對精準扶貧對象選擇的幾點思考

劉俊霞，孫育紅

(東北師范大學 馬克思主義學部，吉林 長春 130024)

黨的十九大報告指出，扶貧作為我國改善民生的一項重要舉措，已經取得了決定性進展。但同時應認識到，我們的工作還有不少挑戰，民生領域還有不少短板，脫貧攻堅任務艱巨。報告指出，從現在到2020年，是全面建成小康社會的決勝期，為此，必須堅決打贏脫貧攻堅戰，堅持精準扶貧、精準脫貧。[1]堅持精準扶貧的第一個關鍵，便是要精準選擇扶貧對象。2015年6月，習近平總書記在貴州考察時就曾指出，“扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。各地都要在扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人(第一書記)精準、脫貧成效精準上想辦法、出實招、見真效?！盵2]“六個精準”把“扶持對象精準”放在首位，在很大程度上體現了扶貧對象的精準選擇在扶貧戰略中的重要地位，這是進行后期幫扶的前提和基礎。但精準識別貧困對象是一項復雜的工作，受各方面因素的影響，目前還存在對扶貧對象選擇不準的現象。本文對此提出幾點思考。

一、當前扶貧對象精準選擇中存在的問題及其影響

對扶貧對象的精準選擇，即把真正貧困的人口識別出來。一直以來，這都是我國扶貧工作者思考的一個問題。根據貧困分布情況及其特點的變化，我國“在貧困瞄準單位方面，經歷了由大片區到貧困縣再到貧困村為單位的變化過程?！盵3]扶貧瞄準一步一步趨于精細，目前實行的精準扶貧政策更是如此。這種趨向的主要目的在于提高瞄準精確度，從而提升扶貧效果。但近幾年的實踐發現，即便是精準識別，也仍存在諸多“脫靶”現象，即對扶貧對象“瞄不準”。這主要表現為兩種情況：一種是部分符合條件的貧困人口未被精準識別，即“棄真型失誤”；另一種是部分非貧困人口被選入貧困名單，即“存偽型失誤”。這兩類失誤的存在，使得扶貧工作的開展受到很大影響。

首先，扶貧政策的脫貧效果不明顯。上述兩種目標偏離的情況，意味著部分貧困人口沒有得到幫助，而部分非貧困人口享受到了幫扶。這必然會影響扶貧的效率及有效性，導致扶貧措施與預定目標相背離。[4]這種情況下，即使后期幫扶措施很到位，最終脫貧效果也不會太明顯。

其次，寶貴的扶貧資源被浪費。我國目前的貧困人口規模大、分布廣。依據2013年貧困人口“建檔立卡”數據，“目前全國有14個集中連片特困地區、832個貧困縣、12.8萬個貧困村、近3000萬貧困戶和7017萬貧困人口。”[5]這充分說明我國的扶貧任務還很艱巨。但“棄真型”失誤和“存偽型”失誤，都意味著珍貴的資源未被用到該用之地，是對資源的浪費。因此，分析該問題產生的原因，使扶貧對象的選擇更加精準是當務之急。

二、精準扶貧對象選擇存在問題的原因

識別標準是否合理、操作流程是否規范、扶貧工作人員的數量與素質、制度因素、鄉村復雜的環境等，都會對扶貧對象選擇的精準性產生影響。

(一)現有識別標準存在局限性

首先，“以收入作為貧困戶的唯一識別標準具有一定的局限性”[6]。目前，我國主要根據收入狀況來劃定貧困線，并據此確定貧困戶。這種方式既直觀又具有可比性，但實際操作中還存在一些困境，容易出現難選或漏選情況。一是收入難以準確測量。部分基層，特別是貧困地區，并未建立起完善的收入信息登記平臺，主要靠基層干部去統計。農民收入渠道多元，干部無法細致地一一進行核實。此外，農民出于自利目的，有時并不如實匯報。收入難以測量，導致精準選擇貧困戶出現困難。二是單一的收入標準難以綜合反映貧困程度。以單一的收入水平作為指標，難以綜合反映貧困戶其他方面的貧困,如因缺乏勞動能力或技能產生的能力性貧困，或因病、因學等出現的支出性貧困。以此為標準使得一部分真正的貧困戶漏選。三是貧困線附近的臨界農戶難以選擇。一般情況下，遠在貧困線下的貧困戶相對好識別，但對貧困線附近的農戶如何抉擇常常面臨兩難，處理不當往往引發基層矛盾，但“輪流坐莊”有時又使得部分貧困戶無法真正得到實惠。

