福建自貿區離岸金融宏觀審慎監管研究

張曉茹，田金明

(1.莆田學院 馬克思主義學院，福建 莆田 351100；2.莆田市中級人民法院 執行庭，福建 莆田 351100)

所謂離岸金融，通常是指不具備金融市場所屬國籍的當事人在金融市場范圍內進行貨幣或者證券的經濟交易行為。《關于金融支持中國(福建)自由貿易試驗區建設的指導意見》中，“主要任務和措施”第十二條規定：“福建自貿區準許滿足要求的中資銀行在其區域范圍內試點創辦外幣離岸業務?！睘榱耸刮覈洕趪H金融市場保持蓬勃向上的生命力，成為全球化經濟中不可或缺的一部分，同時更好地促進全球金融秩序正常運行，在我國創建離岸金融市場是十分必要的。然而，離岸金融對我國經濟既是不可多得的機遇，也是充滿艱辛的挑戰。金融交易中的虛擬性和多樣性，對有效的金融監管提出了前所未有的考驗。有學者在國際金融穩定論壇(FSF)上提出，目前已經發生的全球金融風暴與離岸金融中心存在著千絲萬縷的關聯，但暫時無事實證明離岸金融中心就是系統性金融危機的起因。鑒于離岸金融“兩頭在外”的特性，為了有序地維護金融市場的穩定，我們必須從宏觀上采取審慎監管的措施。

一、福建自貿區離岸金融業務現狀和文件分析

(一)福建自貿區銀行服務離岸金融業務現狀

在逐漸完備的金融監管體系和法律制度的環境下，我國銀行服務業開始不斷拓展有關離岸金融方面的業務，這些舉措吸引了許多外商銀行在中國金融市場進行投資并開設辦事處。除此之外，在經濟全球化的推動下，我國與其他各國金融市場之間頻繁的經濟貿易也極大地促進了離岸金融業務的發展。有數據顯示，自2010年之后，中央銀行開始鼓勵并支持各大銀行開展離岸金融業務。

為順應高速發展的全球經濟，福建自貿區作為國內沿海經濟發展區域之一，理所應當地扛起了振興經濟的重任，加入到發展離岸金融業務的隊伍中。在此情況下，福建自貿區銀行服務離岸金融業務正在如火如荼地開展。與此同時，國內各大銀行看準時機，抓住機遇，積極開發并拓展離岸金融業務，并相繼在福建自貿區設立離岸金融中心。近幾年，在福建自貿區的各大銀行里，建設銀行最先加入，交通銀行、平安銀行、浦發銀行等也爭相“搶灘”設立離岸金融中心。截至2017年，福州自貿片區已經創立了眾多特色業務，包括離岸金融和國際結算等，并專門確立對臺金融和跨境金融等特殊業務。例如，中國銀行福建省分行對臺金融代理支付清算累計高達186億元人民幣。盡管廈門市離岸銀行業務長期缺乏政策支持和市場培育，業務發展不透明，銀行間信息共享不足，但轄區離岸銀行業務尚有一定基礎，且外匯指定銀行對創立離岸銀行業務有一定的積極性。隨著福建自貿區的成立，“對臺離岸金融中心”這種創新方法將會有效促進海峽兩岸之間離岸金融業務的發展。

(二)離岸金融宏觀審慎監管規范存在的主要問題

1.市場準入主體資格規定不明晰

《離岸銀行業務管理辦法》對市場準入主體作了限定：要開展離岸銀行業務，市場準入的主體必須是通過國家外匯管理總局審核的內資銀行和其對應分支機構。近幾年，國內大部分離岸金融業務都由內資銀行和一些金融機構來開展，這與國際慣例相比是有出入的。我國在制定離岸銀行業務管理相應法律時對外資銀行能否加入離岸銀行業務的說明微乎其微。而在現實操作過程中，確實有外資銀行加入我國離岸業務中。這足以說明現有的離岸金融監管法律法規存在漏洞，立法中出現的滯后性和脫離實際的問題尚待逐步完善。

