綠色發展與環境立法新思維
——兼評《土壤污染防治法》

鞏 固

(浙江大學 光華法學院， 浙江杭州 310008)

中共十八大以來，中央對環境保護的重視程度空前、實踐力度空前、政策出臺密集度空前，中共十九大更延續此熱潮并將之推向新的高度，種種先進思想、創新舉措不勝枚舉，為環境法治的變革與提升積蓄了大量資源。可以說，當前中國法治的“環境時刻”*此處所謂“環境時刻”，借鑒憲法學中的“憲法時刻”(constitutional moment)，意指將使法秩序發生重大變遷或重塑的關鍵節點。已然到來。然而，從熱情到法制，并非輕而易舉、一馬平川。立法者能否充分把握歷史機遇，制定出科學、高效、內具實施動力的環境“良法”，把經由政治動員、行政強力、社會啟蒙和各種利益耦合所形成的強大社會動能引入到可常規、持續、自動運行的法制軌道上，實現環保主力由“政治動員”向“法治保障”的轉變，仍面臨諸多挑戰。畢竟，綠色發展也好，生態文明建設也罷，都具有深刻變革色彩，并因而對相關立法提出了先進的、具有重大變革意義的要求。如果立法者不能敏銳捕捉這些要求并通過妥當的制度安排予以回應，如果環境立法的思維和模式還停留在過去，機械因循或受制于已經實踐檢驗表明并不盡如人意的“傳統”，那最終釀出的，仍可能是黑色發展的工業文明舊酒，哪怕瓶口貼上從已走在前列的政策文件或探索實踐中復制過來的新概念標簽。

綠色發展對環境法帶來哪些要求與挑戰，傳統環境立法存在哪些不足，本文在此略作探討，并以最新通過的、對綠色發展具有重大意義的《土壤污染防治法》為例進行說明。

一、從“兩山論”解析綠色發展

“綠色發展理念是馬克思主義生態文明理論同我國經濟社會發展實際相結合的創新理念，是深刻體現新階段我國經濟社會發展規律的重大理念。執政黨不但就推進生態文明建設作出系統的頂層設計與具體部署，而且將其上升到黨和國家發展戰略的高度，鮮明提出綠色發展理念。”*任理軒： 《堅持綠色發展——“五大發展理念” 解讀之三》，載 《人民日報》2015年2月22日。綠色發展與生態文明同根同源、一脈相承。中共中央總書記習近平有關生態文明建設的“兩山論”中蘊含著綠色發展的精髓與要義。

第一，綠色發展的價值觀：珍愛環境。“綠水青山就是金山銀山”首先體現了珍視環境、重視資源、尊重生態、敬畏自然的環境價值觀。生態興則文明興，生態衰則文明衰，生態環境是發展的基礎，文明的根基，對人類具有重要的工具價值。另一方面，“就是”二字則表明，即使不考慮對經濟、生活的工具性作用，良好環境本身也具寶貴價值，有其獨立存在的意義，值得珍愛和保護。就此而言，綠色發展就是把環境價值奉為核心價值的發展，全面挖掘、準確識別、充分確認各種環境價值并予以系統保護，是綠色發展的應有之義。

第二，綠色發展的問題論：發展不足。綠水青山如此珍貴，為何實踐中卻頻遭涂炭，輾轉難求？由諸多懷揣美好夢想的人類先鋒歷險開拓、無數為全人類謀幸福的志士仁人艱苦奮斗得來的工業文明為何卻招致環境災難，把人和自然推向“異化”深淵？對此，一句“寧要金山銀山，不要綠水青山”就是全部答案。

“寧要金山銀山，不要綠水青山”首先意味著發展的片面與失衡。這種片面與失衡，表面看，發生在人與自然、經濟發展與環境保護之間，為了前者而犧牲后者，是一個“環境正義”問題。但深入分析可見，其本質上仍是一個人類社會內部的“社會正義”問題：是不同群體之間的環境利益分配不均的問題，是為了少數人的經濟利益不惜犧牲全體社會成員所共享的生態利益的問題，是發展的成果與其相應的環境代價沒有得到公平分配的問題。另一方面，“寧要金山銀山，不要綠水青山”也意味著發展的初級與低端。之所以要金山銀山就得“不要”綠水青山，在根本上是發展的技術、水平、模式限制的結果，是發展的“低端”所致。在生產力不夠發達的初級工業化階段，經濟發展須付出污染代價幾乎是難以擺脫的魔咒，“先污染，后治理”幾乎是每個工業發達國家都曾走過的彎路，也是我國早有認識、一再聲稱要避免而終究未能如愿的遺憾，其歸根到底是由于發展的水平、程度、層次不夠高。

綜合這兩方面來看，環境問題與當前困擾我國的其他社會問題根源一致，本質上都是發展的問題，是發展不夠平衡和充分的問題。正如中共十九大報告所指出的，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，“更加突出的問題是發展不平衡不充分”。[注]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第11頁。就此而言，綠色發展就是矯正傳統路徑，扭轉不均衡、不充分狀態的發展。

第三，綠色發展的對策論：高端發展。要協調發展和充分發展，就須“既要金山銀山，也要綠水青山”。一方面，“發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵”，[注]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第21頁。環境問題也不例外，且更須明確和強調。發展中的問題只能通過更好的發展來解決，更高層次的生態文明只能在工業文明高度發達的基礎上建立起來，不可避免地帶有“后工業”特征。[注]參見鞏固：《理解生態文明不能脫離“后工業”》，載《浙江學刊》2013年第3期。只有明確此點，人們的環保實踐才不至于偏離正確方向，陷入沒有目標的“自然主義”，走向歷史倒退。另一方面，一種能夠做到“既要金山銀山，又要綠水青山”的發展，只能是制度、思想高度發達從而能全面反映、準確識別、合理滿足人的各種需求，平衡不同群體利益的發展；只能是科技高度發達從而能突破環境資源約束、科學技術瓶頸，極大實現生產零排放、低碳生活、循環利用的發展。就此而言，綠色發展是更高層次和水平的發展，只能建立在高度發達的技術、制度和思想之上，需要通過三者的創新來實現。

