氣候變化背景下能源效率法律規制體系構建的合理性

邵道萍

(安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠 233030)

2017年10月30日世界氣象組織發布的年度《溫室氣體公報》稱，2016年全球二氧化碳平均濃度達到了近百萬年以來的最高水平，可能會導致海平面上升20米、全球氣溫上升3度的可怕后果。[1]目前，我國最主要的溫室氣體CO2的排放量僅次于美國，居世界第二。歷史經驗和理論分析都已充分證明，傳統化石能源(主要是煤、石油等)的使用是溫室氣體的重要來源，應對氣候變化的根本對策在于嚴格控制CO2等溫室氣體排放量。調整能源結構、降低高碳能源消費占比、提高傳統化石能源的利用效率成為我國氣候變化應對的重要途徑。然而，在我國“多煤、貧油、少氣”的能源結構下，我國的能源結構調整需要一個長期的過程。同時，我國能源效率水平較低，能源效率尚有很大的提升空間。因此，提高能源效率、減少溫室氣體排放成為當前和今后一段時期應對氣候變化的最務實的選擇之一。黨的十九大報告提出：“積極參與全球環境治理，落實減排承諾。”[2]為積極應對氣候變化、落實減排承諾，我國迫切需要建立能源效率法律規制體系，以保障能源效率的提高。但是，在市場經濟條件下，能源效率的提高會受到市場失靈和政府失靈等多種因素的影響。為克服和矯正這些問題，需要構建新的法律規制體系。本文將就其合理性加以剖析。

一、理論契合：國家干預理論與企業社會責任理論

氣候變化背景下的能源效率法律規制與國家干預理論和企業社會責任理論相契合，能夠克服市場失靈和政府失靈的弊端，從而有效應對氣候變化，實現環境安全。

(一)能源效率法律規制契合國家干預理論的價值取向

國家干預理論對市場和政府的關系有了基本的界定，即政府的作用是用來補充市場失靈而不是替代市場發揮資源配置作用。無論是市場經濟還是計劃經濟，都必須處理好市場和政府的關系，把握國家干預經濟的尺度。在能源效率管理中，政府作為執法主體，要對經濟進行管理、干預和協調；有時也作為市場經濟主體或主體代表，進行市場行為。在能源效率法律規制的研究中，要運用國家干預理論處理好市場失靈和政府失靈問題，協調好政府與市場的關系。能源效率法律規制的核心價值與首要目標是在提高能源效率的過程中，以法制手段界定政府作用的邊界，制定發揮市場調節作用的制度體系，既發揮市場配置資源的主導作用，又通過適度的政府運作彌足市場的不足，使政府和市場形成平衡與和諧的關系。

1.能源效率法律規制是對市場失靈的克服

“市場失靈”(Market failure)是自由市場經濟發展到一定階段的產物，其意為市場機制的無效率，表現為市場難以發揮其對資源的優化配置，即在資源配置上難以實現帕累托最優。在商品生產和商品交換不太頻繁的自由市場經濟時期，由于價值規律能夠充分發揮其對資源的優化配置，市場機制能夠促進商品生產、交換，促進人類社會生產力的向前發展和經濟的繁榮。但是，在19世紀末進入現代市場經濟階段后，市場機制出現了唯利性、盲目性與滯后性等缺陷，無法有效配置資源，導致市場失靈。這主要表現在以下四個方面。

第一，公共產品缺失。公共產品具有非競爭性、非排他性特征，可以供社會成員共同享用，是有著重要意義和價值的公共產品，如大氣環境、國防、公共圖書館、公園等。由于市場的逐利性，市場主體以追求個體利益最大化為目標，很難積極參與公共產品的供給。因而，市場機制在滿足公共產品需求上基本處于無效率狀態。

第二，負外部性效應的產生。在市場逐利性的驅動下，經濟活動主體在獲取自身利益的同時，會放任其逐利活動對與此無關的第三人所產生的有害影響，即負外部效應。例如，企業為獲得利潤最大化，對生產過程中產生的二氧化碳等溫室氣體不加限制和治理，由此導致的氣候變化便是典型的環境負外部效應。

