上海自貿區對標金融開放高標準進階研究

李曉露 伍堅

摘 要：金融開放是金融業發展的邏輯起點，上海自貿區金融開放已然進入“對標”階段，而對標金融開放包括金融開放程度的國際化和金融開放法治化兩條主線，本文分析上海自貿區金融開放發展的現狀及問題，結合金融開放的國際最高標準，提出上海自貿區對標最高開放標準的改革路徑。

關鍵詞：上海自貿區；金融開放；對標；金融監管

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.01.03

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2018）01-0019-06

一、問題的提出

2017年3月31日，國務院正式發布《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》，這標志上海自由貿易試驗區在經歷“總體方案”“深改方案”后進入了3.0時代。其中，“自由貿易港區”首次作為完整概念提出，從對標國際先進的開放水平，到明確提出對標最高水平和國際最高標準經貿規則，查找短板弱項不斷提升金融開放閾值，不斷加大壓力測試，放松對保險、證券、資本項目的管制等。金融開放往往與金融風險并存，因此，法治化架構下對標與國際通行規則相銜接顯得尤為重要，如何對標、對標哪些主體，對標過程應注意哪些問題成為當下研究的重大課題。

二、金融對標開放高標準應有之義

上海自貿區是“以開放促進改革”國家戰略的新試點，而金融開放是上海自貿區現代服務業擴大開放的有機組成部分。金融開放廣義上是指一國對其他國家開放金融市場，準許其在金融市場從事交易和開展各種金融業務，即金融市場開放和金融業務準入，同時也準許國內居民和機構參與國際金融市場的交易。本文所研究的金融開放是上海自貿區內的金融開放，主要包括人民幣跨境使用、人民幣資本項目可兌換、外匯管理等。

（一）金融開放國際化

金融開放度是金融國際化的重要內容。與TPP類似，中國上海自貿試驗區特別強調金融開放和創新，要求我們必須深化金融開放，提升整個金融業競爭力，構建面向國際的金融市場體系。金融的本質在于流通，關鍵是將國內、國際兩個金融市場有機銜接起來，形成雙向流通的金融機制和與國際規則相接軌的制度體系，最終實現國內、國際金融市場的統一。

（二）金融開放法治化

金融開放法治化不僅僅要實現金融開放監管的法治化，還包括構建國內、國際金融開放法治化生態化環境等。要突破不合理的法律規則，進一步鞏固試驗區金融開放制度體系，積極推動試驗區金融立法，建立多元化糾紛解決機制，改善金融執法和司法機制，厘清政府邊界，處理好創新與監管的關系。按照國際慣例和全球新的貿易投資規則，在管理體制和法制方面先行先試，加快形成具有國際競爭力的法治與監管環境。

三、上海自貿區金融開放發展現狀

（一）確立適應更加開放環境和有效防范風險的金融創新制度，形成與上海國際金融中心建設的聯動機制

上海自貿區創設的自由貿易賬戶體系，建立了“一線審慎監管、二線有限滲透”的資金跨境流動管理基礎性制度，具有本外幣一體化金融服務功能，并能對跨境資金流動進行逐企業、逐筆、全口徑的實時監測，經受住了國際金融市場波動的考驗，顯示出較成熟的抗風險能力。截止目前已開立6.8萬個自由貿易賬戶，包括2.7萬家境內外企業，業務范圍輻射110多個國家和地區。同時，建立上海金融綜合監管聯席會議制度，實現監管和簡政放權的有機統一，為國家擴大金融開放做了有益探索。

（二）形成更為開放的金融市場體系和金融機構體系

上海自貿區內建立了銀行業市場準入報告類事項監管清單制度，推出了面向國際的金融資產交易平臺，設立上海保險交易所、上海票據交易所、中國信托登記公司等不同業務類型的金融機構，發行了跨境同業存單、“熊貓債”、自貿區地方政府債和綠色金融債等金融創新產品。在金融機構發展方面，推動設立了一批具有國際性、功能性民營金融機構和合資金融機構。黃金國際板、保交所、滬港通等金融服務平臺，相繼在陸家嘴落地運行。截至目前，上海自貿區內持牌金融機構數量達到835家。

（三）確立了以資本項目可兌換和金融服務業開放為主要內容的金融創新制度框架

以自由貿易賬戶為基礎，上海自貿區建立了資本項目可兌換、利率全面市場化、金融市場開放、人民幣國際化等核心金融改革的制度安排和操作路徑。自由貿易賬戶體系實現了本外幣一體化以及中外資企業跨境金融服務審慎統籌管理，完善了宏觀審慎和風險可控的金融監管體系，極大提升了金融市場能級，增強了上海資金、資產、資源的價格國際影響力。截至2017年7月，上海自貿區內跨境人民幣結算總額已達6736億元，55家金融機構通過分賬核算系統驗收。

