用權(quán)不再任性
——對湖南省漣源市村級“微權(quán)力”風(fēng)險(xiǎn)防控的觀察與思考

◎ 本刊記者 耕 荒 張乃仁

前不久，中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》發(fā)布，文件強(qiáng)調(diào)“推行村級小微權(quán)力清單制度，加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度。”如何有效規(guī)范“微權(quán)力”、徹底根治“微腐敗”？湖南省漣源市在這方面做出了有益嘗試。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的加快推進(jìn)，村級項(xiàng)目和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金越來越多，村干部濫用權(quán)力導(dǎo)致貪腐問題屢禁不止，頻繁發(fā)生的農(nóng)村“微腐敗”嚴(yán)重?fù)p害了群眾利益，啃食著黨和政府的執(zhí)政根基。農(nóng)村小微權(quán)力雖然不大，但是一頭連著政策，一頭連著群眾，關(guān)乎黨的形象，關(guān)系人心向背，在這上面搞腐敗，群眾的痛感更直接、更強(qiáng)烈。為加強(qiáng)村級組織和村（社區(qū)）干部權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)防控，著力解決群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，漣源市大膽探索“三步走”：

第一步，摸底調(diào)查。漣源市從2016年下半年開始，為鏟除村干部腐敗滋生的土壤，由市紀(jì)委牽頭就此展開了充分詳實(shí)的調(diào)研論證工作。同年11月，漣源市委市政府決定從日常接待入手，在全市547個行政村實(shí)行村級公務(wù)“零接待”制度。

第二步，試點(diǎn)先行。2017年3月，漣源市正式啟動村級“微權(quán)力”風(fēng)險(xiǎn)防控試點(diǎn)工作，確定在3個試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別選取3-4個村進(jìn)行試點(diǎn)；列出了與村民息息相關(guān)的27項(xiàng)村級“微權(quán)力”清單和流程圖，完成村民代表會議、“兩委”聯(lián)席會議、村黨支部書記、村委會主任以及其他干部職責(zé)權(quán)限的界定；直面問題、精準(zhǔn)發(fā)力，積極深化“雁過拔毛”式腐敗問題專項(xiàng)整治。試點(diǎn)以后，群眾獲得感和滿意度大幅提升，挽回經(jīng)濟(jì)損失84.58萬元，信訪量較上年同期下降了62%，11個試點(diǎn)村中，有9個村實(shí)現(xiàn)了“零上訪”，村級招待費(fèi)用全面取消，非生產(chǎn)性開支減少六成以上。

第三步，全面推廣。2017年7月，漣源市委市政府在前期試點(diǎn)取得實(shí)效并經(jīng)評估條件成熟基礎(chǔ)上，決定在全市推行村級“微權(quán)力”風(fēng)險(xiǎn)防控工作，真正做到“小微權(quán)力進(jìn)清單，清單之外無權(quán)力”，切實(shí)打通反腐倡廉“最后一公里”，徹底從源頭遏制了“微腐敗”發(fā)生。

漣源市的村級“微權(quán)力”風(fēng)險(xiǎn)防控工作通過分類確權(quán)、規(guī)范用權(quán)、陽光曬權(quán)、嚴(yán)格控權(quán)，逐步形成科學(xué)完備的“微權(quán)力”風(fēng)險(xiǎn)防控體系，獲得了村干部的普遍認(rèn)可，贏得了老百姓的交口稱贊，受到了社會的廣泛關(guān)注，成功入選2017年中國改革年度案例。湖南省紀(jì)委辦公廳向中央紀(jì)委辦公廳、第八紀(jì)檢監(jiān)察室、省委常委作了“要情專報(bào)”。《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》、《中國青年報(bào)》、《湖南日報(bào)》、湖南衛(wèi)視、湖南經(jīng)視等多家媒體進(jìn)行了廣泛的宣傳報(bào)道。

漣源市的成功經(jīng)驗(yàn)得益于一套比較科學(xué)完備的“微權(quán)力”風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，使村級小微權(quán)力曬在“陽光”下，裝進(jìn)“籠子”里，主要包括四個方面。