第三，信息不對稱。在市場經濟活動中，市場主體對有關經濟活動的市場信息掌握充分，往往會在競爭中處于有利地位。對信息掌握不夠充分的一方則處于不利地位，處于信息弱勢地位的市場主體的利益會因此而受到嚴重損害。

第四，競爭失效。競爭是市場機制動力的源泉。在現代市場經濟階段，市場主體在資金、技術、信息等方面存在差異，可能導致市場主體在競爭中出現實力過于懸殊的情況，結果導致價值規律難以發揮作用，市場對資源的優化配置功能不能充分發揮作用。

從能源消費角度講，交易雙方往往是能源企業和個人或某一特定區域；能源企業占有大量的環境信息，在交易中占有信息優勢；而個人或某一特定區域在交易時往往處于占有信息的不利地位。在交易雙方存在信息的不對稱時，單純地依靠市場機制必然導致能源效率低下以及責任分擔不公。此外，單獨依靠市場調節也不能對能源開發、運輸、使用等過程所帶來的負外部性和正外部性加以合理的分離與量化，往往導致環境負外部性造成的損失不加區分地平均分擔以及環境正外部性所提供的環境利益的不合理分享。在此情況下，單純的市場調節無法提供環境權利、義務的公正配置方案，也不可能實現對環境弱勢群體的公正保護。

按照現代經濟學原理，對市場失靈進行矯正有兩種手段：一種是市場化手段，另一種是非市場化手段。空氣屬于純公共物品，具有非排他性和非競爭性。自由競爭的市場機制不能排除能源使用者的溫室氣體排放行為。按照科斯第三定理，產權的清晰界定是市場交易的前提。對于氣候變化應對中的市場失靈，該理論的解釋是市場失靈是由氣候環境的公共物品屬性決定的，通過產權界定可以彌補市場失靈。氣候環境等具有公共物品屬性，只有政府能界定其產權，而政府運用公權力界定產權就代表了國家干預。為此，薩繆爾森支持政府對污染和其他影響健康及安全的外部效應采取直接的管制措施。[3]經濟學家米德也認為在市場體制不能解決個人利益和社會利益的對立所引起的社會問題如環境污染、資源枯竭等情況時，政府采取干預與控制措施是必要的。[4]中國共產黨十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，既強調了市場在資源配置中的決定性作用，也強調了在市場失靈的情況下需要發揮政府的作用。

按照法律經濟學的觀點，在市場失靈的情況下需要政府通過法律干預市場。對市場失靈的矯正可以通過出臺相關制度性措施對市場機制進行必要的糾正，為市場作用的發揮創造充分的條件，從而實現資源配置的帕累托最優。而法律便是最典型的制度性機制。因此，對氣候變化背景下的能源效率法律規制而言，創制相應的制度性機制確保市場作用的充分發揮，以克服市場失靈應為首要目標。

2.能源效率法律規制是對政府失靈的矯正

氣候變化威脅著人類的生存，周期性的經濟危機導致世界經濟嚴重衰退，造成人們對國家干預的期待與依賴。事實上，政府干預并非必然產生理想的效果。“市場之所短并非就是政府之所長，市場與政府并非總是可以相互替代取長補短的”。[5]政府并非是萬能的，也有自身能力的邊界，也會產生失靈。

由于政府由自然人組成，自然人的經濟人特性與不完全理性人特征都會對政府造成影響。為追求自身利益的最大化，政府不可避免地會帶有經濟人特性。如果沒有良好的制度約束，政府實現公共利益的權能會被隱藏其后的經濟人引向異化，成為其追逐私利的工具，導致政府失靈。查爾斯·沃爾夫認為政府失靈是由政府組織的內在缺陷以及政府供給與需求的特點所決定的政府活動的高成本、低效率和分配不公平。[6]可見，政府組織由于自身固有的局限性以及其他客觀因素制約，使其在為彌補市場失靈而對經濟、社會生活進行干預時，往往會產生新的分配不公等缺陷，進而導致社會資源配置難以達到最佳狀態。換言之，政府失靈實際上是政府的非完全理性人及經濟人特性的必然結果。政府干預經濟的行為不能被有效控制，也會導致干預不足或干預過度等。