2.現行宏觀審慎監管部門管理范圍有限

《離岸銀行業務管理辦法》與《離岸銀行業務管理辦法實施細則》對離岸銀行業務與在岸銀行業務進行了劃分界定：首先，對于離岸業務，應根據相關規定來設定最低存款限額。其次，對在岸業務和離岸業務進行分開處理，對在岸賬戶和離岸賬戶采取分賬和單獨管理的辦法。需要肯定的是，離岸賬戶相互間的資金往來、向境外賬戶轉入資金以及非本國居民將資金轉入離岸賬戶，這些行為都是自由可行的。最后，每年由離岸業務產生的損失和收益或者資產欠債必須在當年底與在岸外匯業務繳納稅費后匯總?？偠灾?，各大銀行應該對所有離岸金融機構中的離岸業務做好充分的風險預估，并分別采取有效監管。

《離岸銀行業務管理辦法》還規定，國家外匯管理總局的日常主要任務是管理整個外匯工作，同時肩負監督離岸銀行業務依法辦理的職責。但該局管理精力有限，很難兼顧離岸銀行業務的各個方面；而且離岸金融涉及的業務頗為廣泛，不但囊括離岸銀行業務，還對保險業務以及離岸證券業務等有所涉及。因此，我國必須從宏觀上建立離岸金融監管部門，處理好離岸金融業務中的問題和風險。

二、福建自貿區離岸金融宏觀審慎監管制度障礙

(一)審慎監管文件效力位階較低

截至目前，由福建自貿區離岸金融業務發展的監管文件可以看出，我國仍未制定出效力位階層次高的審慎監管法規，其監管主體是中國人民銀行與銀監會，因而不能全方位地指導和規范自貿區的離岸金融業務。根據最新發布的文件來看，中國人民銀行和銀監會均大力支持自貿區離岸金融業務工作，一方面簡化了準入規則，給自貿區離岸金融業務帶來了很多惠民政策；另一方面，對自貿區居民和非居民賬戶實行分賬管理辦法，非居民不僅擁有在自貿區銀行開設外幣自由貿易賬戶的權利，而且可以根據準入前國民待遇原則開展其他金融業務。但是，依舊存在很多有待解決的問題，譬如對于離岸金融業務詳細操作規則、具體結算過程以及未來發展方向等都未明確指出。

我國制定一部完整審慎的監管法律文件勢在必行，如此便可以讓開展離岸金融業務的工作人員有章可循、依法辦事，從而高效有序地指導福建自貿區離岸金融業務的蓬勃發展。

(二)自貿區金融監管以微觀審慎監管為主

離岸金融監管分為兩種：微觀審慎監管和宏觀審慎監管。微觀審慎監管的目的是防微杜漸，具體是防備離岸金融市場中個別金融機構出現危機；而宏觀審慎監管要比微觀審慎監管承擔更多的責任，其目的是掌控全局，具體是防范整個金融體系爆發大規模金融危機。2008年的金融危機席卷全球，以此為鑒，美國后來成立了專門的金融穩定監督委員會來負責宏觀審慎監管任務。相比之下，過去幾年我國將金融監管重心偏向于微觀審慎方向，十分注重預防自貿區內各區域間和大規模金融風險，并實地考察，逐漸摸索貼近現實、符合民生的離岸金融監管體系和風險監測指標。從上述行動可以看出我國金融監管部門逐步認識到宏觀審慎風險的重要性，并開始將其加入到自貿區離岸金融監管的實施行動之中。但是，自貿區的離岸金融改革創新具有一定的局限性和嘗試性，不能從全局上進行監管完善和制度革新。與此同時，部分措施仍無法跳出“一行三會”的金融監管理念。這種環境下成立的宏觀審慎監管機制無法真正發揮效益，建立一個系統性風險監測與監管協調機構對自貿區宏觀審慎監管負責勢在必行。

(三)離岸金融監管范圍狹窄

目前，離岸金融業務的監管范圍很窄，導致統一的監管主體很難確定下來。自貿區的離岸金融業務包括離岸銀行業務、離岸證券業務和離岸保險業務，其中金融業務主要集中在離岸銀行業務上，對另外兩種業務涉及較少。離岸證券業務和離岸保險業務同樣重要，將目光僅僅放在離岸銀行業務上將會阻礙自貿區整體離岸金融業務的發展。根據國內“一行三會”的經營方式可知，任何機構都無權統一監管自貿區所有的離岸金融業務。