第四，綠色發展的實踐論：環保驅動。任何轉型都是伴有陣痛、付出代價的波折過程，[注]有關工業文明的社會代價，詳可參見[英]卡爾·波蘭尼：《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》，馮鋼、劉陽譯，浙江人民出版社2007年版。文明發展更是回應“挑戰”的結果。[注]參見[英]阿諾德·湯因比：《歷史研究》，郭小凌、王皖強等譯，上海人民出版社2010年版，第1頁。在實踐層面，要想實現“既要金山銀山，也要綠水青山”，就要把環境置于優先位置，以環保來促進發展、“倒逼”發展、提升發展。為此，一方面，綠色發展須以環保為前提和底線，在“環境硬約束”[注]所謂“環境硬約束”，是指經濟和社會發展對環境的消耗受環境生長和自我修復所實現的環境狀況的限制。徐祥民、姜淵：《綠色發展理念下的綠色發展法》，載《法學》2017年第6期。下進行生產、生活。另一方面，綠色發展須以環保為動力和抓手。通過不斷提高環保標準、豐富環保要求，“倒逼”企業轉型升級，“迫使”其探索更加環保的綠色產品和技術。以保護和改善環境為內容，為傳統產業降低環境危害、消除環境后果提供服務的環保產業和環境經濟將不斷發展壯大，終將成為國民經濟的重要部分。就此而言，綠色發展就是以環保為驅動的發展，“綠色”既是約束更是動力，環保已超出環境范疇而成為經濟提升、社會變革的撬動支點。

第五，綠色發展的目標論：綠色富國。 “綠水青山就是金山銀山”還體現了綠色發展的終極目標，其所要實現的理想狀態，不僅是既有金山銀山又有綠水青山，而且二者之間要形成良好、正向的互動關系，即優美的生態環境本身成為能夠創造財富的生產力。惟其如此，才能根本消除傳統發展模式下發展與環保的內在緊張，實現人與自然矛盾的真正“和解”，[注]參見翁禮成，陶雪琴：《人與自然的矛盾根源與和解之路》，載《學術論壇》2010年第12期。才能真正超越通過對人與自然的征服、奴役和異化來積累物質財富的工業文明，實現人與自然的和諧。就此而言，生態文明所要實現的“生產發展、生活富裕、生態良好”并非分散、孤立可分別實現的獨立指標，而是彼此關聯、一體三面的有機整體，必須共同實現。也只有在此意義上，綠色發展才展現出其與當前一些國家通過轉移污染、掠奪資源、拖延隔離來孤立地、片面地、暫時性地解決本國局部問題的“環境殖民主義”的本質區別，展現出與以迪拜棕櫚島、拉斯維加斯賭城為代表的堆砌在金錢和欲望之上、供少數人享用的“沙漠綠洲”的區別，展現其徹底解決問題、全面提升文明的先進性。就此而言，綠色發展是綠色富國的發展，是成為富裕的動力和來源的發展。

二、綠色發展的制度需求與法制意蘊

“綠色發展是在環境硬約束下的發展，屬于參與傳統發展建設的主體不樂意接受的發展類型，它的實行必須借助于綠色發展法的強力推行。”[注]徐祥民、姜淵：《綠色發展理念下的綠色發展法》，載《法學》2017年第6期。“綠色發展法”相比于傳統法的獨特之處，可分別從“綠色”和“發展”這兩大關鍵詞切入把握。

(一)綠色底色：環境約束普遍化

綠色，是綠色發展法的氣質和底色，應貫徹于相關制度的每一個細節。這里所謂“綠色”，不僅指相關立法在客觀效果上有助于保護環境，更意味著在內容上按照環保要求確定權利、義務，設置責任、激勵，從而使法律規則切實體現生態規律，反映環境需求。惟其如此，才能真正長遠、全面、根本性地保護環境。這是綠色發展法與傳統環境法的重要區別。主要為西方發達國家所開創的現代環境法，是在以“八大公害”為代表的重大環境事件和由此引發的社會運動的推動下生成的，具有強烈的危機應對色彩，帶有頭痛醫頭的弊端，對生態規律、環境需求只有部分的、淺層的貫徹和體現，是一種斑駁的“淺綠”。綠色發展法則是對傳統環境法的提升與超越，要求全面“深綠”，即把環境原理、生態規律全面滲透于法律之中，實現自然法則與法律規則的融合。

一是確立“環境極限”理念。負載有額是最基本的生態規律，一切人為環境問題都是人類活動的影響超出某種邊界、極限的結果。確立環境極限思維，以生態系統的承載力為基礎進行思考是構建環境法律制度的首要前提。[注]參見徐祥民：《從全球視野看環境法的本位》，載《環境資源法論叢(第三卷)》，法律出版社2003年版，第1-22頁。在傳統法中，環境極限已得到一定程度的確認和構建，但無論范圍還是精準度，都較為局限。譬如，當前環境法主要調整產業活動，諸多單個看來影響甚微但總量巨大的生活行為、消費活動，還基本不受約束。綠色發展法要求更全面、充分地貫徹極限思維，把各種環境影響納入調整范圍。

二是確立“環境質量目標主義”，在確立極限思維，明確環境總量的情況下，環境法要想真正把由不同社會主體所共同施加的“總行為”置于環境總量約束之下，就須摒棄以往以行為人“不犯”為直接規制目標的“不法行為懲罰主義”，確立“把環境質量目標確定為法律的直接規制目標，并根據環境質量目標的要求構建環境法”的“環境質量目標主義”模式。[注]參見徐祥民：《環境質量目標主義：關于環境法直接規制目標的思考》，載《中國法學》2015年第6期。為此，須全面改造和提升環境質量標準、環境決策、環境規劃、環境評估等基本制度，以環境總量為基礎進行完善，切實反映環境后果，明確生態極限，遵循規律。

三是確立“環境約束”思維。在確立由環境質量決定的總體目標的前提下，具體環境法律規則仍要遵循科學原理和生態規律，始終考慮環保約束，考量環境后果并作出積極應對。

(二)立足發展：制度設計的現實主義

發展，是綠色發展法的根基和主干，是具體制度的棲身之所。美好、豐富的環境價值只有在滿足基本需要的前提下才能得到挖掘與彰顯，人與自然的矛盾只有在高度發達的高級文明才能獲得徹底解決。環境法歷史上不乏各種體現綠色追求的制度設計或方案構想，但往往要么不被立法吸納，要么勉強寫入但難以實踐、效果不佳，原因正在于背離“發展”方向，缺乏實施基礎。綠色發展法對生態規律的貫徹和遵循，須與經濟規律、社會發展規律、人的行為規律相結合，以現實主義精神構建具體制度。具體包括以下幾點：