市場失靈需要彌補，政府失靈也需要矯正。人的經濟人特性決定了非全能政府的存在，而非全能政府的經濟人特性只能通過制度加以抑制，而不可能完全根除。因此，矯正政府失靈勢在必行，其手段有別于市場失靈的矯正。“如果市場越界，政府很容易加以抵制，如果政府越界，市場就無能為力”。[7]可行的辦法是完善干預機制，通過制度建設對政府進行合理的限權與放權，建立法治政府，抑制政府的經濟人特性，張揚其公共利益維護者的權能，使政府在干預市場失靈時嚴格追求公平與效率，注重科學與適度，并確立政府干預的邊界。

氣候變化背景下的能源效率法律規制是各國為矯正市場失靈、有效應對氣候變化而采取的合理選擇。保障環境安全需要政府力量的介入，其介入之目的是確立一套高效的能源效率機制。政府的非完全理性人特性決定了其在介入過程中可能導致低效率與不經濟，產生政府失靈。這就必須在提高能源效率的過程中建立對政府干預的約束機制，明確政府對能源效率的干預邊界，避免無限放大政府在提高能源效率過程中的干預權能，在市場機制能夠有效作用于能源效率提高時約束政府的干預。在市場機制難以作用于能源效率提高時，政府才必須介入，以此降低提高能源效率的成本。為避免政府對提高能源效率的干預失靈，必須使政府干預制度化、規范化，即構建對政府干預行為的強有力的法律調整機制，其核心便是能源效率法律規制體系的建立。能源效率法律規制既給政府干預提供合法依據，又為其干預行為設定合理邊界，避免政府在履行提高能源效率的干預職責時出現偏差，產生新的政府失靈。換言之，能源效率法律規制在確認政府干預權力的同時，還起著控制與約束政府權力的作用，促使政府依法嚴格行使權力，而這一理念正好與國家干預理論相符合。

(二)能源效率法律規制符合企業社會責任理論的訴求

企業環境責任是企業社會責任的一部分。1971年6月，美國經濟發展委員會在《商事公司的社會責任》的報告中將污染防治、資源保護再生與教育、醫療服務、對政府的支持等10個方面的內容納入企業社會責任的范疇。企業既是自然資源使用的主要主體，也是環境污染的主要主體。企業開發環保技術、使用環保設備是實現資源高效利用的最主要途徑，企業對資源的合理利用和對環境的保護是公眾對企業承擔社會責任的最迫切要求。企業社會責任理論要求企業在生產經營過程中兼顧人與自然的和諧發展，通過調整企業生產經營行為達到社會經濟發展的可持續性。氣候變化背景下能源效率法律規制符合企業社會責任理論的本質要求，主要體現在以下兩個方面。

1.能源效率法律規制要求企業尊重自然規律以合理利用能源

開發和利用自然環境給我們提供的各種能源資源是人類維持自身最基本的生存需求所必不可少的。一般而言，能源資源是不可再生的。如果人類違背自然規律，肆無忌憚地開發和利用能源資源，不僅將會使不可再生資源枯竭，還可能使人類受到自然的懲罰。因此，企業要尊重自然規律，合理利用能源資源。這就要求企業了解其生產活動需要的原料和能源是否是不可再生資源。若是可再生能源，則不僅要提高能源效率，還要在遵循自然規律的前提下加以利用，不能破壞資源的再生性和可持續性，保護地球的生態平衡；若是不可再生能源，則要在能源的開發、運輸和使用等過程中進行科學的規劃，有節制地使用能源資源，盡力提高能源效率，充分發揮能源的價值。同時，通過開發替代能源，使不可再生能源為人類社會服務的時間盡可能延長。隨著我國經濟的不斷發展，尊重自然規律、合理利用能源成為企業的社會責任。