地方政府工作不到位，特別是在利率和匯率這兩塊，其金融政策改革和實際行動不一致，對具體細則欠缺考慮，操作方式不太合理，在極大程度上限制了自貿區離岸金融業務的廣泛開展和創新。金融制度改革方面出現脫節現象，金融領域有關法律無法實時革新并實行，使得自貿區現有的金融法律仍保持原有框架，強烈影響到離岸金融業務的進程。在這種情況下，我國全面開放資本、利率與匯率等管制的條件不夠，同時相關部門對自貿區改革制度意見不一、認識不全，對離岸金融業務的發展造成了較大影響。

另外，福建自貿區各片區經濟實力不協調等一系列問題有待進一步解決。最近較為熱門的閩資赴臺投資事件就得益于中國臺灣經濟示范區的相向發展，但除此之外，閩臺貿易格局并沒有發生太大變化。而福州、廈門和平潭三個片區的經濟發展水平不一，福州和廈門的經濟條件明顯優于平潭。在這種情況下，想要和中國臺灣或者其他國家開展離岸金融業務會困難重重，這也為宏觀審慎制度的實施增加了難度。

三、福建自貿區離岸金融宏觀審慎監管實現路徑

(一)監管制度建構

1.制定統一法律規范

鑒于目前離岸金融“一行三會”監管模式暴露出的法律位階低、監管不全面等問題，國務院可聯合其他有關部門共同出臺行政法規，針對自貿區離岸金融監管問題制定統一監管的法律規范，提高相應的法律位階，使其適用范圍能夠覆蓋整個自貿區的離岸金融監管。細化離岸金融監管規則，具體包含支付和結算方式，明確自貿區離岸金融今后的發展目標和方向。放眼世界，當前絕大部分自貿區均有較為成熟的離岸金融法律規范，如《馬來西亞離岸銀行法令》《納閩離岸信托公司法案》《納閩離岸證券業法案》《納閩離岸有限合作法案》等。福建自貿區應整合當前自貿區金融監管法律規范、行政規章、政策性規定等，重新制定一部涵蓋所有自貿區離岸金融監管的法律規范，以構建統一的高位階自貿區金融業務審慎監管法律體系。

2.宏觀審慎以“并表監管”為基礎

在2012年推出的《商業銀行資本管理辦法(試行)》中，“宏觀審慎”作為指導思想開始為人們所熟知，Basel Ⅲ等規定也相應被制定出來。這一辦法實行后，巴塞爾委員會《監管一致性評估計劃》(RCAP)就將我國資本情況與Basel Ⅲ標準進行了對比，最終高度肯定并贊揚了我國資本監管規則。但我們要清醒認識到，該評估報告僅僅針對我國國內資本規則中的一致性問題，而對其他方面，如監管框架功能與審慎結果等都沒有進行深度點評?！安⒈肀O管”作為跨國銀行監管體系中不可或缺的部分，也應當被納入我國宏觀審慎監管框架之中。中國銀監會發布的《銀行并表監管指引(試行)》對并表監管(Consolidated Supervision)作了界定，以單一法人監管作為監管前提，全方位地對銀行集團資本、財務和風險進行實時監管、辨別、統計和控制，同時對銀行集團的總體風險情況進行評估。在自貿區銀行集團風險評估實踐中，應以宏觀審慎為指導思想，并結合并表監管，從集團整體到各個分支全面分析各自具體風險類別及其對整個金融行業風險狀況的影響。首先，我國要完善并表監管中對應資本監管的標準。自貿區監管機構在今后的并表監管中，需逐步修正銀行資本的組成。著重加強主導一級資本的份額，縮減二級資本和淘汰三級資本，同時抓緊制定出與各國銀行資本計提相符合的標準。其次，要擴大并表監管的風險覆蓋面積，對流動性風險給予足夠重視，并抓緊制定相應的評判標準。巴塞爾委員會近幾年強調采用全球流動性標準彌補資本監管中的漏洞，還推行了“流動性覆蓋率”與“凈穩定資金比率”這兩個準則。為跟上時代步伐，我國應加快吸收這些優秀案例中的經驗并轉化為符合我國國情的評估標準，從而更加有效地防御銀行集團的整體風險。

