論我國排污許可證的執行

謝 偉

(廣東財經大學 法治與經濟發展研究所，廣東廣州 510320)

作為一項國際通行的環境管理制度，排污許可證是環保主管部門依法發放給排污單位的法律文書，主要規范和限制排污行為，明確環境管理要求，環保主管部門依據排污許可證對排污單位實施環境監管執法。排污許可證是發達國家環境污染控制實踐普遍證明比較有效的污染管制手段。我國在總結實施多年的多種環境污染管制手段績效并進行綜合比較之后，決定采行以排污許可證為核心，包含相關環境法律規定于一體的基本環境管理制度。

一、當前我國排污許可證執行取得的進展

排污許可證制度，是指有關排污許可證發放范圍、許可內容、排污量核定、發證后的監督管理等規定的總稱。該制度的核心是將排污者應當遵守的有關國家環境保護法律、法規、政策、標準、總量控制目標和環境保護技術規范等方面的要求具體化，有針對性地、具體地、集中地規定在每個排污者的排污許可證上，約束排污者的排污行為，要求其必須持證排污、按證排污。*參見信春鷹：《〈環境保護法〉學習讀本》，中國民主法制出版社2014年版，第197頁。實施排污許可制，是我國全面深化環境治理基礎制度改革的一項重要部署，當前我國排污許可證制度改革工作進展順利，取得了良好開局。*參見杜宣逸：《堅持深化改革不動搖 全面完成國務院確定的排污許可工作目標任務 趙英民主持召開重點行業排污許可制度試點工作調度會》，載《中國環境報》2017年8月31日。為有效貫徹實施排污許可證制度，我國《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律法規均原則性規定了排污許可證制度，國務院頒布了專門的《控制污染物排放許可證實施方案》(以下簡稱《方案》)，環保部先后制定了《排污許可證管理暫行規定》(以下簡稱《規定》)和《排污許可管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，為執行排污許可證制度奠定了法律基礎。其后為有效執行排污許可證，完善排污許可技術支撐體系，指導和規范排污單位排污許可證申請與核發工作，環保部相繼印發了固定污染源排污許可分類管理名錄，明確了排污許可制實施范圍和進度安排；制定頒布了多個重點行業的排污許可證申請與核發技術規范，如鋼鐵工業、水泥工業、紡織工業等，以及《排污許可證申請與技術規范總則》等國家環境標準，建成了全國排污許可管理信息平臺并順利投運，對火電和造紙兩個行業排污許可證的核發工作也已如期完成，鋼鐵和水泥排污許可證核發工作全面啟動，相關試點省(區、市)發揮各自優勢，正在積極推進各項試點工作，為全面深化制度改革打下了扎實基礎。然而，隨著改革深入，固定污染源排污許可證制度的執行問題日益突出，對這些突出問題的解決已經成為保證排污許可證制度切實發揮其“一證式、全生命周期管理”有效手段的關鍵。[注]“全生命周期管理”是指實現排污企業在建設、生產、關閉等生命周期不同階段的全過程管理。參見曹紅艷：《環保部將實行排污許可“一證式”管理》，載《經濟日報》2015年12月5日。比如，2018年3月9至14日京津冀及周邊地區的重污染天氣雖然沒有出現PM2.5小時濃度“爆表”的城市，但是這次污染過程持續時間長、影響范圍廣，從而再次證明當前京津冀區域的污染物排放總量仍然偏高，遠超大氣環境容量。[注]參見生態環境部：《專家分析：3月9-14日京津冀及周邊地區重污染天氣應對效果明顯，但大氣污染防治仍然任重道遠》，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201803/t20180315_432556.htm，2018年3月30日訪問。作為環境管理制度中唯一強調總量控制的制度，排污許可證在由環境管理從濃度控制向總量控制的轉變中起到了承前啟后的作用，因此被認為是實施總量控制的重要手段。[注]參見李啟家、蔡文燦：《論我國排污許可證制度的整合與拓展》，載呂忠梅：《環境資源法論叢》(第6卷)，法律出版社2006年版，第186頁。由此可見，當前我國的排污許可證制度還沒有真正有效發揮污染物排放總量控制作用，排污許可證執行任重道遠。