一是分類確權(quán)，制定“微權(quán)力”清單。對涉及村級權(quán)力的事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理、歸納、審核，分類建立“微權(quán)力”清單，劃定村干部權(quán)力邊界（見表1）。劃定重大決策事項(xiàng)，包括集體土地征收及征收款發(fā)放、集體資產(chǎn)資源處置、村級工程實(shí)施、物資設(shè)備采購等10項(xiàng)群眾高度關(guān)注的事項(xiàng)。劃定日常管理事項(xiàng)，包括村務(wù)、財(cái)務(wù)公開、村級組織印章管理等3項(xiàng)涉及村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)的事項(xiàng)。劃定便民服務(wù)事項(xiàng)，包括城鄉(xiāng)低保申請審批、扶貧小額信貸辦理、再生育證辦理、農(nóng)民建房宅基地審批、戶口辦理等14項(xiàng)關(guān)系群眾切身利益的事項(xiàng)。

二是規(guī)范用權(quán)，編制“微權(quán)力”流程。著眼治本清源，對每一項(xiàng)“微權(quán)力”都制定了制度約束，確保有據(jù)可查。繪制流程圖，以“一權(quán)力一流程”的方式，繪制27張“微權(quán)力”流程圖并上墻公示，每張流程圖做到事項(xiàng)名稱明確、責(zé)任主體明確、辦事標(biāo)準(zhǔn)明確、運(yùn)行流程明確、權(quán)力行使依據(jù)明確、責(zé)任追究內(nèi)容明確（見圖1、圖2），讓群眾明白自已要辦的事“找誰辦、怎么辦”。完善配套制度，先后出臺了《漣源市村干部行為規(guī)范》、《漣源市村務(wù)公開制度》、《漣源市村級工程建設(shè)項(xiàng)目管理辦法(試行)》、《漣源市村級公務(wù)“零接待”制度規(guī)定》等系列制度，讓各項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行都有章可循。實(shí)行簽字背書，結(jié)合“有事請找我”行動，將每名村級干部的聯(lián)系方式、主管業(yè)務(wù)工作以及各項(xiàng)工作的辦事流程、時限要求公之于眾，并建立辦理承諾機(jī)制，保障群眾的事情有人辦、辦得好。

表1 漣源市村級“微權(quán)力”風(fēng)險(xiǎn)防控清單

三是陽光曬權(quán)，公開“微權(quán)力”運(yùn)行過程。堅(jiān)持權(quán)力運(yùn)行全程公開，把村干部的“權(quán)力家底”置于人民群眾的眼睛下、輿論監(jiān)督的陽光下。權(quán)責(zé)事項(xiàng)讓群眾知曉，采取線上線下相結(jié)合的方式，設(shè)立大型廣告牌30塊，發(fā)放“口袋書”24萬冊，設(shè)置公開欄1500余個，加以微信公眾號、微信群、會議、廣播等渠道，將“微權(quán)力”清單、流程圖和配套制度等全部向社會公開。重大決策請群眾參與，全面推行“四議兩公開”，凡涉及村集體事業(yè)全局或長遠(yuǎn)發(fā)展的事項(xiàng)，都要請群眾參與決策，交村民會議或村民代表會議討論決定。執(zhí)行落實(shí)由群眾監(jiān)督，在藍(lán)田街道、石馬山鎮(zhèn)試點(diǎn)實(shí)施村級財(cái)務(wù)逐項(xiàng)逐筆公開，收支明細(xì)和往來票據(jù)全部“上網(wǎng)”，群眾通過電腦或手機(jī)可以清楚的知道村里的錢從哪里來、花哪里去，讓群眾更明白、干部更清白。對各項(xiàng)“微權(quán)力”的運(yùn)行軌跡進(jìn)行實(shí)時記錄，并通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺、“漣源廉政”微信公眾號、紀(jì)檢監(jiān)察新聞發(fā)布會等，及時向社會公布，做到了集體決策事項(xiàng)或群眾申請事項(xiàng)件件有落實(shí)。