其次，基層民主評議標準不全面且部分不合理。由于收入難以測度且統計成本過高，基層一般無力完成，而往往采用民主評議方式。這種方式易于化解基層矛盾，但也存在缺陷：一是收入指標權重過低且無固定標準，主觀性強，導致錯選、漏選。在基層民主評議時，村民一般會采取綜合標準，如考慮教育、大病、勞動力等因素，這本無可厚非，但問題在于村民對每一家的收入狀況并不完全清楚，他們通常會根據這些顯性指標去評選，收入低于貧困線但無顯性貧困特征的農戶易被漏出。另外，評選并無固定標準，主觀性太強，人情關系等往往會導致錯選、漏選。汪三貴在烏蒙山片區的云、貴、川三省進行了抽樣調查，調查結果表明，“2013年建檔立卡貧困戶中有40%的農戶人均收入超過貧困線，而在非建檔立卡戶中有58%的農戶收入低于貧困線?！撜{查結果表明以收入標準判斷，民主評議導致的識別錯誤接近50%?！盵7]這樣的評選結果必然使后期幫扶遭遇挑戰。二是基層非貧困標準合理之余也排除了一部分貧困戶。筆者在山西省臨汾市吉縣中垛鄉的多個村莊調研時發現，當地“八不進”的非貧困標準①中，要求有機動車的不準評，有的村民因有輛很舊的皮卡車而被排斥在外，但實際生活債臺高筑?？梢?，非貧困標準的采用雖然聯系了當前農村發展實際，但也造成了識別精度的下降。

(二)扶貧的評選操作流程不夠規范

扶貧對象的評選操作流程不規范亦是導致扶貧對象選擇不精準的原因。

首先是申請環節。當前，村莊外出務工人員越來越多，留守人員多為婦孺，這使得部分貧困戶對政策不了解或有事在外而錯過申請期。不申請就不能成為幫扶對象，從而造成一部分貧困戶漏選。

其次是評選環節。在基層，貧困信息的采集基本靠村民小組組長來完成。在對吉縣中垛鄉白額村第一小組組長訪談時，我們得知某些貧困人口并非通過實地調查、召開村民代表大會民主評議出來的，而是由組長隨意填寫得出，其結果可想而知。采訪發現，部分村民并不知道自己是如何成為貧困人口的，非貧困人口也不知道自己是如何落選的；有的村莊有評選環節，但村民有效參與度不足；村民代表大會與會人員不具廣泛性和代表性，部分村民并沒有參加，還有部分村民雖然參加但隨便填寫選票，評選結果缺乏公正性。

最后是公示環節。筆者在鄉村調研中發現，部分村莊的評選結果并無公示，缺乏對評選結果的有效監督；還有部分村莊雖有公示環節，但一些沒被選上的村民對評選結果不滿意，甚至直接撕毀公示名單，這使得其他村民無法依據公示進行監督。

(三)基層工作人員數量不足且部分人員能力動力欠缺

目前，我國扶貧的重點在于貧困村。村干部不僅要整理搜集貧困戶的各種信息，管理監督各種扶貧資金的發放和項目的實施，同時還需要面對復雜的鄉村工作環境，這必然要求村干部具備較高的素養與能力。然而，由于工作任務繁重，很多年輕人不愿從事該工作，村干部普遍存在老化現象。他們在應對這些工作時，往往顯得力不從心。筆者在鄉村調研時，幾位村干部反映，扶貧手冊需要調查的條款眾多，其中某些表格如何填寫沒有統一標準，有時填寫好幾遍仍然不符合要求，為此經常工作到半夜。長期下來，村干部索性不再去了解實際情況，只管應對上級檢查，某些工作能少做就少做?；鶎臃鲐毴蝿罩?，工作人員數量不足且能力有限，導致工作做得不細致、不深入，遺漏或錯選貧困人口。

此外，村干部工作動力不足也是導致工作不細致的重要原因。這主要是指工資太低且沒有保障，目前的村集體經濟幾乎是空殼，村莊靠轉移支付的資金根本無法正常運行。任務重、回報低，使得村干部不再盡心盡力去工作，同時萌生為自己謀利之私心。