一是從發展的角度看問題，摒棄非黑即白的道德主義思維及如影隨形的“懲罰主義”傾向。在抽象的整體層面，全人類共同棲居于地球家園，擁有“我們共同的未來”，[注]參見世界環境與發展委員會：《我們共同的未來》，王之佳等譯，吉林人民出版社1997年版，第1頁。但在具體實踐的微觀層面，問題要復雜的多。實踐者對作為其實踐對象的具體環境資源物的方式與態度，要受社會結構及其自身所處位置的支配，并非整齊劃一。正是在此意義上，有人認為，“我們”并沒有“共同的”未來。[注]參見王韜洋：《有差異的主體與不一樣的環境“想象”——“環境正義”視角中的環境倫理命題分析》，載《哲學研究》2003年第3期。如果沒有發展的眼光和思維，只從直觀的環境影響看問題，則一切污染排放、資源開發都可被視為一種“環境損害”而禁限，滑向環保的“泛道德化”和絕對主義。由此導致的立法，往往“實踐方案簡單化，法制建議具有濃厚的壓制色彩和懲罰主義傾向”，[注]鞏固：《環境法律觀檢討》，載《法學研究》2011年第6期。無益于問題的真正解決。惟有從發展角度，種種“環境非理性”行為背后的經濟合理性、社會合理性才能得到正確認識和認真對待，也才有對癥下藥、徹底根治的可能。譬如，對多數產業特征明顯的工業污染的防治而言，如果沒有對該行業運行特點、發展趨勢、調適空間、轉型前景等問題的充分考量，幾乎不可能制定出普遍有效的制度。而對于許多只能“靠山吃山”，通過對特產資源的粗放掠奪來維持生計的落后地區而言，單純禁、限而無產業替代或補償的“保護”，不僅實效堪憂，其合法性也面臨挑戰。

二是注重成本與收益，確保公平與效率。環境主義帶有不計成本的特點，作為美德倡導，是一件好事。但如運用于具有強制性的法制，將帶來災難性后果。一種成本高昂的制度，無論目標多么美好、原理多么精妙，都難獲普遍實施。而如果這一制度的成本、收益分配不均，甚至需要以犧牲他人——無論多數人，還是少數人——基本權利為代價，則更將招致合法性危機。故而，無論如何強調“綠色”，作為法律基本價值的公平與效率，仍然是環境法的價值根基。在制度層面，這意味著綠色發展法必須充分運用各種以“環境成本內部化”為指歸的經濟手段，以及主體廣泛、規則明確、程序科學的公眾參與機制。

三是堅持以人為本，注重制度激勵。在終極意義上，任何發展都是以人為中心的，環境原理也好，生態規律也罷，只有經過人類的選擇和過濾才能轉化為指導實踐的“規范”。受哲學領域“人與自然關系”話語的影響，環境法的制度設計者容易犯下混淆事實與價值的“自然主義謬誤”，把抽象、孤立、“人化”的自然當作保護對象而忽略真正的實踐主體—人—本身。“在強調尊重自然規律的同時反而忘記了自身的規律”，“違反人類實踐的基本規律(如趨利避害、自我保存、追求舒適、利益指向等)，或者違背法的基本規律(如明確性、規則化、針對通常情形、可普遍實施、需要社會條件支持等)，無論目標多么理想、原理多么科學，都難免淪為烏托邦。”[注]同④。綠色發展法要求制度設計必須著眼于實踐主體本身，通過發現、確認和保障人的各種環境利益來保護作為其載體的多樣化的環境，通過對行為人利害的刺激來“激勵”其行動。惟其如此，環境法中的“人”與“自然”才是真正內在統一的，環境法的保護目標與義務人的行為目標才具有根本一致性，才能保證充足的實施動力。

三、綠色發展對環境立法的要求與挑戰

綠色發展盡管具有深刻的變革意義，但也只能在現有社會結構和經濟基礎上進行，通過對傳統制度的調適、修補和提升來實現。就法制背景看，綠色發展面臨的并非環保初期的制度荒漠。我國環境法經過30多年發展，早已初具規模、漸成體系。因此，綠色發展法的實現主要不是通過單獨制定一部或幾部獨立的、以“綠色發展”命名的特別法，而是通過對傳統法的調適、矯正使之完善和提升。要實現此點，在立法方面，應注意把握以下五點。這五點在一定程度上是綠色發展法超越于傳統環境法的先進性所在。

(一)政府責任：身份多重與責任擴展

“綠色發展法是以政府為基本責任主體之法。”[注]徐祥民、姜淵：《綠色發展理念下的綠色發展法》，載《法學》2017年第6期。傳統發展模式下，環境法主要針對經濟主體的產業活動，主要采用“命令—控制”手段，政府主要作為監管者身份出現。但在綠色發展模式下，政府的角色和功能更為豐富，法律身份更為多元，責任范圍也相應擴展。

一是從監管者向責任人轉變，承擔環境“質量責任”。當環境規制的視野放寬到尺度更大也更有決定意義的“環境質量”上時，政府自己要成為監管對象，因為“有能力對環境質量目標負責的只有政府”。[注]徐祥民：《環境質量目標主義：關于環境法直接規制目標的思考》，載《中國法學》2015年第6期。近年來，隨著國家環保力度的加大，政府環境責任加強已呈明顯趨勢并得到立法回應，實踐中蓬勃開展的“環保督查”更高舉問責利劍，不時掀起問責高潮。但從責任性質角度看，真正意義上的“環境質量責任”仍幾近缺失。“在環境質量目標主義環境法中，政府的責任直接指向環境質量。”[注]同②。而現行法中的政府責任，要么是針對政府相關工作人員的“行為責任”，[注]參見《環境保護法》第68條。要么是針對上級確定的目標、任務的“考核責任”。[注]參見《環境保護法》第26條、第28條。都不是真正意義上的“質量責任”。如《環境保護法》第6條第2款之類“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”的規定，也只是籠統的原則性表述，沒有承擔起真正的法律責任。[注]正如有學者所指出，這些“要求”在立法中的“陳設”不能改變這類法律的基本創設模式。在法律的實施過程中“政府”也沒有因存在這樣的“責任”宣告而改變“規范+ 罰則”之法的執法者的身份。參見徐祥民：《環境質量目標主義：關于環境法直接規制目標的思考》，載《中國法學》2015年第6期。

二是由義務監督者向補充履行者轉變，承擔輔助和“兜底”責任。環境損害當然首先應由行為人負責消除和恢復，無論從公平還是效率角度，“污染者負擔”都是環境責任分配的基本原則。然而，現實環境損害情形蔚為復雜，環境修復更是成本高昂、代價不菲，肇事者難以確定或無力擔責的情形屢見不鮮。此時，應由相關政府主體承擔“補充”和“兜底”責任。在責任人可以勉強承擔的情況下，政府也應當采取輔助措施，提供必要的資助、指引和管理服務，以降低成本，保障責任效果。在美國，以消除和修復環境損害為目的的“自然資源損害賠償”是由聯邦機構、州政府等作為所謂“自然資源的受托人”來主導進行的，這些“受托人”不僅要代表公眾向肇事者提出賠償請求，而且要進行損害評估，設計甚至實施修復方案，而主要來自稅收和財政撥款的公共資金實際承擔了修復費用的主要部分。[注]參見賈峰等：《美國超級基金法研究：歷史遺留污染問題的美國解決之道》，中國環境出版社2015年版，第173頁、第223頁。