二、當前我國排污許可證制度執行存在的突出問題

(一)現有排污許可證制度的執法依據供給不足

立法引領是改革成功的關鍵。[注]毛磊：《立法：讓改革于法有據》，載《人民日報》2015年2月25日。排污許可證的執法依據供給不足是導致環境管制實踐中難以依法有效全面控制污染物排放總量的主要原因之一。排污許可證制度在我國的法律確立已有三十年，但相關規定過于簡單化、概括化、原則化，難以滿足實操需要。[注]我國于1987年在水污染防治領域進行許可證制度的試點工作，1988年3月，原國家環境保護局發布了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，并決定在上海、北京等18個市(縣)開展“水污染物排放許可證試點工作。”參見韓德培：《環境保護法教程》，法律出版社2015年版，第103頁。現有的各項污染物排放許可證制度法律依據不同，設定主體不明，層級混亂，發展水平參差不齊；許可條件不具體、標準不統一；許可程序不健全、不規范、不統一；許可證申請人與行政機關的權利(權力)義務不對等，利益不平衡；救濟制度難以發揮作用，造成申請人在合法權利遭受侵害時難以得到及時有效的法律救濟，許可的利害關系人也沒有救濟途徑。[注]參見李啟家、蔡文燦：《論我國排污許可證制度的整合與拓展》，載呂忠梅：《環境資源法論叢》(第6卷)，法律出版社2006年版，第180頁。針對以上問題的存在，國務院的《方案》、生態環境部(原環保部)的《規定》、《辦法》和重點行業的排污許可證申請與核發技術規范等一系列規范性文件在總體上確定了企事業單位等排放源申請排污許可證和環保部門核發許可證的具體方法、程序等技術問題，明確了排污許可的具體辦法和實施步驟，為排污許可證的深化改革提供了具體直接的法律依據和實踐指南，是我國排污許可證執行的一大進步。然而，仔細、深入和全面地分析這些規范，可以發現現有制度依然難以滿足有效執行排污許可證所需要的實踐性、細節性、程序性要求。如按照《方案》規定，“根據污染物排放標準、總量控制指標、環境影響評價文件及批復要求等，依法合理確定許可排放的污染物種類、濃度及排放量。”《辦法》依據此規定“污染物排放方式和排放去向等、無組織排放源排放污染物的種類、許可排放濃度、許可排放數量等事項由排污單位申請，經核發環保部門審核后，在排污許可證副本中進行規定”。一般，核發環保部門是按照排污許可證申請與核發技術規范確定的行業重點污染物允許排放量核算方法，以及環境質量改善的要求，確定排污單位的許可排放量。但現有排污許可證立法中并沒有具體規定如何協調技術規范確定的允許排放量和環境質量改善要求，如何確定應該實現的環境質量改善要求，并作出較詳細的程序性設計從而確定符合實際需要的許可排放量。

其次，對于申請人在排污許可證申請和持證人在排污許可證執行中的權利侵害救濟等方面立法供給明顯不足。排污權是指權利人依法享有的對基于環境自凈能力而產生的環境容量進行使用、收益的權利。[注]參見鄧海峰、羅麗：《排污權制度論綱》，載《法律科學》2007年第6期。排污權是人類生產活動的最基本的權利需求，是從事生產和經營活動的行為人不可或缺的一項自然權利。這項權利的存在是不以人類的意志為轉移的，是與人類生活和生產活動相伴而生的客觀存在。[注]參見趙驚濤：《排污權及存在的正當性》，載《法制與社會發展》2009年第1期。有權利必有救濟，然而，當前我國排污許可證立法是一種威懾性環境管制，即從管制者角度出發，為盡快實現排污許可的效果，單方面強調排污許可證的行政管制，忽視了被監管者在申領和執行排污許可證過程中對自身正當權益的救濟性立法。這種立法是一柄“雙刃劍”，一方面確實可以在一定程度上起到“立竿見影”的法律效果，對違法者形成強大的震懾，在一定程度上制止違法排污，但另一方面，威懾型環境法具有成本高、對抗性強的缺陷。[注]參見鄧可祝：《重罰主義背景下的合作型環境法：模式、機制與實效》，載《法學評論》2018年第3期。被監管者會利用信息不對稱等在可能的范圍內竭盡所能逃避監管，或尋租權力，不僅可能導致監管成本太高，還可能造成監管失靈。