(四)相關制度不完善

扶貧對象選不準除上述諸多原因外，相關制度不完善的情況也十分突出，不可回避。

首先，政績考核制度不完善?！啊唐趦瘸鲂б妗恼冊V求在一定程度上會導致扶貧瞄準的偏離。”[8]部分干部出于政績考慮，并不會依據貧困程度去選擇貧困戶，而是選擇有能力完成扶貧項目或承擔風險的“大戶”和“能人”，一些發展能力、發展條件差的貧困戶則被排除在外。此外，按照政策要求，每年需排查未脫貧人口和脫貧后又因大病或其他因素返貧的人口，并將其重新納入扶貧體系。但出于政績考慮，害怕脫貧效果不明顯，某些領導要求享受過幫扶的人“必須脫貧”。在訪談過程中，一些村干部反映，“今年當選過的人必須脫貧，有的村民常年務農，一年收入細算下來根本加不到貧困線標準，為了能加到這個線，只好加個外出務工的收入。”

其次，農村基層民主制度不健全。農村基層民主制度不健全對扶貧對象的選擇有重要的甚至是根本性影響。一是民主參與機制不健全。在基層，對精準扶貧對象的選擇主要依靠村民民主評議，但是評選時村民的參與意識并不是很強，不涉及自身利益時一般不愿參與，而相關機制并未對參會人員數量、投票相關程序進行規范。二是民主監督機制不健全。扶貧對象的選擇過程中常常出現評選與公示與否都由村干部或有影響力的鄉村“能人”說了算的情況，本是針對貧困群體的扶貧名額及資源在某些村莊卻被這些“精英”捕獲，貧困名單甚至出現“家族式貧困”。這種現象的產生，與基層監督機制的缺乏有很大關系。即使有村民選擇上訪來維護自身利益，但多數都不了了之。對村干部不規范行為的懲處機制缺乏，使得他們敢于亂為。三是鄉鎮政府與村民自治的權力邊界不清。雖然法律規定鄉鎮政府與村莊并非行政隸屬關系，而是指導關系，但由于缺少細節安排，二者各自權限并無明確界定，在實際執行中“指導”就成了“領導”，鄉鎮政府對村民自治的“干預”時有發生。在這種關系中，村干部出于維護自身利益的考慮，扮演的更多是鄉鎮政府代理人的角色，聽從于鄉鎮政府，而非村民利益的代表者。在扶貧對象選擇中，鄉鎮政府出于政績和維穩角度的考慮，往往授意村干部該如何確定扶貧對象，這種干預對精準扶貧是極為不利的。

最后，貧困信息管理制度不健全。政府實施幫扶一般依據基層上報的建檔立卡貧困信息，因此信息登記準確是扶貧的前提條件。但在實踐中，信息管理制度還不太健全。一是建檔立卡周期性與貧困動態性之間的矛盾。一開始實施建檔立卡制度時，要求信息三年更新一次，但貧困狀況是動態性的，繼續依據這些數據容易造成扶貧對象選擇不準。為此，國務院于2014年頒布《建立精準扶貧工作機制實施方案》，要求每年更新貧困信息。但由此帶來的壓力是巨大的，尤其對于基層來說，扶貧人員數量不足且能力有限，統計時間長、成本高、工作做不深入的情況時有發生。信息更新滯后，有時甚至直接采用前幾年的貧困名單或者直接由村干部提交一份，導致貧困戶得不到有效扶持。二是相關部門貧困信息管理缺乏有效監督。第一，“被脫貧”人口無法進入建檔立卡系統。調研中發現，某些真正的貧困戶在不知情的情況下，其信息被登記為已脫貧人口，申請貧困戶時其信息無法上錄，自動被排除在精準扶貧大門之外。第二，“虛假”個體工商戶信息致使部分貧困人口無法進入建檔立卡系統。貧困縣吉縣采用的非貧困標準中有一條，即“個體工商戶或經營公司的人員不能進入建檔立卡系統”。筆者在調研中發現該縣有很多貧困人口具有個體工商戶身份，他們名下或經營沙場，或經營豆腐坊，而實際上他們從未有過任何個體工商戶注冊行為，屬于虛假的“被工商戶”。