三是由市場中立者向引導者、投資者、經營者轉變，承擔“發展”責任。傳統環境法幾乎不考慮發展問題，產業轉型、環保服務均視為市場行為，任由企業自發而為。綠色發展法則把推動綠色產業發展、提供或改善環保公共服務視為解決問題的根本之道。為此，政府不僅需要對不同產業區別對待，綜合運用各種政策、財稅、金融手段，建立落后產業淘汰機制和對綠色產業扶持機制，必要時還須更進一步，直接介入相關活動，投資、經營相關產業、項目。在美國，公共實體通過“租契安排”、“公共所有權”、“治理土地儲備庫”等形式直接參與污染場地的治理和再開發已經成為土壤治理的重要舉措。[注]參見賈峰等：《美國超級基金法研究：歷史遺留污染問題的美國解決之道》，中國環境出版社2015年版，第184頁。

(二)法律主體：類型多元與角色多變

傳統環境法主要管制產業活動，但要實現綠色發展，就必須擴大環保主體和范圍。為此，法律上的直觀要求就是法律主體的多元與彼此關系的多變。早有學者指出，良好的環境治理結構應該是由管制者、被管制者和監督者三方構成的“環保主體互動等邊三角形模型”。[注]參見王曦：《環保主體互動法制保障論》，載《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》2012年第1期。但在傳統法中，這三方主體基本框定為政府、企業和公眾。而在綠色發展法中，三方的構成和關系要更為復雜。正如前文指出的，通常作為監管者的政府在特定情形下也可成為被監管的對象，而企業和公眾在特定情境下也有角色互換的可能。

就監管對象而言，一切對環境產生不利影響的主體都應被納入。為此，綠色發展法有三個明顯擴展：一是普通公民日趨成為監管對象。諸如個人開車、農民種地、生活垃圾傾倒等生活行為的環保約束正從道德倫理向法律制度轉變。二是政府主體在特定情況下也成為監管對象，承擔相應義務。三是各類“區域”型集體人格成為監管對象。對“總行為”的調整意味著監管對象的集合化、區域化。實踐中，排污總量控制是以行政區劃為單位進行的，限額采伐、狩獵許可、自然保護區、水土保持等也都是以一定區域為對象，但往往受到行政區劃的影響，與基于生態系統的“生態區域”并不當然契合，仍須進一步完善。

就監管者而言，隨著調整范圍的擴展和監管情境的豐富，一些非政府主體在特定情形下也可發揮一定監管功能，成為“準監管者”。譬如，在與公民權益密切相關的領域，相關公眾應擁有參與權利，行使或分享部分監管權力。在諸如垃圾分類、綠色押金等與日常生活密切相關的制度中，社區甚至特定企業也可依法“代表”國家行使具有一定懲戒或管控措施的權力。環境公益訴訟中更使得對違法行為的處理權從行政部門向司法機關轉移。

(三)實施動力：從懲罰為主到全面激勵

法在本質上是一種激勵機制，只有通過利益誘導和責任懲罰使行為人感受到“遵守法律比不遵守法律似乎給他們自己帶來更大好處或更小壞處時，他們才會愿意去遵守。”[注][英]霍布斯：《論公民》，應星、馮克利譯，貴州人民出版社2003年版，第53頁。傳統環境法具有“不法行為懲罰主義”色彩，[注]參見祥民：《環境質量目標主義：關于環境法直接規制目標的思考》，載《中國法學》2015年第6期。正向激勵缺失，是實效不彰的重要原因。[注]參見鞏固：《守法激勵視角中的〈 環境保護法〉 修訂與適用》，載《華東政法大學學報》2014年第3期。對以“發展”為主題的綠色發展法來說，完善激勵舉措，尤其是具有資助、支持作用的正向激勵更為重要。

對企業而言，“違法成本大于守法成本和違法收益”是基本激勵原則。為此，除義務責任相對應這一基本要求外，通過責任設置的層次性保證懲罰力度與危害程度成正比從而為責任人隨時懸崖勒馬保留余地，綜合運用貨幣、行為、資格、名譽等多種責任確保對企業產生刺激，通過嚴格執法、公益訴訟等各種執法機制加大責任追究的頻率等，都是基本要求。但須注意的是，懲罰并非越重越好。負擔過重的責任會刺激企業的“破罐子破摔”心理，使欺瞞抵賴、蒙混過關成為其“理性”選擇。故對負擔明顯較重的義務或責任，須國家或社會提供相應資助或建立相應風險分擔機制，通過正向激勵加以引導。此在生態修復類責任中體現尤為明顯。多數情況下，修復費用遠超被修復環境的市場價值，如無“既打又拉”的綜合性激勵，幾乎不可能激勵責任人的自覺履行。至于各種先進的綠色技術、綠色產業的創新和發展，就更離不開各類財稅、金融手段的正向激勵了。

對政府主體而言，“激勵政府環保是環境法治成功的基本要求”，而“政府激勵不足是中國環境法的根本癥結”。[注]鞏固：《政府激勵視角下的環境保護法修改》，載《法學》2013年第1期。對內容廣泛、成本高昂、需要政府承擔更多責任、投入更多公共資源甚至“墊付”大量資金的綠色發展來說，激勵尤為重要。從負激勵角度看，須盡量明確且細化各類政府環境責任相關規定，建立切實可行的問責機制，而非僅抽象籠統地規定對某問題“負責”。從正激勵角度看，充足的經費保障必不可少。尤其那些必然成本巨大的生態修復、環境治理、環保公共設施與服務、綠色產業發展等，幾乎必然是有多少錢辦多少事，如果沒有相應資金支持，即使責任明確也難強求實現。故而，為重要制度舉措籌集實施資金，為積極履職提供財政、人事等方面支持也是綠色發展法的重要內容。正因為如此，在美國，對土壤污染防治具有基石性作用的《綜合環境反應、賠償和責任法》的主要特色即在于建立“超級基金”，以為部門執法提供“啟動資金”，以至于該法被慣稱為《超級基金法》。通過立法明確規定執法資金，既可減免具體執法者后顧之憂，增強其實施動力，從法治角度看，也是財政法定與稅收法定的綜合體現。至于對綠色技術、綠色產業的支持、獎勵，以及對環保公共服務的提供、提升，就更離不開相應的資金保障。否則，只能是“巧婦難為無米之炊”。