3.整合三大片區對臺離岸金融優勢

目前，福建自貿區三大片區中，廈門和平潭綜合試驗區已成為海西經濟帶的核心區。廈門的優勢在于金融產業，平潭綜合試驗區則在服務貿易上較有特色；福州作為兩岸經貿服務基地，需承擔更大的責任。廈門可通過制度創新吸引更多的臺灣資本，平潭試驗區可通過完善服務制度促進兩岸經濟全面合作；福州則可憑借其獨特地理優勢，在相應政策引導下，在海峽經濟區與臺灣經濟合作中有更大作為。將三大區域的優勢互補，福建自貿區與臺灣的經濟活動將更加繁榮。

(二)監管機構的設置

監管的藝術是平衡，金融監管實質上是市場參與者、金融機構以及監管部門三方權益的博弈與制衡?！胺潘杀O管”作為自由主義理論倡導的理念，無法確保金融市場的相對穩定。次貸危機的出現表明了“最優的監管”并不是“放松管制”。資本追求利益的特性決定了在外部監管缺失的情形下，金融行業內部管理會表現乏力。自貿區金融監管的實施需要由相應的監管機構落實，監管機構的適當與否直接決定了自貿區金融宏觀審慎監管的效果。從世界范圍來看，歐盟成立了專門的金融宏觀審慎監管機構——系統風險委員會(European Systemic Risk Board，簡稱ESRB)，負責金融風險的控制與防范。G20倫敦峰會成立了全球宏觀審慎監管機構——金融穩定委員會，負責全球金融監管規則的協調與制定。

目前我國的監管模式為分業經營，審慎監管的主體在國家外匯管理局，已無法滿足日益增長的監管需求?，F行監管模式也無法賦予監管機構具體的監管職能?；诟＝ㄗ再Q區內外分離滲透的管理模式，對在案和離案進行部分區分，對自貿區離案金融業務的監管可以借鑒馬來西亞設置納閩離岸金融服務局的舉措。福建自貿區應結合自身特點，構建適應監管需求的審慎監管機構。

在監管模式改革前，可暫由人民銀行代行外匯管局的部分職能，履行自貿區離案金融監管業務，促進監管業務整體向統一監管模式發展。福建自貿區也應設置相應的宏觀審慎監管機構。按照目前我國機構設置模式，可先由中國人民銀行設置一個派出機構派駐福建自貿區，該派駐機構與人民銀行為垂直領導關系，等級與人民銀行福建分行平行。該機構的主要職能是負責自貿區內離岸金融業務監管工作；在評估制定自貿區內金融宏觀審慎指標的同時，與有關部門協同進行業務檢查和督導。

四、結語

自貿區是國家對外交流尤其是經貿交流的前沿，自貿區的建設離不開離岸金融業務的發展。然而金融業務中監管的多面性和交易的虛擬性，也對監管提出更高的要求?！皟深^在外”是離岸金融業務的特性，該特性必然會帶來相應的風險。因此，對離岸金融業務進行審慎監管尤為必要。中國人民銀行在2015年出臺的《關于金融支持中國(福建)自由貿易試驗區建設的意見》，提出基于自貿區金融業務宏觀審慎監管的要求，這對外界釋放出一個信號：強化離岸金融監管是降低自貿區金融業務風險的必要措施。我國目前還未建立現代意義上的宏觀審慎監管體系，微觀上相應的措施亦未到位。在相關機制完全建立前，福建自貿區的金融監管應保持相對獨立，待實踐經驗及其他配套措施健全后可逐步向全國推廣。因此，在理論研究上前瞻性地建構自貿區金融宏觀審慎監管體系，對我國以后自貿區制度的完善具有重大意義。

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