(五)鄉村復雜環境加劇了對象選擇的難度

近年來，我國農民的流動性越來越大，農村“空心化”現象加劇，這對扶貧對象的選擇造成了一定影響。一是加劇了貧困信息收集難度。目前村莊的各項工作幾乎都需要村干部來做，需要收集的信息種類繁雜，任務本已十分繁重，而農民外出務工更是加劇了收集難度，常常出現漏選情況。二是民主評議和民主監督遭遇困境。一般情況下，外出務工人員都是年輕人，留守人員多為老人、殘疾人和孩子，這使得村民代表大會成員不具廣泛性、代表性，貧困戶的評選結果缺乏科學性、公正性，同時也使得民主監督力量大大減弱。貧困戶的評選更多體現的是“村兩委”的意見，這是導致精英捕獲現象頻發的重要原因。

三、完善精準扶貧對象選擇的建議

精準扶貧的首要方面是扶貧對象要精準，以期為后續的幫扶工作奠定基礎。針對實踐中扶貧對象選擇不準的問題及其產生原因，本文主要提出以下幾點建議。

(一)建立多維貧困測量體系

對貧困測量標準的改進，需要中央和地方共同努力。一是國家統一采用多維貧困測量標準。轉變以經濟收入為單一指標的測量方法，將收入、消費等各個方面結合起來考慮，建立多維貧困人口識別與評判指標體系[9]，從而減少因指標單一而遺漏部分貧困戶的現象，同時避免因收入難以測度而導致的失誤。二是地方在采用多維貧困標準測量時，應有更加具體和嚴格的規定。一方面，民主評議時應提高收入指標所占權重，使測量標準更科學、更全面；另一方面，盡量減少或杜絕人為操作因素，制定相對固定、明確的貧困標準，提高識別精準度。

(二)規范評選操作流程

“精準識別程序可以細分為指標分解、宣傳、自主申請、入戶調查核實、村級民主評議和票決、鄉鎮審核和公示、縣級審批和公示、信息采集和建檔立卡。”[10]要注重以下幾個方面：首先，應提前做好宣傳、通知工作，讓貧困戶有自主申請的機會。不同層級的扶貧部門應做好各自應做的宣傳工作，明確告知申請期及扶貧政策的內容，讓更多村民具備參與進來的前提條件，不至因其他原因而錯過申請。

其次，評選環節應更加注重規范化、程序化。一是參與人員要有相關規定，如參與人數需達到多少，村民代表是否具有代表性等；二是應注意規范評選過程。評選過程必須有，若沒有該過程，需建立有效的村民上訪渠道；若有評選環節，應注意引導村民正確有效地投票。

最后，公示環節必不可少。評選的過程和結果都必須公示，接受監督。總之，規范評選操作流程，減少不必要的評選失誤，才能有效提高扶貧對象選擇的精準度。

(三)完善相關制度建設

扶貧對象要選準，就必須從制度入手，完善相關制度，為問題的解決奠定基礎。

首先，完善扶貧政績考核制度。一是政績考核應堅持過程與結果并重。扶貧工作是一項長期而艱巨的任務，在短期內出效益有一定難度，因此在政績考核中應注意到這一點。實踐中，應加強巡視工作，將考核過程中具體推進了哪些方面的工作也考慮進去，而不是只考察最后匯總的各項結果。二是科學設置考核指標?？己藭r，應將扶貧對象是否精準作為一個重要指標。若識別精準，再繼續后面的考核；若識別不準，則調查分析，找準問題的根源，并對相關人員予以處罰?！霸诰珳首R別的基礎上，其他指標要結合扶貧對象和具體的幫扶方式以及脫貧的進度而定，不能只注重數字的考核，更要注重是否真脫貧的考核”[11],避免產生“數字脫貧”的現象。三是形成獎懲結合的導向機制。正如十九大報告指出的，對干部要“堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重”[1]，將扶貧政績與個人利益掛鉤，對工作做得好的應給予獎勵，對出現“虛假”脫貧現象的給予處罰。

其次，完善基層民主制度。一是培育民主意識，完善民主參與機制。加強對村民的民主教育與扶貧政策宣傳力度，在思想上將“要我參與”轉變為“我要參與”。同時，完善民主參與的相關規定，規范扶貧對象的評議過程，并使之制度化。只有基層民主參與落到實處，扶貧對象選擇的精準度才會大大提高。二是完善村民民主監督制度。在扶貧對象的選擇過程中，應加強村務公開公示制度，將人為操作的可能性降到最低。同時，要建立相應的懲戒制度，對于敢亂為的村干部，村民有權利舉報。三是加強立法，明確鄉鎮政府與村民自治的權利邊界，減少政府對扶貧對象選擇的人為干預，保障村民自治的權利。

