田屬性變化，如現狀地類、地力等級、污染情況等變化；行政區域變化使得永久基本農田保護界線調整；土地質量退化等造成永久基本農田的毀壞、滅失；永久基本農田保護相關信息變化，如責任人變化、信息員變化等描述性數據變化；為便于管理，永久基本農田保護塊(片)的分割、合并、調整。

4 永久基本農田數據庫更新研究

永久基本農田數據調查與更新是準確掌握全國永久基本農田變化情況的重要技術手段。永久基本農田數據庫建設將有利于實現 “以圖管地”“圖數一致”及信息資源共享。永久基本農田數據庫作為永久基本農田劃定成果之一，在土地利用調查基本農田上圖數據庫基礎上，增加了永久基本農田劃定信息及保護責任信息，全面反映了基本農田面積、地類、質量、位置和劃定信息、保護責任等，完成土地利用調查基本農田上圖數據和永久基本農田劃定成果的“合二為一”，實現各地永久基本農田保護情況“有圖可依”“有據可查”。

同時，通過信息化網絡實現對永久基本農田保護區(片、塊、圖斑)等地類、面積、質量等級以及永久基本農田保護責任、保護界線、標志等信息的查詢，更新和監測監管，實現永久基本農田保護情況的全面全程監管，可以全面提升永久基本農田管理水平。此外，作為“1張圖”核心數據庫重要組成部分，永久基本農田數據庫的建立，補充完善了“1張圖”基礎數據庫內容，能滿足國土資源管理各項業務對永久基本農田數據共享與應用的需求，為嚴格土地管理、加強耕地保護提供技術支撐。

永久基本農田數據庫建設完成之后，為準確掌握全國永久基本農田變化情況，保持永久基本農田數據成果現勢性，依據《中華人民共和國土地管理法》《基本農田保護條例》《基本農田劃定技術規程》和《農用地分等規程》等，采用衛星遙感、地理信息系統等技術手段，在全國范圍內開展基本農田更新調查監測與核查工作，更新基本農田數據庫。根據基本農田的變化類型，采取數據庫全量更新和增量更新的方式實現數據更新。

4.1永久基本農田數據庫全量更新針對土地利用總體規劃修編所引起的永久基本農田變化，采用永久基本農田數據庫全量更新的方式更新，即按照《基本農田劃定數據庫標準》重新建庫。

4.2永久基本農田數據庫增量更新針對建設占用、自然災毀以及行政區劃調整等引起永久基本農田變化的其他類型，采用永久基本農田數據庫增量更新的方式進行更新。永久基本農田數據庫增量更新，即在上一次形成的永久基本農田數據庫基礎上，通過空間分析等技術手段，抽取永久基本農田變化數據，形成增量數據包和永久基本農田流向數據，國家利用增量包和上一次形成的基本農田數據庫疊加，實現各級永久基本農田數據庫的更新。永久基本農田數據庫增量更新流程如圖1所示。

圖1 永久基本農田數據庫增量更新流程Fig.1 Incremental update flow of permanent basic farmland database

4.2.1縣級實施永久基本農田更新調查及建庫。縣級國土資源主管部門負責永久基本農田的更新調查工作，根據永久基本農田調入調出以及永久基本農田屬性變化等情況，結合土地變更調查和年度遙感監測成果，調查永久基本農田變化情況。在此基礎上，對縣級永久基本農田數據庫中已經發生變化的永久基本農田保護區(片、塊、圖斑)以及保護界線等信息進行統計和匯總，形成永久基本農田更新調查增量數據，建立縣級永久基本農田更新增量數據庫，并對永久基本農田增量數據庫進行全面質量檢查。

4.2.2市級進行永久基本農田增量數據庫成果核查。永久基本農田增量數據庫成果核查由市級國土資源主管部門統一組織，依據遙感影像，參考地方舉證材料，對各地報送的縣級永久基本農田增量數據庫開展全面的內業核查。同時，對永久基本農田變化流量、流向不合理的開展審查，重點對新增建設占用永久基本農田和補劃永久基本農田進行審查，對審查中發現問題嚴重的地區開展外業核查。

4.2.3省級開展基本農田增量數據庫成果審查。省級國土資源主管部門對各市統一報送的永久基本農田增量數據庫成果進行審查。針對數據庫的合理性和規范性進行全面質量檢查。同時，利用綜合信息監管平臺備案審批信息，套合土地利用現狀變化圖斑，開展永久基本農田保護信息的判別與分類。

審核完成后，將永久基本農田增量數據庫成果中存在問題及時反饋地方。地方國土資源部門根據審核結果，負責組織人員及時完善永久基本農田增量數據庫成果并逐級上報。

4.2.4國家完成永久基本農田數據庫更新。在地方提交永久基本農田數據變更的基礎上，中國土地勘測規劃院組織專業隊伍，通過外業調查和內業核查，對各地上報的永久基本農田增量數據庫開展數據比對及數據庫質量檢查工作，永久基本農田數據變更成果通過部相關司局確認后，由中國土地勘測規劃院組織完成永久基本農田數據庫更新。更新成果逐級下發，作為各地永久基本農田管理與更新的基期數據。