第三，學法知法是全民守法的前提。[注]王建敏：《依法治國重在全民守法》，載《法制日報》2015 年12月30日。排污許可證實行一站式、綜合性環境管理，是記載企業各項環境保護義務的守法文書和契約，不僅是準許排污的證明，而且是為持證人量身定制的具體規范排污行政，或者記載環境保護“義務清單”的手冊，排污許可證為企業提供守法指南的同時，也為環境監管部門提供了具體明確的執法依據和標準。[注]胡靜、段雨鵬：《排污許可，能整合哪些制度？》，載《環境經濟》2015年第11期。對我國廣大環境行政執法機構工作人員而言，這種綜合性、一站式管理的排污許可證是一種新型管理方式；而對廣大排污許可證的申請人而言，排污許可證的申請、遵守也是一個涵蓋環境標準、環境影響評價、三同時等多個環境法律制度，涉及到水污染防治、大氣污染防治和土壤污染防治等環境法規定的復雜問題，需要給予排污許可證具體執法人員行政指導，然而我國當前排污許可證立法中尚無此類規定。同時，排污許可證的有效執行需要公眾的有效參與。公眾參與有利于公民、法人或者其他組織在行政許可中，維護自己的合法權益，有利于消除行政政策、行政決定在執行中的障礙，有利于加強對公權力行使的監督，防止腐敗。[注]姜明安：《公眾參與與行政法治》，載《中國法學》2004年第2期。然而，面對專業性較強的排污許可證，公眾需要獲得充分的排污許可證執行和遵守指導。

(二)缺乏法律化的最佳可行技術體系和最優管理體系

“最優環境管理(Best Management Practices，BMP)與最佳環境技術( Best Available Techniques，BAT)”并重是環境污染防治法的“兩手”，發達國家環境污染治理的成功經驗證明這兩手都要“硬”才可發揮排污許可證功效。我國當前在排污許可證制度執行中的管理和技術都不夠硬，尤其是忽視最優管理規范的執行。一方面，我國制定了一批排污許可證申請和核發的技術規范，包括針對具體污染排放行業、無行業技術規范的行業排污許可證的申請及核發技術規范，初步形成了我國排污許可證申請和核發所需要的技術規范體系，也出臺了部分最佳可行技術指南，但我國已經開展的部分最佳可行技術工作存在調研工作量大、收集技術信息不全面、缺乏有效的創新技術推廣機制、篩選 BAT 不能很好引導技術發展方向等問題。[注]王之暉：《歐盟最佳可行技術( BAT) 實施經驗及其啟示》，載《環境工程技術學報》2013年第3期。也沒有根據污染物不同類別、成本效益分析，并進而形成不同層次、有明確針對性的最佳可行技術體系，且現有最佳可行技術指南不具有法律強制力，只是作為“參考資料”。[注]參見生態環境部：《電鍍污染防治最佳可行技術指南》《鉛冶煉污染防治最佳可行技術指南》《鋼鐵行業采選礦工藝污染防治最佳可行技術指南(試行)》《火電廠污染防治最佳可行技術指南(征求意見稿)》等，這些規范性文件基本都是鼓勵、提倡排污單位采行最佳可行技術或作為參考資料。