對公眾而言，當其作為環境義務人時，常規懲罰機制往往收效甚微。對于無時無刻不在發生的生活類環境行為，幾乎不可能通過貨幣或人身懲罰來實現“違法成本大于守法成本”。為此，須運用名譽罰以增強刺激，通過廣泛宣傳、普遍動員增強守法認知和意愿，推動以社區、單位等“熟人社會”為單元的執法機制以降低追責成本、增加責任的道義色彩。這些都需要通過法律的明確規定創造條件。而當公眾以社會監督者或“準監管者”身份參與執法或決策時，則需要充分的信息公開、科學的程序機制以及必要的適度獎勵的激勵。否則，多數人仍難免“事不關己，高高掛起”。另外，需特別注意的是，在具體環境事務上，利益相關群體的參與至關重要。故在很多國家的環境法中，“利益相關者”(stakeholders)或“居民”(residents)往往擁有特殊法律地位。一些國家更堅持把原告與案件有特殊利害關系并受到個殊化的“事實損害”作為起訴資格的必備要件，哪怕是所謂“公益訴訟”。[注]詳請參見鞏固：《美國環境公民訴訟之起訴限制及其啟示》，載《法商研究》2017年第5期；鞏固：《美國原告資格演變及對公民訴訟的影響解析》，載《法制與社會發展》2017年第4期。

(四)法律定位：從“路標”到“操作手冊”

傳統法，尤其民事立法，追求文風簡潔，往往惜墨如金，僅簡要提交關鍵要素，細節及疑難情形幾乎不作規定。這很大程度上是由民法的“私”屬性和“自治”特點決定的。由于僅涉及私權私益，爭議解決最終取決于當事人意思，故民事立法主要是一種方向性指引，具體處理可交由法院，由法官根據具體案情結合公理、常識、一般社會經驗作個案裁量。另外，以損害填補為指歸的民事責任具有兜底效果，即使因規則指引不明給他人帶來損失，也可通過“損失多少補多少”的民事責任獲得補救。

但公法以不專屬于任何人的公共利益為核心，其內容既涉及對個人權利的約束、限制，又涉及國家權力行使、公共資金花費、公共財產處置等重大公共事務，無法任由雙方“意思自治”，而應嚴格遵循作為“全民”意志的法律。故相關立法應盡量具體、明確、可操作，確保適用者——無論執法者、司法者還是守法者——獲得明確指引。而環境法不僅屬于公法，并且具有決策風險性、高度的利益衡量性、不易監管性及高成本性等特點，[注]參見鞏固：《環境法律觀檢討》，載《法學研究》2011年第6期。更需要法律的明確指示。另外，公法責任的“懲罰”取向與環境損害的不可逆性也要求環境法規則必須具體、明確，為監管對象提供明確指示，才能真正做到防患于未然。現代各國環境法往往呈現篇幅龐大、內容具體、規則細密的特點，其根源即在于對可操作性的強調。對于復雜且“燒錢”的綠色發展法來說，此點更為必要。如果說，民事立法為適用者提供的是指引大致方向的“指路牌”的話，那綠色發展法必須是具體、明確的“操作手冊”。

對企業和公眾等非政府主體而言，法律規定的具體、明確、可操作性主要體現為：一是主體、客體具體、明確，可識別性且易辨別；二是權利、義務的內容明確，并有相應責任規定予以保障；三是實施程序明確，有具體操作步驟；四是對可預見的復雜情形、疑難問題提供處理方案；五是考慮實施基礎和現實條件，對需要具備特殊條件(如巨額資金、先進技術等)才能實施的制度，應通過立法創造條件。

對政府主體而言，相關規定除前述要求外，還須注意兩類特殊情形：一是“授權性規定”，即法律把某些制度的具體規則制定權授予特定政府主體，由其通過下位法加以補充完善的規定。此時，法律仍應就制度目標、核心要素、原則、標準等關鍵要素作出規定，而不能籠統授權，完全由部門決定。同時，還應明確下位法出臺時限，以避免扯皮拖延。二是“任務型規定”，即法律要求地方政府或“地區”等集體人格實現特定目標或治理任務的規定。此種規定中，立法應就目標、任務作出明確規定，提出具體要求，明確完成時限。就此來看，綠色發展法對政府主體來說，應有明確的目標、任務、具體的操作流程，并配以相應支持條件，猶如操作手冊或項目實施方案。

(五)立法策略：整體分工與重點制度建設

綠色發展法“既不是現行法律體系下的一個法律部門，也不是在現行法律體系之外的另一個法律體系，而是糾正傳統發展法之偏的法律體系。”[注]徐祥民、姜淵：《綠色發展理念下的綠色發展法》，載《法學》2017年第6期。綠色發展法制建設的現實路徑是對傳統法進行改造提升，而不是全新建構。立法策略也須從“大而全”轉變為“小而精”，放棄面面俱到、宣示目標、指引方向、搭建框架的傳統思路，轉向重點切入、制度推進，以提供規則、創造條件、落實舉措為目標。

一要確立整體體系化思維與立法分工意識。整體體系化是指從現行法已有規則整體出發考慮立法必要性，在對問題領域相關立法全面考量的基礎上確定立法內容：對現行法已有規定的一般不作重復；對通過已有規定的擴展、引申能解決問題的，不輕易另設新法，以避免疊床架屋，減少重復、沖突。為此，應把現行法不能解決的問題作為重點問題，把對現行法的查缺補漏、填充補充、配合實施、調整矯正作為制度完善的首要途徑，盡量使新法、新制度、新機制與現行法、既有制度、傳統機制良好配合、有效互補，最終形成由存在于不同法律文件中的諸多規范共同構成的完備制度體系，而非通過一部立法解決全部問題。

二要以點帶面、重點推進，以關鍵制度為抓手，有所為，有所不為。綠色發展畢竟是重大變革，相關立法必須要有重大突破與創新，但應主要通過具體的有創新性和體制“撬動”意義的重點制度來進行，通過重點制度解決關鍵問題，繼而向其他領域傳導，以“催化”方式引起整個制度體系的“裂變”。從現實角度講，這也是前述制度構建精細化的必然——無論法律文件的篇幅還是立法者的時間、精力終究有限，不可能對全部問題都作出巨細無遺的具體規定，與其撒胡椒面，不如抓重點、關鍵。