盡管上海自貿區在金融開放領域已取得較大發展，但對標其他發達國家的自貿區和國際通行規則，還存在較大差距。為盡快把上海打造成國際金融中心，當下面臨的緊迫任務就是要與國際通行規則相銜接，結合本區域實際情況，借鑒、吸收其他自貿區的金融開放經驗。

四、上海自貿區對標金融開放高標準——迪拜、香港地區、紐約港

（一）從金融開放國際化視角

迪拜是一個與世界完全接軌的開放市場。一般情況下，外資企業開立外匯賬戶無特殊限制，外匯可以自由進出。迪拜對外國人攜帶現金出入境無任何規定，資本和利潤匯出也不受管制，資金流動十分頻繁。

香港地區作為全球先進的自由開放的金融市場，實行自由匯兌制度，外匯市場完全開放，是亞洲唯一沒有離岸和在岸業務之分的“一體化中心”。香港地區允許企業開立不同類型幣種賬戶，適用不同貨幣參與投資、營運業務，主要貨幣可在銀行自由兌換，對流動資金的監管也比較寬松，資金可自由流動。同時，對貿易結算幣種及資本流動不設限制，貿易結算自由，可滿足貿易結算的各種需求。香港擁有世界級的金融機構體系，對外資銀行完全開放，沒有國民待遇和非國民待遇之分，本地銀行和外資銀行享受完全平等的待遇。

紐約港對外貿易區的成功得益于其發達的金融體系支撐，實施的金融政策主要包括：減少對銀行支付存款利率、銀行貸款規模的干預和直接限制；允許混業經營、設立新興金融市場和使用新生金融衍生工具；適度放寬對國內、外金融機構經營活動的限制，放低外匯限制程度；在區內放松金融管制，實行金融自由化。

不論是迪拜還是香港地區、紐約港，金融開放程度高。由于我國在自貿區處于試驗、摸索階段，在資本項目可兌換、人民幣跨境支付使用、自由自貿賬戶的適用范圍和外匯管理制度方面仍存在較大差距，筆者認為應在保障金融安全、強監管的前提下，有序、漸進性深化金融開放程度，更好銜接國際經貿規則，推進整個金融服務業的健康、穩定發展。

（二）從金融開放法治化角度

美國對外貿易區的成功經驗已經充分驗證了一部基本法在整個自貿區法律框架中是絕對不可或缺的。香港法律體系健全，無論是在金融、貿易還是稅收等領域，均有法律條文與之對應，營造了公正、透明、有序的國際營商環境。我國在金融法治化問題主要面臨以下問題：

1.立法位階低。國務院頒布的《總體方案》屬于行政法規，上海市人大常委會頒布的《試驗區條例》屬于地方性法規。上海自貿區現行有效的管理制度多由部門規章和地方規章細則構成，存在以下兩個問題：一是法律的協同性低。自貿區制度由多個部門制定，不可避免出現對同一問題規定不一致的法律重合的問題、法律之間不能銜接的問題，以及對一定重要的問題尚未作出法律規定。由于法出多門，缺乏與高標準國際通行標準接軌的把控機制。二是降低了自貿區法律權威性。位階決定了法律的效力等級，地位階的法律必然會影響經濟主體的認知度。同時，法律之間的協同性不足也會損害自貿區法律的權威性。金融開放的安全感是在法治化前提下進行的，不僅要有開放的措施，還要有法治的保障。

2.立法缺位。上海自貿區建設三年以來，相關的立法進程并未跟緊。區內新的貿易業態、新的管理模式、新型案例和疑難問題缺乏對應的適用法律。例如金融創新產品的立法滯后，大宗商品的期貨交易、倉單融資的立法缺失、離岸金融業務、利率市場化等，缺少相關監管制度的跟進等。這無疑嚴重阻滯金融開放的進程。

查諸相關文獻可以發現，適用普通法的國家和地區，如香港地區、新加坡、美國等，孕育了較大多數的國際金融中心。遵循這樣的邏輯來看，包括上海自貿區在內的其他試驗區，尚不具備這樣的天然條件。我國作為成文法國家，嚴格來說各層級法院并不享有對金融市場規則的立法權，而有關文獻倡導推進上海自貿區建設成國際金融中心，有必要借鑒香港地區的經驗，但香港和上海處于不同法律體系中，特別是法官造法在上海是很難實現的。為此我們不能盲目借鑒西方的金融市場規則，應堅持立法與改革同步實施。

五、上海自貿區對標最高金融開放標準的改革路徑

（一）進一步推進金融開放法治化

法律是改革的保障。國外自貿區很重視法律法規建設，一般都是先立法而后立區。與自貿區的管理體制類似，自貿區的立法可分為兩個層面：一層是自貿區基本法律。從宏觀層面確定其設立程序、管理體制及境內關外的地位等。1934年美國國會制定了《對外貿易區法案》，德國自貿區是由憲法進行保障的；另一層是自貿區配套子法律或地方性法規，在操作層面為貿易便利化提供法律保障。在自貿區建設與管理方面，國外一般都有國家最高立法機關制定的基本法律，以明確自貿試驗區的地位，除此之外，還會有相應的配套法律來規定自貿區的管理與經營活動。在上海自貿區，我國目前僅出臺了地方性法規《自貿試驗區條例》，規定自貿區的金融開放、監管、法治等，為上海自貿試驗區的操作層面提供了依據。為此，我們還應在更高層面進行立法，賦予自貿試驗區更高的權威和協調能力。鑒于我國自貿區仍處于試驗階段，相關法律機制尚未健全，為更好推進我國金融開放，可以借鑒西方“判例法”模式，打破自下而上改革所生的弊端。