另一方面，在我國發布的技術規范中，沒有形成排污許可證最優管理法律制度。雖然《辦法》中明確且細化了監管部門的執法方式和程序，但沒有強調管理的科學性、高效性和實際績效。與此反差明顯，美國清潔水法把優化排污許可證管理作為和最佳技術體系相并列的手段。如清潔水法第304條授權聯邦環保局規定最優管理實踐作為國家污染物排放削減許可證的一部分，該管理實踐作為與排放限制相聯系、或代替排放限制作為預防控制污染物排放而適用的許可證條件，可以包括一系列活動的安排、禁止性行為、維護程序、處理要求、運行程序和控制實踐，包括與工業產品制造和處理工藝有關的廠區場地徑流、溢出或泄漏、污泥或廢物處理、原材料儲存區域的排水等。許可證主管機構也得到授權可以檢查每一個許可證中是否包含最優管理實踐。最優管理實踐不僅作為通用性的污染管制手段，而且在各類不同行業污染物排放許可證的技術規范中也明確規制。如對城市雨水排放下水道的許可證也要求必須包含改進管理實踐來降低污染物排放；集中式水生動物養殖機構的排污許可證要求制定一個最優管理實踐計劃和執行措施，包括記錄保持和報告要求。如果說排污許可證申請與核發技術規范是正確發揮排污許可證作用的基礎，則最優管理實踐是高效實現這些技術規范的保證，只有最優管理實踐與最佳技術體系有機結合，才能最大程度地發揮排污許可證的作用。

(三)與相關環境管理法律制度的整合不夠深入和充分

排污許可證是要整合針對現行固定污染源的環境管理法律要求，實行一證式、綜合性的全生命周期管理，這就要求排污許可證必須與相關環境管理制度密切協調、相互配合，共同實現對污染源的環境管理目標。然而，我國當前排污許可證與相關環境管理法律制度的銜接并不充分。比如，環境影響評價制度與排污許可證制度是污染源管理的兩項核心制度，然而這兩項制度目前可以說是相互獨立，彼此之間缺乏必要的有效街接和配合，沒有充分發揮兩者在污染源管理方面應有的作用。只有加強這兩項制度的相互銜接，使兩者協同發揮作用，才能更好地完善污染源管理制度。[注]參見王燦發：《加強排污許可證與環評制度的銜接勢在必行》，載《環境影響評價》2016年第2期。為此，生態環境部制定頒布了《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》，[注]中華人民共和國生態環境部：《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201711/t20171122_426716.htm，2018年3月1日訪問。對建設項目環境影響評價制度與排污許可制有機銜接相關工作作出了統一部署和安排，然而，該通知只是對兩種制度的銜接作出了政策性宣告，缺乏有效實施需要的程序性、細節性規定，且該通知缺乏對違反銜接規定的處罰措施，其執行力和實效性都會受到很大影響。按照我國《“十三五”環境影響評價改革實施方案》要求，應建立環評、“三同時”和排污許可銜接的管理機制。但該方案只是規定對建設項目環評文件及其批復中污染物排放控制有關要求在排污許可證中載明，將企業落實“三同時”作為申領排污許可證的前提，但對于具體如何實施，該方案并沒有詳細的操作性規定。其后，在環保部頒布的《辦法》中，只有排污許可證與環評制度的銜接規定，卻不見三同時與排污許可證的銜接規定，須知三同時和環評制度是實現預防為主原則的一對“孿生”兄弟，環評制度是項目決策階段的環境預防，而三同時則是項目實施階段的環境管理。這兩者共同構成項目正式運營前的環境污染和生態破壞預防，是事前預防，也是最符合成本效益的污染控制手段，且項目從決策到實施的環境管理是一以貫之、一脈相通、前后連續的，只有相繼實行好環評和三同時制度才能保證項目實施的環境管理依法有效。排污許可證是一種事中和事后的環境污染控制手段，必須把環評、三同時和排污許可證三種制度有效協調配合，才能全程控制好污染排放。此外，排污許可證制度的執行還應考慮到環境監測制度、排污總量控制制度等基本環境法律制度。