另外，對能源的利用能也會造成一定的環境損害。如果不進行及時修復，將會使環境要素間高度適應性的平衡被破壞并難以恢復。如果能源資源遭到毀滅性的破壞，企業將無法利用能源資源而持續經營。因此，開發利用環境資源的企業和個人有責任對環境進行恢復、整治和養護。企業在這個過程中必須及時修復環境，保持環境的物質交換系統和能量交換系統正常發揮作用。

能源效率法律規制體系的構建既可以創制相應的制度以使企業尊重自然規律、合理利用能源資源，又可以要求企業在其對能源資源開發利用過程中承擔對環境進行恢復、整治和養護的社會責任。顯然，能源效率法律規制體系的構建符合企業社會責任理論的訴求。

2.能源法律規制要求企業遵循提高能源效率的標準和制度

經濟社會的可持續發展是對“零增長”“不發展”的否定。企業環境責任要求企業尊重自然規律，合理保護環境，合理利用能源資源，但并不絕對否定企業對環境資源的合理利用。企業應在可持續發展理念的指導下，在對環境資源的利用中考慮環境自身承載能力，不能毫無節制地、粗放式地利用自然資源，以最大限度地減少煤炭、石油等化石能源的比重，進一步降低溫室氣體排放，實現經濟、社會環境的可持續發展。

氣候變化背景下的能源效率法律規制的目的之一就是要盡力避免企業在能源的開發、運輸和使用中對環境所產生的負外部效應。氣候變化背景下的能源效率法律規制要求企業尊重自然規律，合理利用能源資源，實行能源效率標識制度、合同能源管理制度、企業節能自我管理制度和信息公開制度等相關的能源效率標準和制度。這些能源效率標準和制度的推行，可以激勵和督促企業從不同側面提高能源效率，減少溫室氣體排放。如家用電器生產企業實行能源效率標識制度，可以使企業在產品的生產和設計階段就考慮如何使產品在使用過程中提高能源效率、減少能源消耗，還可以使消費者便于辨認和選擇能源效率高的家用電器以更好地促進全社會共同提高能源效率、減少溫室氣體排放。另外，企業環境信息公開意味著企業將自己置于全社會的監督之下，其在生產過程中對環境的污染和能源的大量利用必然引起政府與公眾的廣泛關注，從而不得不加大對環境保護成本的投入。顯而易見，企業承擔環境責任，不僅不會限制企業的自身發展，還會使企業在一定程度上更具競爭力。

因此，氣候變化背景下的能源效率法律規制與企業社會責任理論相契合，能夠使企業承擔社會責任，從而對環境、能源資源進行保護和合理利用，有效提高能源效率，以應對氣候變化，落實減排承諾。

二、現實需求：生態文明建設

經濟的快速發展帶來了能源需求的不斷增長和溫室氣體排放量的持續增加，使我國環境承載能力基本達到極限。當前，我國面臨著能源消費量大、能源效率低下、能源發展結構不合理等重大挑戰。因此，需要探討一種有效的方式去應對這些問題。氣候變化背景下的能源效率法律規制正是應對這些嚴峻挑戰的有效途徑之一。

(一)生態文明建設背景下綠色發展理念的貫徹

面對環境污染嚴重、生態系統退化、資源約束趨緊的嚴峻形勢，黨的十八大提出大力推進生態文明建設的戰略決策，并提出10個方面的發展目標和措施要求。黨的十八屆三中全會進一步明確要求改革現有的生態環境保護管理體制，通過建立健全國土空間開發保護制度、深化資源性產品財稅改革以及開展排污權等產權交易制度等完善生態文明制度體系，用制度保護生態環境。黨的十八屆五中全會進一步強調樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以此破解發展的難題，厚植發展的優勢。黨的十九大報告提出推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系。