最后，完善基層貧困信息管理制度。筆者調研發現，基層在貧困信息管理方面存在很多問題。對此，一是建檔立卡程序要規范化。不能省略任何一道正常程序，按照程序化、規范化標準進行信息登記管理。二是建檔立卡信息管理要實現動態化。隨著幫扶工作的進行，部分人口會脫貧，加之部分人口的去世、內外流動等，貧困人口會有所變化。因此，及時統計并更新貧困信息是很有必要的。三是加強貧困戶信息保密與監督工作。相關部門不能隨意使用村民信息，防止信息被濫用而導致無法進入識別系統。

(四)提高基層扶貧工作人員的素質、數量及待遇

作為連接國家與貧困群眾的橋梁，基層扶貧干部的工作至關重要。首先應加強對基層扶貧干部的能力培訓。如對扶貧政策的深入學習、與群眾的溝通技能培訓、電腦操作技能培訓等等，以此提高工作效率，“增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發展要求的能力”[1]，把工作做得更深入、細致，從而提高扶貧對象選擇精準度。

其次，要增加基層扶貧干部數量。應在已有人員基礎上再增加一批駐村扶貧干部，并明確他們的工作責任，起到應有的橋梁與紐帶作用。

再次，要適當提高基層扶貧干部的工資待遇。政府應該給予部分支持，且“村兩委”應帶頭發展村集體經濟，讓村級工作可以正常運轉，村干部的工資也能適當提高。對于駐村扶貧人員，派出單位也應適當給予獎勵，調動他們的積極性。

(五)推進新農村建設，優化鄉村環境

鄉村環境的變化在一定程度上對扶貧對象的精準選擇造成了影響。面對貧困地區農村“空心化”現象，我們要加強新農村建設，優化社會環境，吸引年輕人返鄉，為貧困地區發展注入活力；通過相關政策發展當地特色產業，吸引年輕人回鄉就業，并通過政府的優惠政策，支持農民工返鄉創業；加強基礎設施與社會主義精神文明建設，為村民提供良好的發展環境與生活環境。

[注釋]

①國家扶貧工作重點縣吉縣在采用貧困線標準的同時，還制定了“八不進”的非貧困標準。滿足這八項中的任意一項，都不能被評選為建檔立卡貧困戶。這八條分別是：(1)配偶、子女在機關、事業單位、國有企業有固定工作且收入穩定的；(2)個體工商戶或經營公司的；(3)在城鎮購買商品房的；(4)家庭中有齊備的高檔電器，有機動車(殘疾人代步車、農用手扶車、農用三輪車除外)、工程機械或大型農機具的；(5)家庭成員中有就讀私立高收費學?；蜃再M出國留學的；(6)長期(兩年以上)不在本村居住且務工經營有穩定收入和居住條件的，或與本村以外子女、親屬共同生活有保障的；(7)從事農業生產規模經營的能人、大戶；(8)有穩定財產性收入的。

[1]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2017-10-28.

[2]謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作 確保農村貧困人口到2020 年如期脫貧[N].人民日報，2015-06-20.

[3]程芳，楊雨鑫.淺談扶貧開發工作的歷史沿革及發展趨勢[J].農村工作通訊，2011(9).

[4]左停，楊雨鑫，鐘玲.精準扶貧：技術靶向、理論解析和現實挑戰[J].貴州社會科學，2015(8).

[5]讓全體中國人民邁入全面小康——以習近平同志為總書記的黨中央關心扶貧工作紀實[N].新華日報，2015-11-27.

[6]楊園園，劉彥隨，張紫雯.基于典型調查的精準扶貧政策創新及建議[J].中國科學院院刊，2016(3).

[7]汪三貴，郭子豪.論中國的精準扶貧[J].貴州社會科學，2015(5).

[8]唐麗霞，羅江月，李小云.精準扶貧機制實施的政策和實踐困境[J].貴州社會科學，2015(5).

[9]王介勇，陳玉福，嚴茂超.我國精準扶貧政策及其創新路徑研究[J].中國科學院院刊，2016(3).

[10]陸玉.社會排斥視角下精準扶貧政策中的精準識別機制研究[J].勞動保障世界，2017(12).

[11]廖小東，滕湘君.精準扶貧的現實難題與方略要務[J].華僑大學學報：哲學社會科學版，2016(2).