(四)排污許可證執行缺乏有效的公眾參與

環境、環境問題、環境保護均具有公共性的特征。這類事務可以列入具有公共決策、公共管理、公共服務、公共產品的公共政治性和社會性的公共事務。對公共事務采行公眾參與、運作溝通和協商是民主的現代發展。[注]參見李啟家：《環境法領域利益沖突的識別與衡平》，載《法學評論》2015年第6期。公眾參與是發達國家排污許可證實施中至關重要、不可或缺的一環。縱覽《辦法》等排污許可證規定，對公眾參與僅限于在全國排污許可證管理信息平臺等便于公眾知曉的方式公開相關信息，排污單位在生產經營場所內公示排污許可證正本，鼓勵社會公眾、新聞媒體等對排污單位的排污行為進行監督，公民、法人和其他組織發現排污單位有違反規定的，有權向環保部門舉報等。實際上，以有限的政府監管力量應對數量眾多的污染排放源，監管排污許可證的實施是力所不逮的，公眾參與排污許可證的實施可以有效彌補政府監管資源的不足，監督政府的監管行為。從而有利于維護公眾環境權益、促進環境保護事務決策科學化、民主化，調動全社會的力量，共同搞好排污許可證執行工作。[注]參見韓德培：《環境保護法教程》，法律出版社2015年版，第72頁。相比之下，美國國家污染物排放削減許可證執行中，公眾參與貫穿從排污許可證申請到排污許可證執行的全過程，特別是在許可證申請過程中，公眾評論占據重要地位，甚至決定了許可證的某些條款。在許可證申請過程中，主管部門需要發布一個公眾通知，公共通知必須包括對許可證包含的排污設施或排污行為的描述，對要求的評價程序的描述，聽證的時間、地點及要求聽證的程序，每一個現有或擬議的排放點描述、排入水體名稱、污泥利用和處置描述、處理生活污水的每個污泥處理廠地址描述等。主管機關對提出申請的許可證給予不少于三十日的公眾評論期，如果該許可證涉及到公共利益，則許可證主管機關應舉行公眾聽證會。許可證主管機關應盡快對所有公眾評論作出反應，并通知評論者。如果公眾評論意見對許可證有較大修改，則主管部門應根據公眾評論意見對許可證作出修改后再次邀請公眾評價修改后的許可證。公共通知采取以下方法：一是對于重大許可證，公共通知發布在污染源影響區域內的日報或周報上；二是對聯邦環保局發布的通用許可證，在聯邦公報上公布；三是對所有許可證，直接郵寄到不同的利害關系人處，郵寄名單包括申請人、任何利害關系人、受影響的州和部落等。在許可證執行過程中，公眾能夠以多種方式參與。公眾不僅有權獲得特定的持證人遵守信息，利害關系人還能夠參與任何聯邦民事司法行為，以禁止違反許可證條件的持續違法行為，并要求獲得民事賠償，公眾亦有機會評論任何擬議的和解協議是否可行。清潔水法第505條還賦予任何公民可以自己名義提起公民訴訟，指控許可證主管機關的違法行為和違反許可證規定者。[注]參見U.S. Environmental Protection Agency：NPDES Permit Writers’ Manual，https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-09/documents/pwm_2010.pdf，2018年3月10日訪問。