多年來，由于我國經濟的高速增長和對能源資源粗放式的利用，使得溫室氣體排放量不斷增加，對氣候系統造成了嚴重影響。盡管國家采取了一系列措施應對氣候變化，但氣候變化形勢依然嚴峻。在此背景下，黨的十九大報告提出：“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計……堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻。”有鑒于此，相關法律制度體系建設必須本著綠色發展的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策。氣候變化背景下的能源效率法律規制是在生態文明理念和可持續發展理念指導下進行的合理制度設計，不僅可以有效提高能源效率、保障環境安全，還能貫徹綠色發展理念、節約資源和保護氣候環境，進而保障生態安全。可見，氣候變化背景下的能源效率法律規制正是對生態文明建設背景下綠色發展理念的貫徹。

(二)推動能源效率革命以落實減排承諾

2015年11月30日，習近平主席在巴黎氣候大會開幕式上指出：“中國在‘國家自主貢獻’中提出將于2030年左右使二氧化碳排放達到峰值并爭取盡早實現，2030年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右”。[8]黨的十九大報告提出：“積極參與全球環境治理，落實減排承諾。”我國以煤為主的能源結構、粗放式的經濟生產和消費方式，使提高能源效率成為實現我國積極應對氣候變化的合理選擇。

為實現我國2030年自主貢獻目標，我國應當積極推動能源效率革命，其主要原因在于：一方面，我國處于社會主義發展初級階段，人口數量龐大，人均資源占有量少，選擇能源效率改革更為務實可行。隨著我國經濟的進一步發展，我國傳統化石能源消耗總量將進一步增長，減排目標實現將更加艱巨。清潔能源利用技術開發和可替代能源應用均屬于前沿科技范疇，研發難度大，資金規模大，投資回收周期長，且在短期內難以實現突破性發展。因此，以清潔能源和可再生能源大規模替代化石能源的消費還需經歷相當長的發展階段。另一方面，我國目前能源產業基本上建立在以煤炭為主的化石能源結構基礎之上，煤炭依然是我國最基本、最主要的能源產出品和能源消費品，煤炭清潔高效利用是我國能源革命必須逾越的難點與重點。在現有的生產設備、工藝流程條件下，選擇能源效率革命比選擇可替代能源革命更經濟。

氣候變化背景下的能源效率法律規制的目的是通過設計合理的能源效率法律規制方案，提高能源效率，減少溫室氣體排放，有效應對氣候變化。可見，氣候變化背景下的能源效率法律規制正是落實我國減排承諾、推動能源效率革命的有效方式。

(三)推進能源生產和消費革命以確保能源資源的有效利用

二戰以來，現代工業的發展使人類形成了高消費、高享受的生活方式，人類通過消耗越來越多的自然資源來維持一種史無前例的生活方式。這種以追逐利潤最大化為目的的工業化大生產，引發了“過度生產”與“過度消費”問題：“過度生產”需要更多的原料；“過度消費”使整個社會的生活消費越來越膨脹，超出環境的承載能力。人類為了自己生活的便利和舒適，極力消耗地球上的所有資源以滿足生產和生活需求。這種消費模式和經濟增長方式越來越超過環境的承載能力，造成嚴重的環境污染以及生態的破壞。我們的環境早己因人類追求無度的物質生活而傷痕累累。

目前，在我國能源生產領域，能源經濟增長方式粗放、能源結構不合理、新能源和可替代能源的開發利用不夠是導致能源利用方式反“自然規律”的重要原因。據統計，2014年綜合能源效率不足40%。[9]2015年4月，中華能源基金委員會發布的《CEFC中國能源焦點2014：清潔煤炭利用》報告指出，中國30多年來以煤為主的能源消費結構亟需調整，以應對環境污染以及氣候變化等多方面的挑戰。[10]我們過去的發展模式和路徑過多地消費了地球資源，侵占了大氣的環境空間，過多向大自然索取和排放廢物，導致全球生態危機。