（二）資本項目可分類放松管制，注重金融開放的順序

近年來，人民幣資本項目兌換進程加快，金融開放無疑是推進國家戰略的助推劑，但不成熟的金融開放極易招致金融危機，最為典型的案例就是20世紀90年代亞洲金融危機。為此，資本項目放松管制須審慎推進，合理安排好資本項目開放的順序。包括金融開放內部的次序，如優先開放有直接真實交易的資本項目、優先與實體經濟相關的資本項目、優先放開長期資本交易等；也包括金融開放主體的次序，如優先居民境外資本項目交易與對機構投資者的開放。但有一點需要指出的是，自貿區資本項目的自由化是為投資者便利化和貿易便利化服務的，而不是毫無保留的所有資本項目的自由化。

（三）推進FT賬戶使用范圍，深化金融開放

進一步拓展FT賬戶使用范圍，推進證券、保險等機構FT賬戶的建立，探索小型金融機構通過委托銀行代理模式開設FT賬戶。研究制定鼓勵和支持證券、保險類金融機構利用自由貿易賬戶開展金融創新業務的指導意見，盡快明確可開展的具體業務內容；進一步拓展FT賬戶功能，啟動境內個人境外投資（QDII2）試點工作，推動自貿試驗區內符合條件的機構和個人按照規定雙向投資于境內外證券期貨市場試點等；進一步提高FT賬戶使用的便利性；進一步優化FT賬戶資金劃轉程序，簡化手續，提高資金劃轉的便利性。

（四）推進人民幣的國際化

自貿區金融開放與人民幣國際化二者是亦步亦趨的關系，推進人民幣國際化也是金融開放的必然要求。盛松成在“2017中國新加坡高層論壇”上表示，“目前是推進人民幣國際化有利時機”。進一步推進人民幣跨境使用，推動人民幣跨境支付系統（CIPS）建設；完善制定拓寬人民幣跨境投融資渠道的相關制度規則和操作方案，增強境外人民幣在境外投融資流通度，建立健全人民幣資金跨境雙向流動機制。完善人民幣國際結算制度，擴大人民幣在金融產品結算交易中的比重，鼓勵支持自貿區內國際各主要金融機構使用以人民幣計價的金融產品作為投資工具。值得強調的一點，人民幣國際化的不斷推進是建立在本國完備的金融制度和擁有規模巨大、流動性、安全性和成長性兼具的現代化金融市場體系之上，沒有其支撐，莫過于空中樓宇。

（五）不斷擴大金融服務業和金融市場的對外開放

金融是國家重要的核心競爭力，要為實體經濟服務。2017年8月16日國務院印發《關于促進外資增長若干措施的通知》指出“要進一步減少外資準入限制，持續推進包括銀行業、證券業、保險業在內行業的對外開放，明確對外開放時間表、路線圖”。中國在與美國的雙邊投資協定（BIT）談判，以及在與歐洲、東盟等方面的貿易談判中，做好準備更大幅度地開放金融行業，包括銀行業、保險業、投行業、證券業以及支付業。自貿區在深化金融開放的最前沿，要積極穩妥地推進和深化金融行業的對外開放。筆者認為可采納《2017·徑山報告》中建議放開銀證保外資持股比例限制，允許設立外商獨資證券公司和獨資壽險公司；有序開放信用評級市場，并盡快明確境外投資者進入中國債券市場所涉及稅收問題。

我國金融市場的對外開放嚴重受制于境內市場規則、制度的差異和特定的開放方式。自貿區要加快完善金融業市場準入負面清單制度，擴大民營資本進入金融業規模，設立面向機構投資者的非標資產交易平臺。在防范風險的前提下，開展金融業混業經營，推進金融要素市場的建設。

六、結語

金融開放在整個金融發展中占據著核心地位，隨著全球經濟和治理格局的變化，以上海自貿區為代表的中國自貿區戰略，從對標國際到自主設計，將會是自貿區建設的新情況。上海自貿區作為中國對全球開放的標桿，要不斷擴大金融開放和完善金融監管制度配套機制，注意金融開放的輕重緩急，不能一味套用其他先進貿易區的規則，做好國內、國際通用規則相銜接，既要金融開放又要法律制度，二者不可偏廢，將更多可復制、可推廣、可操作性的經驗應用到中國金融開放領域，促進整個金融業健康、穩定、快速發展。■

（責任編輯：張恩娟）

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