三、應對我國當前排污許可證制度執行突出問題的建議

(一)構建系統全面的排污許可證立法

1.排污許可證的專門性行政法規。縱觀歐美發達國家，多有排污許可證專門立法或者有較高層次且較為詳細的排污許可證操作規范。如歐盟制定的《工業排放指令》比較詳細地規定了排污許可證的申請內容、審批條件、管理和監督措施等，德國自1974年起開始施行的《空氣污染、噪聲、振動等環境有害影響預防行動》核心內容之一是對頒發設施建設和運行許可證的要求和程序等進行規定。[注]參見環境保護部大氣污染防治歐洲考察團：《歐盟污染物總量控制歷程和排污許可證管理框架——環境保護部大氣污染防治歐洲考察報告之二》，載《環境與可持續發展》2013年第5期。美國的國家污染物排放削減許可證不僅在清潔水法中有原則性規定，為強化執行還在聯邦行政法典第40篇“環境保護”的第122章比較全面詳細地規定了“國家污染物排放削減許可證制度”(NPDES)，主要包括了排污許可證和相關術語的定義、設立排污許可證的目的、排污許可證的適用范圍、作用和禁止頒發許可證的規定，許可證申請和特定的要求，獲得許可證的條件，許可證的頒發程序、許可證的轉移、修改、撤銷、終止和重新頒發的條件和程序等內容。

我國曾經在2008年發布過《排污許可證管理條例》(征求意見稿)，但后來該意見稿并沒有正式頒布。從法理上分析，制定排污許可證的行政法規較符合我國國情和法律規定，符合“法律的法規創造力原理，是依法律行政原理的重要內容之一”。[注]參見王貴松：《論法律的法規創造力》，載《中國法學》2017年第1期。一方面，環境法律對排污許可證的規定過于簡單和抽象化，不利于實踐中的執行，排污許可證是一個應用性很強的基本環境管理制度，需要相應的實用性、具體化的規定；另一方面，采行部門規章或者地方性法規、地方性規章不利于排污許可證的統一監管，且容易引發法律沖突。排污許可證的專門性行政法規在排污許可證規范體系中處于承上啟下的關鍵地位。“承上”主要是指該法規以法律關于排污許可證的規定為依據，是對法律規定的操作性解釋；“啟下”則是指該法規是部門規章、地方性法規和地方性規章的統率，協調和指導解決部門規章、各地關于排污許可證立法的沖突和矛盾。同時，排污許可證執行不僅是生態環境部的職責，還可能涉及到其他部門的配合執法，如自然資源部、水利部、住建部、公安部等，以行政法規位階作為排污許可證執行的主要依據也有利于協調國務院不同部門之間的協作執行。在內容設計上，排污許可證專門性行政法規主要應在現有國務院《方案》的基礎上，對排污許可證申請、核發、監督執行等全過程進行較細化的規定，突出實用性和操作性；在立法技術上，應注意排污許可證行政法規和相關環境法律的界限，以行政權行使的方便性為準據，追求實效性、具體性和靈活性。[注]參見張淑芳：《論行政法規與行政法律的界限》，載《比較法研究》2012年第2期。

2.排污許可證的監督性和救濟性立法。“目的是全部法律的創造者”。[注]參見[美]E·博登海默：《法理學: 法律哲學和法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004 年版，第114頁。從實現排污許可證的目的來看，必須構建排污許可證的監督性、救濟性立法。監督性立法主要是針對排污許可證執行機關，針對作出行政行為的政府主體，要執行最嚴格的監督與考核機制；[注]王樹義、周迪：《生態文明建設與環境法治》，載《中國高校社會科學》2014年第2期。救濟性立法主要是針對排污許可證的申請者以及利害關系人。針對排污許可證執行機關，由于其在排污許可證執行中擁有絕對的主導權，應設立權力機關、司法機關、新聞媒體、公眾參與等多元化、全覆蓋的監督機制，既要監督排污者是否按證排污，也要監督執法者是否依法執行，尤其是對執法者的自由裁量權是否合理和適度。如《排污許可管理辦法(試行)》第五十六條規定“對未按照規定對所排放的工業廢氣和有毒有害大氣污染物、水污染物進行監測的，由縣級以上環境保護主管部門依據《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》的規定，處二萬元以上二十萬元以下的罰款”。可見，行政主管部門對罰款的自由裁量權范圍過大，需要對罰款額度進一步明確更加細化的標準；再如，該《辦法》第五十二條規定環保部門在排污許可證受理、核發及監管執法中不依法履行監督職責或者監管不力，造成嚴重后果的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正，對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分，但對于究竟哪些情形屬于“不依法履行監督職責或者監管不力”，該《辦法》并沒有給予明確規定。除了對執法者執法行為的監督性立法供給不足之外，針對持證者的救濟性立法也供給不足。