圖1 “四議兩公開”工作法流程圖

圖2 集體土地征收及征收發(fā)放流程圖

四是嚴(yán)格控權(quán)，規(guī)范“微權(quán)力”用權(quán)行為。權(quán)力再小也不能任性、僥幸，圍繞權(quán)力運(yùn)行“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”，打出一套防控“組合拳”。分級防控，有計(jì)劃地組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村召開防控工作培訓(xùn)會，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村“兩委”成員、村務(wù)監(jiān)督委員會成員、黨員、組長、村民代表，詳細(xì)講授防控的重點(diǎn)及方法，提高市、鄉(xiāng)、村三級的總體防控能力和水平。分項(xiàng)巡察，結(jié)合本地實(shí)際情況，組織巡察組深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市直單位、村(社區(qū))，對脫貧攻堅(jiān)、村居治理等領(lǐng)域進(jìn)行專項(xiàng)巡察。分類問責(zé)，對違反村級“微權(quán)力”運(yùn)行流程或有關(guān)規(guī)定的，按照3大類25種追責(zé)情形，綜合運(yùn)用黨政紀(jì)處分、組織處理、經(jīng)濟(jì)處罰等措施，相應(yīng)給予警示談話、公開檢討、通報(bào)批評、停職檢查、責(zé)令辭職、免職等處理，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村(社區(qū))干部拉起“警戒線”和“高壓線”。

總的看，漣源市村級“微權(quán)力”風(fēng)險(xiǎn)防控工作步子大、舉措實(shí)、成效顯著，在湖南省乃至全國范圍都起到了很好的示范引領(lǐng)作用。觀察整個制度設(shè)計(jì)和實(shí)施過程，有些問題引發(fā)我們繼續(xù)思考。

一是要加強(qiáng)干部隊(duì)伍的正向激勵。眾所周知，基層干部壓力大、待遇低、出路窄，基層工作頭緒多、任務(wù)重、難度大，單純強(qiáng)調(diào)干部的積極性和自覺性，單純依靠“一票否決”和追責(zé)問責(zé)，已經(jīng)難以成為提高執(zhí)行力和保證工作落實(shí)的有效途徑。湖南省大多數(shù)村干部每年工資只有一萬多元，在全面從嚴(yán)治黨的宏觀背景下，一些村干部主動辭職的現(xiàn)象值得注意，一些地方消極怠工不作為已成為基層治理面臨的一大隱患。目前，涉農(nóng)項(xiàng)目統(tǒng)籌分配尚處探索階段，“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”尚未完全實(shí)現(xiàn)，通過物質(zhì)獎勵和精神獎勵相結(jié)合的方式，對想做事、能做事、能成事的村干部進(jìn)行激勵褒揚(yáng)，不僅可以提升他們干工作的熱情和動力，還能甄選出一批忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)狞h員干部。

可以適時出臺一線干部正向激勵實(shí)施細(xì)則，旗幟鮮明地“為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)，讓實(shí)干者實(shí)惠”，具體包括：在政治上關(guān)注，對于政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、工作成績好、有立功表現(xiàn)的村（社區(qū)）干部在選拔任用上給予傾斜，符合相關(guān)任職資格條件的，可經(jīng)換屆選舉進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；在待遇上關(guān)心，完善干部薪酬動態(tài)調(diào)整機(jī)制，健全工資物價(jià)補(bǔ)償制度，工作績效與獎勵津貼掛鉤，對本年度內(nèi)榮獲縣（區(qū)）級以上榮譽(yù)稱號的，由財(cái)政列支給予一次性嘉獎表彰；在精神上鼓舞，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，發(fā)掘先進(jìn)典型，通過開展“三會一課”等組織生活、推行“雙向”約談制度、設(shè)立干部訴求信箱和熱線等方式，及時掌握基層干部所思所想所盼。