要改變我國現有的能源生產和消費觀念，樹立循環利用的資源觀。氣候變化背景下的能源效率法律規制能夠從法律層面通過合理的制度設計促進全民開展節能行動。因此，氣候變化背景下的能源效率法律規制能夠推進能源生產和消費革命，確保能源資源的有效利用。

(四)應對氣候變化以推動國際氣候談判

當前，降低人類生產生活中溫室氣體排放強度的關鍵是降低化石能源消費中的二氧化碳的排放量。氣候變化對人類賴以生存的自然生態系統包括生態、氣候、海洋、農作物生長均會帶來致命的不可逆的破壞，也會對全球經濟產生制約性的影響，使氣候問題日益成為一個國際性的政治議題。為應對氣候變化帶來的不利影響，采取行動將是人類刻不容緩的選擇。

按照國際能源機構《1998世界能源展望》中的闡述，在沒有引入新的政策和體制的前提下，世界主要能源的消耗增長幅度與溫室氣體(CO2)的排放增長幅度呈正相關關系，而溫室氣體(CO2)排放削減程度與經濟增長呈負相關關系。也就是說，如果世界國民經濟總產值提高，那么世界主要能源的總消耗量也近乎以同比例的幅度增長。能源消耗既要滿足經濟持續增長的需要，又要減少能源消耗過程中溫室氣體以及其他污染物的排放強度。提高能源效率是減少溫室氣體排放、應對氣候變化的重要方式之一。氣候變化背景下的能源效率法律規制能夠有效保障能源效率的提高，進而應對氣候變化、落實減排承諾。

“十三五”時期，我國經濟將保持中高速增長發展，在相當長的時間內能源消費和二氧化碳排放量仍會持續增加。進人新世紀以來，中國迅速成為世界第一大煤炭消費國、第二大能源消費國和二氧化硫、二氧化碳排放國。我國歷來是國際氣候變化應對的積極參與者和推動者。面對當前不夠樂觀的溫室氣體減排形勢，我國積極承擔國際責任和義務，積極參與和推動氣候變化應對談判。

2014年11月中美兩國在北京發表的《中美氣候變化聯合聲明》和2015年9月在華盛頓發表的《中美元首氣候變化聯合聲明》都提出了我國到2030年的CO2減排目標，強調了氣候變化是人類面臨的最重大的挑戰之一。兩國都應積極采取措施減少溫室氣體排放，共同推進綠色低碳和可持續發展，這對于推動全球氣候談判意義重大。

2015年11月30日至12月11日在巴黎召開的氣候大會是自2009年哥本哈根聯合國氣候變化大會以來全球氣候變化談判最重要的歷史節點。我國為推動這次氣候大會取得成功，在2015年6月向聯合國氣候變化框架公約秘書處提交了應對氣候變化的國家自主貢獻文件。該文件提出，到2030年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右。

我國要實現2030年國家自助貢獻目標和落實兩次氣候變化聯合聲明中所提到的溫室氣體減排目標，必須要提高能源利用效率。氣候變化背景下的能源法律規制對我國實現國家自助貢獻目標和落實減排承諾會起到積極的作用。

三、結語

為有效應對氣候變化、落實減排承諾，應提高能源效率，減少溫室氣體排放。我國迫切需要構建能源效率法律規制體系，以保障能源效率的提高。氣候變化背景下的能源效率法律規制與國家干預理論和企業社會責任理論相契合，能夠克服市場失靈和政府失靈的弊端，給政府干預提供合法依據，并為其干預行為設定合理邊界；還能夠使企業承擔社會責任，對環境、能源進行保護和合理利用。氣候變化背景下能源效率法律規制體系的構建是對我國許多重要現實問題的回應，主要包括：對生態文明建設背景下綠色發展理念的貫徹；推動能源效率革命以落實減排承諾的需要；推進能源生產和消費革命以確保能源資源的有效利用；應對氣候變化以推動國際氣候談判。

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