《辦法》僅規定被主管部門拒絕的排污許可證申請者有提起行政復議或行政訴訟的權利，但對持證者的救濟性權利則未明確規定。比如，根據《辦法》第三十九條的規定，環保主管部門有權對排污單位進行監督檢查，但如果主管部門在監督檢查時實施了違法行政行為或不當行政行為，《辦法》并沒有賦予持證人應有的救濟權和相應的程序性規定，而是僅僅規定由其上級行政機關或者監察機關責令改正，對直接負責人員給予行政處分。然而，這種由行政系統內部自我監督的制度設計顯然有“自己監督自己”的嫌疑，依據法治原理，在法治中國，公民權利應得到切實尊重和保障，國家公權應受到有效的約束和監督。[注]參見張文顯：《治國理政的法治理念和法治思維》，載《中國社會科學》2017年第4期。為此，應賦予持證人對主管部門在實施監督檢查具體行政行為中違法或不當行政行為的行政復議權和行政訴訟權，并作出相應的程序性規制，以保障該救濟權的實施。比如，美國的國家污染物排放削減許可證在申請和審核過程中，申請人可以對許可證的某些條件或限制提出異議，如果許可證主管部門仍堅持發放許可證，則申請人或利害關系人可以上訴到環境上訴委員會或直接起訴，環境上訴委員會一般會試圖在許可評估的最初階段就解決許可證上訴的爭議問題，如果實在不可能，則環境上訴委員會應正式對有爭議的許可證限制條件作出評估，并公布書面意見。對環境上訴委員會的裁定可起訴到聯邦法院或州法院，起訴的結果有三種可能：一是解除許可證的某些限制條件；二是強化或宣布許可證限制條件有效；三是部分有效而部分無效。[注]參見U.S. Environmental Protection Agency：NPDES Permit Writers’ Manual，https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-09/documents/pwm_2010.pdf，2018年4月2日訪問。

3.排污許可證執行和遵守指南。美國聯邦環保局為保證國家污染物排放削減許可證的適用，專門編寫了《美國NPDES許可證編寫者指南》，該指南共分為12章，比較詳細地講解了NPDES項目的歷程與發展及其制度框架與涵蓋范圍，對該排污許可的具體程序進行了較清晰地描述，對排污許可證的申請內容、申請程序進行了重點和細節化地解釋，還對排污許可證的主要內容進行了詳細描述，主要包括基于技術的排放限值與基于水質的排放限值的制定過程，排污許可證執行的監測報告、特定情形、標準情形、排污許可證的實施與強制執行進行了闡述，全面系統地介紹了NPDES許可證制度的概念、分類、申請、執行等內容，為排污許可證申請者提供了非常清楚明確地說明。[注]參見美國聯邦環境保護局：《美國NPDES許可證編寫指南》，葉維麗譯，中國環境科學出版社2014年版，第1頁。我國應針對排污許可證執法人員和申請人制定專門的排污許可證遵守和執行指南，一方面指導執法人員和排污許可證申請人深刻理解排污許可證制度精神和具體操作，從而正確地執法和守法，降低交易成本；另一方面，也可以為公眾合法合理地監督排污許可證從申請到執行的全過程提供保障，提高排污許可證制度執行的效率。

