國際合作2.0

恩蓋爾·伍茲

幾十年來，美國一直是基于規則的全球秩序的基石，如今，在特朗普總統的領導下，美國開始高舉“美國優先”的大旗，傾向于狹隘的經濟民族主義，不再信任國際機構和國際協定。但一種新型國際合作可能正在浮現，這是一種圍繞特朗普而起作用的國際合作。

隨著特朗普政府不斷否定存在已久的合作模式，全球穩定的風險也變得日益加大。比如，在今年1月的達沃斯世界經濟論壇年會上，美國財政部長史蒂文·努欽（Steven Mnuchin）積極評價了弱勢美元，稱其為提振美國貿易的手段。

美國需要依靠外國對強勢美元和國債的需求來為其迅速擴張的赤字融資，因此努欽的觀點簡直愚不可及。此外，這與美國長期以來的承諾——堅持基于規則的貨幣體系，遏制競爭性貨幣貶值也背道而馳。

在外交政策方面，美國國務卿蒂勒森（Rex Tillerson）贊同在中南美洲重推門羅主義（19世紀，門羅主張美國要主宰西半球，從而將歐洲競爭對手拒之門外），以遏制中國日益擴大的影響力。蒂勒森的夢回1823年之舉并未引起美國南方鄰居們的共鳴，一位墨西哥評論員指出，門羅主義“是為了給外國干預鋪路”，而中國影響力的日益擴大被視為是對美國的制衡。

特朗普政府還提出了更加激進的新核政策。其《核態勢評估》提出用核打擊應對非核威脅，并要部署新的“低當量”核設施，即通過潛艇發射威力與1945年摧毀廣島和長崎的原子彈相當的核彈。美國國防部長詹姆斯·馬蒂斯（James Mattis）說，這一政策旨在讓敵人相信“如果使用核武器的話，他們唯一的出路是一敗涂地”，這等于將美國40年來領銜削減核武庫、鼓勵核不擴散的努力付之一炬。

毫不奇怪，其他國家很快便不再相信美國是穩定的合作伙伴，更不用說可靠的領導者了。據蓋洛普民意調查，134個國家對美國領導力的信任度中位值從2016年的48%下降到2018年的36%，在加拿大、葡萄牙、比利時和挪威等國家更是暴跌40點以上。與此同時，對美國領導力感到失望的比例大漲15點，中位值為43%。相比之下，對俄羅斯的失望比例為36%，德國為25%。

隨著人們對美國國際領導力的信任度不斷下降，許多國家的合作意愿也隨之降低，這一趨勢可能因經濟底線競爭甚至暴力沖突而達到頂峰。畢竟，如果一國認為它的對手不會遵守規則的話，它也不可能去遵守規則。比如，如果日本相信美國會對匯率貶值保持克制，才更有可能對日元匯率貶值也保持克制。

當然，特朗普政府的一些言論最終可能只是雷聲大雨點小。20世紀80年代初里根總統的第一個任期期間，他也質疑過國際貨幣秩序、在拉丁美洲問題上持強硬立場，還質疑核威懾。但在第二個任期中，里根還是采取了國際合作的方針。

但在當時，美國的領導力幾乎不可撼動，而今天并非如此。但這并不意味著國際合作注定要失敗。在1984年的著作《霸權之后》（After Hegemony）中，美國學者羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）指出，即使沒有美國的全球主宰力，國際合作也有可能得到保持。基歐漢的核心洞見是，國際貨幣基金組織（IMF）、世界衛生組織（WHO）等機構，甚至G20這樣的臨時性安排，它們在成立時也許需要有一個明確的領導者，但保持運行時則未必需要。

事實上，拜這些機構所賜，如今領導力負擔已經大為減輕。如果政府尋求從基于規則的體系中得益，可以通過現有多邊機構而實現。這讓政府可以選擇在不同領域充當領導者。

2017年1月，特朗普宣布美國退出跨太平洋合作伙伴關系（TPP）后，很多人認為TPP的日子進入了倒計時。但一年后，剩下的11個國家宣布它們將在所謂的TTP全面和進步協定的基礎上繼續推進。

類似地，在去年6月特朗普宣布美國將退出巴黎氣候協定后，許多觀察者擔心將出現最糟糕的情形。但到去年年底，所有其他國家都在巴黎協定上簽了字。此外，15個州組成了美國氣候聯盟，致力于實現巴黎協定的目標。最后，特朗普對北約的公開質疑，促使歐洲人向自己的共同安全計劃前進。而美國擔心自己被拋在一邊，現在又反對這樣的做法。

這不足為奇。如今開始浮現的國際合作的形式有望反映更加多元化的觀念和利益，各國基于各種考慮而調整自己的政策，而不只是顧及美國的偏好和利益。結果可能產生新的合作聯盟，同時國際機構也得到了改革。至于美國，特朗普政府很有可能會發現，“美國優先”其實無異于“美國孤立”。