在美國，環境法往往給人以“大部頭”、條文眾多、篇幅巨大的印象。但實際上，每部立法的龐大體量下往往僅是若干重要制度。譬如，作為其環境法制基石的《國家環境政策法》的主要內容不過四個方面：宣布國家環保政策與目標、明確環境政策的法律地位、規定環境影響評價制度、設立國家環境委員會，[注]參見王曦：《論美國<國家環境政策法>對完善我國環境法制的啟示》，載《現代法學》2009年第4期。但就是通過這關鍵幾點，使得環保確定成為美國的國家任務和政府責任，對整個法律體系產生深遠影響。其中的環評制度，更對一切重大聯邦活動施加了環境約束，并由此傳導到各行各業，吹皺了環境監管的一池春水。《超級基金法》也不過圍繞毒地治理建立了包括信息收集和分析、“反應”行動、超級基金、環境責任分擔在內的四大基本制度。[注]參見賈峰等：《美國超級基金法研究：歷史遺留污染問題的美國解決之道》，中國環境出版社2015年版，第23頁。其條文數量之少與內容篇幅之大形成鮮明對比，令人印象深刻。其中，僅“反應”權一條規定就有近2萬字的篇幅，其細密程度，可見一斑。

四、綠色發展法視野下的《土壤污染防治法》評析

以上大致勾勒出綠色發展法的基本特征和應然形象，顯然與我國傳統環境立法存在較大差異。總體來看，我國傳統環境立法具有鮮明的“民法典化”特征，在調整范圍、體系結構、規范表達、實踐功能等方面與“民法典”高度趨同：一是范圍廣泛，無所不包，幾乎囊括本領域一切問題。二是體例雷同，采“總則—分則”結構，先就目的、理念、原則、體制等進行宣示，再就規定具體制度，最后再設罰則。三是規定籠統，多宣示性、倡導性、原則性規定，常常一句話一個制度，義務性規定多，責任性規定較少，正向激勵更少，實施條件幾乎不涉及。最后，也是前面這些特點所致的必然結果，立法的實踐功能主要在于宣示、倡導，搭建框架，指引下位立法，甚少提供可直接管用的具體規則。由此形成的客觀情形是，幾乎每部法律都成為特定領域的“民法典”——面面俱到卻難直接解決問題；存在諸多必須后續立法填充、明晰的空白，法律實施高度依賴執法者的責任心和主動性；與更為基礎的《環境保護法》大量重復，造成后者的“空心化”；[注]“‘空心化’指的是《環保法》中的一些條款被后來的其他環境資源保護法律所延伸和細化，因而與后來的那些法律相重復。假如刪除處于這種狀態的條款，《環保法》就會出現很多‘空洞’。”王曦：《環保事業基礎法：讓特殊的環保法特殊起來》，載《綠葉》2011年第1期。與其他立法產生大量重疊、沖突，導致選擇、適用困惑。我國環境立法數量眾多但實效不佳，與此模式下的“立法偏‘虛’”不無關系。[注]“所謂立法偏‘虛’，是指有的法律規定在一定程度上比較籠統，缺乏實質性內容。”孫佑海：《新時代生態文明法治創新若干要點研究》，載《中州學刊》2018年第2期。這種狀況的出現，既有法律界長期受“民法帝國主義”熏陶，把民法典的模式、風格當作唯一模板的緣故；又與我國環境治理長期“摸著石頭過河”，法治化程度不高有關。在根本意義上，也是我國以往口頭上反對“先污染后治理”但實踐中仍“不得不”蹈此覆轍的 “初級階段”的國情所致。而今，在無論環境資源的嚴峻形勢，經濟社會發展的階段水平，還是黨和國家的重視程度都已達環境“拐點”的情況下，確立并貫徹綠色發展法的條件已經具備，傳統環境立法的“民法典模式”也須得到摒棄與修正。

在此背景下，歷時五年的《土壤污染防治法》(以下簡稱《土污法》)，既是傳統污染防治法律體系中的最后一個堡壘，又是國家確立綠色發展理念以來全新制定的首部重要環境立法，處于承上啟下的歷史關口，也不可避免地帶著新舊交疊的時代烙印：不乏體現綠色發展新理念的努力與亮點，又整體受制于傳統模式的結構框架與言說風格，與真正的綠色發展法仍有不小差距。

(一)進步與亮點

價值目標方面，《土污法》體現出強烈的生態價值追求，其典型體現，是明確區別“生態風險”與“健康風險”，并將前者作為獨立的價值目標和判斷因素。為此，“推動土壤資源永續利用”與“保障公眾健康”被并列為實體目標，[注]參見《土壤污染防治法》第1條。“破壞生態環境”與“危害公眾健康”被一道規定為土壤污染的獨立判斷因素，[注]參見《土壤污染防治法》第2條第2款。“生態風險”成為制定土壤污染風險管控標準的參考因素和編制土壤污染風險評估報告的必備內容，[注]參見《土壤污染防治法》第12條第1款、第37條第3項。對“生態環境”的危害和影響程度被作為確定重點控制的土壤有毒有害物質名錄的主要依據，[注]參見《土壤污染防治法》第20條。而維護“生態功能”更成為自然保護地保護的唯一目標。[注]參見《土壤污染防治法》第31條第3款。另外，立法中多處有關土壤污染調查、治理的條款均明確把“地下水”作為獨立目標和考慮因素，[注]參見《土壤污染防治法》第28條、第36條、第37條、第55條、第57條、第62條、第63條、第64條。強調“水土一體”治理，也是生態思維的典型體現。

在政府主體方面，立法強化政府主體的監管職責外，也有一些條款體現了對政府角色的多重考量。譬如，第5條規定地方政府“應當對本行政區域土壤污染防治和安全利用負責”，體現了一定的“環境質量目標主義”。第9條、第24條規定的國家在科技研發、產業發展、人才培養、國際交流等方面的支持、鼓勵義務，第25條第3款有關政府統籌、建設城鄉污水和生活垃圾處理、處置設施并保障其運行的規定，第26條、第27條、第29條有關在農業投入品使用、綠色耕作措施、綠色技術等方面進行指導、宣傳、培訓和支持的規定，體現了政府的“發展”責任。第44條、第45條第2款、第55條、第63條、第68條規定地方政府及相關部門在特定情形下制定污染防治方案、采取管控措施，甚至親自組織實施修復的規定，更體現了政府的補充和兜底責任。