4.2.5數據匯總統計與分析。地方依據更新后的永久基本農田數據庫，逐級匯總基本農田變化情況，形成永久基本農田變化情況匯總報告。地方各級國土資源管理部門以更新前永久基本農田數據為基礎，對轄區內永久基本農田變化的緣由、數量、流向、補劃等基本農田變化情況進行詳細分析，并綜合形成該地區永久基本農田變化情況分析報告。國家在各地永久基本農田變化結果及分析的基礎上，進行國家級數據匯總，開展全國永久基本農田變化分析工作，統一形成全國永久基本農田變化情況分析報告。

5 結論

按照永久基本農田數據更新調查整體安排，永久基本農田數據庫更新工作包含“縣級建庫、市級核查、省級審查、國家更新”等主要環節。縣級建庫是指縣級國土資源主管部門負責組織永久基本農田更新調查并形成永久基本農田增量更新數據庫；市級核查是指市級國土資源主管部門依據衛星遙感影像或實地核查，對縣級永久基本農田更新成果進行檢查；省級審查是省級國土資源管理部門對市級統一形成的永久基本農田更新成果進行合法性和規范性審查；國家更新指國土資源部負責組織將各地通過檢查的數據成果更新入庫。

永久基本農田數據庫更新成果必須遵循統一的數據質量規則，符合統一的數據質量要求，才能實現永久基本農田數據成果在全國層面上的綜合應用。為此，國家應制定統一的《永久基本農田數據庫更新標準》，規定增量包的格式和內容，鼓勵引入市場機制開發能夠滿足上圖入庫、增量包形成、面積統計等功能的基本農田數據更新軟件。在此基礎上，國家應組織統一開發增量包上報與質量檢查軟件。由此形成：國家制定《永久基本農田數據庫更新標準》、市場開發永久基本農田數據庫更新軟件、國家提供增量包上報與質量檢查軟件、縣級完成永久基本農田的數據變更并形成上報國家的增量包、市級進行永久基本農田數據變化的核查、省級開展永久基本農田數據變化的審查、國家完成永久基本農田數據庫的更新、逐級上報永久基本農田變化情況分析報告的永久基本農田更新的新機制，確保永久基本農田數據更新的質量，其主要特點如下：①《永久基本農田數據庫更新標準》規定了永久基本農田數據庫更新的內容、要素分類編碼、定位基礎、數據庫結構、空間數據分層、文件命名規則、數據交換格式和元數據等內容，明確了增量包的內容和格式，實現了永久基本農田數據庫更新的標準化。②縣級國土資源管理部門依據永久基本農田變更的法定文件，完成永久基本農田變化情況的上圖入庫，通過數字化等技術手段，形成包含永久基本農田的空間位置和屬性內容等初始狀況、變化情況、變化結果的增量包，突破了傳統的表格數據更新的局限性，從技術上能夠滿足永久基本農田數據庫空間要素和屬性數據更新的需要。③在《永久基本農田數據庫更新標準》的框架下，通過市場主導方式開發的基本農田數據更新軟件可以為地方各級組織實施永久基本農田數據更新建立公平、公正、公開的技術市場環境。④在永久基本農田數據庫增量更新過程中，采用國家統一下發的增量包上報與質量檢查軟件，能夠避免永久基本農田變化數據的錯誤積累，提高永久基本農田數據更新的質量水平。⑤以縣為單位形成的增量包，經市、省和國家審核后，作為永久基本農田數據更新的基礎，由國家統一組織實施永久基本農田數據更新，在國家層面實現了永久基本農田數據更新的可靠性、準確性和權威性。

[1] 中華人民共和國國土資源部，農業部.關于加強和完善永久基本農田劃定有關工作的通知：國土資發〔2010〕218號[A].2010.

[2] 中華人民共和國國土資源部，農業部.關于全面劃定永久基本農田實行特殊保護的通知：國土資規〔2016〕10號[A].2016.

[3] 中華人民共和國國土資源部.農用地定級規程：GB/T 28405—2012 [S].北京：中國標準出版社，2012.

[4] 中華人民共和國國土資源部.基本農田技術規程：TD/T 1032—2011[S].北京：中國標準出版社，2011.

[5] 中華人民共和國國土資源部.市(地)級土地利用總體規劃數據庫標準：TD/T 1026—2010[S].北京：中國標準出版社，2010.

[6] 中華人民共和國國土資源部.縣級土地利用總體規劃數據庫標準：TD/T 1027—2010[S].北京：中國標準出版社，2010.

[7] 中華人民共和國國土資源部.鄉(鎮)土地利用總體規劃數據庫標準：TD/T 1028—2010[S].北京：中國標準出版社，2010.

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[11] 王萬茂，李邊疆.基本農田分級保護政策體系構想[J].南京農業大學學報(社會科學版)，2006，6(1)：1-5.