二是要控制議事制度的運(yùn)行成本。一切制度都是有成本的。漣源市的村級“微權(quán)力”風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制也不例外。以“大型工程（200萬元以上）實(shí)施流程”為例：為保障民主公開透明，需要先進(jìn)行“四議兩公開”，確定實(shí)施方案。按照規(guī)定，黨員大會審議要求全村三分之二以上黨員到場方為有效。黨員也是普通村民，多數(shù)在外地務(wù)工，回家開會也要領(lǐng)取必要的交通伙食補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是每人每天80元。在徐南村，開一次黨員大會至少要有52名黨員到會，補(bǔ)助開銷達(dá)4800元，每年的“四議兩公開”總共要花掉該村9000元。該村集體經(jīng)濟(jì)基本為零，依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付勉強(qiáng)維持村組織運(yùn)轉(zhuǎn)，拿出這筆經(jīng)費(fèi)并不容易。而對于高新區(qū)4個試點(diǎn)村莊來說，村集體資產(chǎn)豐厚，運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)充足，不存在開不起會的問題。實(shí)際上，像徐南村這樣的村莊在當(dāng)今中國占多數(shù)，如果此類議事制度強(qiáng)制鋪開，無疑需要承擔(dān)巨大的制度成本，難免會陷入徐南村這樣的尷尬處境。

為了提高議事效率，減低議事成本，可以考慮采取以下措施：嚴(yán)格控制會議次數(shù)，每年年初制定年度會議計(jì)劃，對各類會議擬討論的主題提前準(zhǔn)備，簡化流程，設(shè)立無會日，充分合并同類項(xiàng)，能以電話、傳真、短信、郵件或當(dāng)面溝通等形式協(xié)商解決的不召開會議，能以小范圍專題協(xié)商明確的不專題召開會議；不斷提升會議質(zhì)量，議事會議必須產(chǎn)生決議，會議決議必須進(jìn)行執(zhí)行，執(zhí)行情況必須進(jìn)行監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕議而不決、決而不行的情況發(fā)生。

三是要發(fā)揮好權(quán)力清單的功能作用。“微權(quán)力清單”是風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的基礎(chǔ)，也是村干部和群眾講理的依據(jù)，作為全面深化改革過程中一項(xiàng)重要制度安排，要充分重視其有效性。目前，從全國看，在權(quán)力清單制定過程中存在強(qiáng)調(diào)對“清單”的形式創(chuàng)新，忽視了清單作為確權(quán)制權(quán)和簡政放權(quán)的實(shí)質(zhì)，強(qiáng)調(diào)清單的梳理編制，忽視了清單背后的行政責(zé)任，尤其是權(quán)責(zé)利一致的要求，導(dǎo)致行政效能低下；一些地方村（社區(qū)）干部推進(jìn)這項(xiàng)工作的熱情不如縣（區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)高，形成了制度的邊際遞減效應(yīng)，走走過場的形式主義依然存在。同時，權(quán)力清單的功能發(fā)揮也還存在短板，富村的使用效果比窮村的好。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊，征地拆遷、工程項(xiàng)目帶來大量經(jīng)濟(jì)利益，利益權(quán)屬不夠明確時，“微權(quán)力清單”也就成為各方利益主體博弈的武器；反觀經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的村莊，利益少、爭奪少，各方都缺乏援引“微權(quán)力清單”的動力，即使把這些圖表掛在墻上、放在家里，也相對難以被真正啟用。漣源市高新區(qū)的4個村，之前村民為了征地拆遷補(bǔ)償款分配的事情經(jīng)常上訪，“微權(quán)力清單”推行后，村民熱情很高，試點(diǎn)兩個月，上訪量有明顯減少；而其他村子的干部群眾，對“微權(quán)力清單”的推行明顯沒有那么積極。

為充分挖掘權(quán)力清單制度的潛力，提升其功能作用，可以考慮在編制權(quán)力清單時充分考慮地方實(shí)際情況，尤其是層級結(jié)構(gòu)和條塊構(gòu)成中的權(quán)責(zé)同構(gòu)，明確權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，增強(qiáng)動態(tài)性、開放性與持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)制度本身的動態(tài)平衡；把權(quán)力清單實(shí)施情況列入村（社區(qū)）干部的績效考核體系，提升干部合理、合法地行使權(quán)力的內(nèi)在動力；引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變思想觀念，倡導(dǎo)權(quán)力清單不僅是個人維權(quán)的武器，更是公眾監(jiān)督的依據(jù)，最終形成一套各個權(quán)力主體間共同認(rèn)可、共同遵守的制度規(guī)則框架。