在監管對象方面，《土污法》的規定也蔚為豐富，突破了以往以企事業單位為主要監管對象的限制。“任何組織和個人” 、“土地使用權人”、“企業事業單位和其他生產經營者”，[注]參見《土壤污染防治法》第4條。以及“地方政府及其有關部門”，[注]參見《土壤污染防治法》第68條。都有可能承擔防治義務，成為被監管者。在“風險管控和修復”方面，法律特別規定了三重主體：一是為充分貫徹“誰污染誰治理”而創設的“土壤污染責任人”為首要監管對象、第一責任人；在其無法認定時，則由“土地使用權人”代為承擔；地方政府及相關部門則“可以根據實際情況組織實施”，進行“兜底”補充。[注]參見《土壤污染防治法》第45條、第46條、第68條。對于諸多社會主體，法律也作出義務性規定，納入監管范圍，具體包括“土壤污染重點監管單位”、“拆除設施、設備或者建筑物、構筑物”的“企業事業單位”、“尾礦庫運營、管理單位”、“農業投入品生產者、銷售者和使用者”，以及“受委托從事土壤污染狀況調查和土壤污染風險評估、風險管控效果評估、修復效果評估活動的單位”等。[注]參見《土壤污染防治法》第21條、第22條、第23條、第30條、第90條。在“區域性”監管對象方面，則有“污水灌溉區”、“礦產資源開發區域”、“永久農田集中區域”、“特定農產品禁止生產區域”、“隔離區域”等。[注]參見《土壤污染防治法》第16條、第23條、第50條、第54條、第63條。

在制度設置上，《土污法》也頗多創新。政府責任方面，除延續新環保法以來已基本成型的目標責任和考評、人大年度報告、約談等常規制度之外，[注]參見《土壤污染防治法》第5條、第75條、第76條。還就建立土壤環境信息共享機制及相關信息公開作出了具體規定。[注]參見《土壤污染防治法》第8條、第81條、第82條。在監管制度方面，更特別規定了對生態風險予以獨立考量、充分征求公眾意見的“土壤污染風險管控標準”，[注]參見《土壤污染防治法》第12條、第13條。體現“動態管理”理念的“土壤污染狀況普查”，[注]參見《土壤污染防治法》第14條。跨部門、類型化的“土壤環境監測”，[注]參見《土壤污染防治法》第15-17條。針對重點問題的“重點控制的有毒有害物質名錄” 、“重點監管單位名錄”，[注]參見《土壤污染防治法》第20條、第21條。并通過“信用記錄”加強對環境服務“第三方”的監管。[注]參見《土壤污染防治法》第80條。尤其值得贊賞的是，針對實踐急需而其他法幾乎未有涉及的“毒地”治理，立法專設“風險管控和修復”一章，通過30余條規定建立起包括污染調查、風險評估、分類管控、修復名錄、效果評估、后期管理等在內的完整制度體系，成為該法的最大亮點。

在動力機制上，《土壤污染防治法》綜合運用多種舉措，加大“懲罰”力度，提高違法成本。如“罰則”規定有所細化，提高罰款上限，增加人身處罰，追究中介服務者業務責任和連帶責任，通過9 處“責令改正”確保矯正違法行為等。對逃脫懲罰的“漏網之魚”，法律并明確規定“上級主管部門可以直接作出行政處罰決定”。[注]《土壤污染防治法》第85條。另外，立法也有多處條款體現出鼓勵積極守法，支持綠色發展的“正激勵”。如第45條規定“國家鼓勵和支持有關當事人自愿實施土壤污染風險管控和修復”，第69-74條更對財政、基金、信貸、稅收、捐贈、價格、金融等方面的支持措施作出了原則性規定。

(二)不足之處

以上“亮點”主要是從價值目標層面、就相關規定本身而言的。如果把視角轉向實踐，以規范效力和預期實效為判準，并結合已有立法整體來看的話，這些規定的進步意義又將大打折扣。正如前文所言，綠色發展法是通過重點制度對現行法的矯正和提升，為此，其既要限縮范圍，協調與傳統法的關系，“撬動”而非打亂現行法；又要細化內容，做到具體、明確、可操作，為制度實施提供可直接適用的具體規則。但《土壤污染防治法》在立法風格上仍沿襲傳統“民法典”模式，追求“大而全”，最終形成的仍是一部由大量原則性條款構成的“虛化”框架，既與已有立法大量重復、重疊，甚至不乏沖突；又缺乏可直接適用、管用、好用的剛性規則。

在與現行法的關系方面，至少存在以下問題：一是大量重復《環境保護法》中的已有規定，導致諸多“照抄型”或“廢話型僵尸法條”。[注]參見葛云松：《物權法的扯淡與認真》，載《中外法學》2006 年第1 期。譬如，第5-7條有關地方政府環境責任、目標責任和考核評價、領導責任、管理體制與部門分工的規定，第75-78條有關向人大報告、約談、現場檢查、查封扣押等規定，第97條有關公益訴訟的規定，基本都是對已有法條的簡單復制；而第83條和第84條有關“不得打擊報復”的規定，更近乎常識、公理。就實踐效果而言，即使《土污法》不作規定也不影響相關制度、舉措的適用；而反之，即使作出這些規定，由于極為簡略、籠統，也起不到多少實際效果。而對被大量“抄襲”的《環境保護法》來說，這些重復性規定也使其相關條款失去意義，再次上演其曾經遭遇的“空心化”危機。[注]參見王曦：《環保事業基礎法：讓特殊的環保法特殊起來》，載《綠葉》2011年第1期。而更麻煩的是，有些規定與已有規定部分重復，不完全一致，更增加適用的困惑。譬如，《環境保護法》第5條規定的“保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責”五項基本原則，依法理應自動適用于各具體環境法。但《土壤污染防治法》第3條又自己規定了“預防為主、保護優先、分類管理、風險管控、污染擔責、公眾參與”六項原則，除三項完全重復的外，環保法中有而土壤法中未重復規定的“綜合治理”是否仍然適用，《土污法》所變通規定的“污染擔責”與環保法中的“損害擔責”是何關系，《土污法》所創制的“分類管理、風險管控”又與《環境保護法》第5條是何關系、如何協調等，都是問題。

二是一些創新概念和制度與已有規定大同小異，重疊交叉。譬如，對于污染危害較大須重點監管的企事業單位和其他生產經營者，《環境保護法》第42條已明確稱之為“重點排污單位”并規定一系列義務，[注]參見《環境保護法》第42條、第55條、第62條。此概念也為水、氣等領域立法所采用。《土污法》卻采取了“重點監管單位”概稱呼，并自行規定了一套管理制度。由此帶來的問題是，“重點排污單位”與“重點監管單位”是一回事還是兩回事？《環境保護法》第42條對前者的各種義務性規定是可當然適用于后者，還是被《土污法》對后者的規定所排除，抑或二者為兩類制度可并行不悖？《土污法》沒有如已有環境立法那樣采用“環境質量標準”概念，而是另辟蹊徑，建立了一套“土壤污染風險管控標準”。由此帶來與“重點監管單位”類似的問題。并且，從環境法體系整體角度來看，在水、氣等常規環境要素都有自己的“質量標準”的情況下唯獨土壤沒有，邏輯上也說不過去。更重要的是，一旦以“風險管控”而非“環境質量”命名，在法理上將使該標準的實踐功能限縮在風險管控這一純粹公法任務之內，消解其作為一種“質量標準”所應發揮的私法效力。[注]有關環境質量標準的侵權法效力，參見陳偉：《環境標準侵權法效力辨析》，載《法律科學》2016年第1期。

三是與其他單行法大量“競合”，缺乏良好銜接。土壤污染主要源于水、氣、固廢等常規污染，對污染土壤之行為的“預防”主要靠對傳統污染源的“管控”來實現。正因為此，傳統污染防治單行法中有大量條款涉及土壤污染防控，在《農業法》《農產品質量安全法》《基本農田保護條例》《農藥管理條例》等“涉農”立法中也有不少條款涉及農地保護。然而，“《土壤污染防治法》仍重在‘防’字，法律條文對預防、監控和責任歸屬著墨頗多，重在對未來造成新的污染的控制和歸責”，[注]雷英杰：《業內解讀〈土壤污染防治法〉，相較于土壤修復，監測及其他配套服務細分領域有望迎來“早春” 》, http://www.h2o-china.com/column/949.html, 2018年9月15日訪問。這一方面導致制度設計的重心偏失，大量篇幅被投入到其他法中已有規定的防、控問題上，而不能集中力量于實踐最缺乏、最急需也最能凸顯《土壤污染防治法》之獨特性的污染土地治理。另一方面，更重要的是，該法許多規定與其他法交叉、重疊，導致諸多 “法條競合”，造成適用困惑。譬如，該法第91條第(二)項對“實施風險管控、修復活動對土壤、周邊環境造成新的污染的”規定了最高100萬元的罰款處罰，但這里被污染的“周邊環境”實踐中很可能因具體對象(如水、氣、海洋)而在其他法中另有罰則。又如，該法第86條規定對尾礦庫的運營、管理單位違法造成嚴重后果時處20-200萬罰款；但《水污染防治法》第94條則規定造成水污染事故的按事故損失的20-30%來計算罰款，并輔以責令關閉、對主管人員、責任人員進行罰款等。尾礦庫管理不善導致水污染事故時應如何處理？另外，該法第四章規定的土壤修復機制與實踐中火熱推進的“生態環境損害賠償改革”的關系，立法未作任何提及。由此，當土壤領域發生環境損害時，是由省、市人民政府依《生態環境損害賠償制度改革方案》通過“磋商”或“民事訴訟”訴請污染者修復，還是由監管部門依《土壤污染防治法》通過行政執法強制污染者或土地使用權人進行修復，抑或二者可并行不悖，迄今仍懸而未決。

在立法的表述風格和具體內容方面，大量條款表述簡略，規定籠統，類似于“無頭型僵尸法條”，[注]“第三種是貌似事關重大、理論深邃，其實沒有構成要件部分，因此毫無作為行為規范或者裁判規范之可能性的條文……可稱之為無頭型僵尸法條。”葛云松：《物權法的扯淡與認真》，載《中外法學》2006 年第1 期。“虛化”色彩仍然明顯，諸多體現先進理念的制度設想尚難實施。尤其那些與發展密切相關、最能體現“綠色發展”特性的條款。譬如，第9條有關國家對先進科技、產業、人才培養、交流合作進行的“支持”，第30條第3款有關國家對回收農業投入品包裝廢棄物和農用薄膜的“鼓勵、支持”，第45條第2款有關國家對當事人自愿實施土壤管控和修復的“鼓勵和支持”，第69-74條規定的諸多財稅金融條款等。尤其萬眾矚目的土壤修復基金，對耗資巨大的土壤修復和治理至關重要，但涉及巨額資金投入和復雜利益關系，既需要明確、具體的規則指引，更需要來源確定、有最低金額保證的資金保障，僅僅抽象的原則性規定甚至目標宣示幾乎不可能起到規范效果。在政府責任及相關配套任務方面，此類條款也普遍存在。諸如土壤環境信息共享機制怎么建、公眾意見如何征求、環境質量責任如何“負責”等具有復雜性和技術性，需要在法律中明確規則并通過責任條款“逼迫”政府主體履職的內容，立法要么語焉不詳，要么僅籠統授權，把主動權交給本為“責任人”的政府主體，其實效系于其自覺、自愿。另外，一些具有基礎性意義和重大變革色彩但內容復雜必須立法界定的重要概念，如“生態風險”、“污染責任人”等，立法也未涉及。所謂“公眾參與”原則，也只在標準制定環節有明確要求，在風險管控與修復等重要制度中，并未提供具體機制。

綜合以上來看，《土污法》中真正具體、明確、可操作的制度，仍然主要是管制性的；有明確權利、義務、責任的法律主體，仍然主要是政府主體和企業；那些真正體現綠色發展理念的產業性、激勵性、政府責任、公眾參與的“先進”制度，仍極度“虛化”，其良好實施，尚有待時日，且須大量后續立法。

結語

綠色發展需要綠色發展法的保障，但綠色發展法首先需要立法思維的轉變，其中最重要的，或許是“重點制度突破”的思維。一部環境立法，只有不再眉毛胡子一把抓，而是敏銳捕捉關鍵問題、精心打造特色制度，追求切實可行、管用好用、可直接操作的細密規則時，才能真正獲得良好實效。而這樣的立法，也必然是充分考慮現行法從而與既有制度良好銜接的。惟其如此，才能起到以點帶面的“撬動”效應，提升、“催化”環境法本身的“綠色發展”。就此而言，《土污法》不無遺憾。當然，對此也不應過于苛求。畢竟，該法在相當程度上還扎根于過去。作為傳統污染防治法木桶中的最后一塊木板，其體型、構造、精神氣質雷同難免。所幸，隨著該法的出臺，我國污染防治主要領域的“代表性立法”已基本完成，大而全的“民法典”模式客觀上已無用武之地。未來環境立法，在制度框架已成的“夾縫”中求生存，將不得不更新理念、限縮范圍、提升實效，圍繞重點制度的實施構建具體規則。如此，真正意義上的綠色發展法樂觀可期。對此，我們拭目以待。