(二)完善法律化的最佳技術體系和最優管理體系

最佳技術是按照不同行業和種類的污染物產生和排放原理，在綜合考量環境資源影響、資源能源消耗、經濟成本和收益等因素下可以獲得的能達到最大減排量的技術，由各種不同種類污染物防治的最佳技術組成，共同服務于排污許可證核發、實施和監管。我國近年來已經逐漸制定和發展最佳可行技術，但尚未體系化和法律化，還無法滿足應對各類排污許可證核發和監管的實際需要，尤其是不具有強制執行力，難以保證排污許可證的有效實施。

“科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律”。[注]習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社2014年版，第54頁。排污許可證有效執行依賴于最佳技術體系和最優管理體系的有機整合，這是發達國家排污許可證執行已經證明的客觀規律。美國、歐盟及其成員國均實行了較完善和具有法律強制力的最佳可行技術體系。美國清潔水法規定，國家污染物排放削減許可證至少包括三種最佳技術：一是最佳可實現控制技術(Best Practicable Control Technology，BPT)。BPT是對污染源實施以技術為基礎的第一層次的排放控制，適用于包括常規污染物、非常規污染物和有毒污染物在內的各類污染物。這種技術標準是基于該行業內不同使用壽命、規模、處理工藝或其他共同特點的污染源所具有的平均最佳表現而建立的排放限制。1972年《聯邦水污染控制法修正案》要求在聯邦環保局建立BPT標準時，必須考慮該行業范圍內實施該技術的成本和污染物削減的獲益，聯邦環保局同時需要考慮設備和設施的老化、使用工藝、工藝變化、控制技術的工程方面、非水質環境影響以及聯邦環保局認為適當的其他因素；二是最佳常規污染物控制技術(Best Conventional Pollutant Control Technology，BCT)。[注]參見PUBLIC LAW 92-500, OCT.18.1972. Government Publishing Office(US)：AN ACT To amend the Federal Water Pollution Control Act，https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-86/pdf/STATUTE-86-Pg816.pdf，2018年3月30日訪問。1977年《清潔水法修正案》要求聯邦環保局對現有直接排放的點源與BCT有關的常規污染物鑒別出排放削減水平，制定這種技術標準需要考慮的因素與BPT相同，不過根據清潔水法第304(b)(4)(B)的規定，聯邦環保局還要進行一個兩階段的“成本效益合理性測試”：第一階段是在實現污染物削減目標所需成本和由此得出的污染削減獲益之間關系合理性的考慮；第二階段是比較公有污水處理廠污染物削減成本和削減水平與某一類工業污染源污染物削減成本和削減水平。[注]參見PUBLIC LAW 95-217, DEC.27,1977. Government Publishing Office(US)：AN ACT To amend the Federal Water Pollution Control Act to provide for additional authorization, and for other purposes, https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-91/pdf/STATUTE-91-Pg1566.pdf，2018年3月18日訪問。三是經濟上可實現的最佳可行技術(Best Available Technology，BAT)。主要控制直接排放有毒污染物和非常規污染物的排放源，BAT的確定是在全國范圍內，基于某類工業點源中企業污染排放控制的最佳表現，是現有處理技術中有最佳績效的。[注]參見U.S. Environmental Protection Agency：NPDES Permit Writers’ Manual，https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-09/documents/pwm_2010.pdf，2018年3月10日訪問。歐盟的IED(Directive on Industrial Emissions，IED)指令強化了最佳可行技術在環境管理和許可證管理中的作用和地位，對于指定工業設施必須獲得許可證才能運行，BAT是制定許可證條件和排放水平的基礎，通過 BAT 參考文件的結論給出工業設備在正常運行條件下，使用 BAT 或者 BAT 組合技術能夠達到的排放水平，基于 BAT 的排放水平將作為制定許可證的參考條件。[注]參見王之暉：《歐盟最佳可行技術( BAT) 實施經驗及其啟示》，載《環境工程技術學報》2013年第3期。歐盟最佳可行技術文件包括兩個部分，一個是最佳可行技術參考文件，主要描述最佳可行技術文件的編制過程及部分數據依據；另一個是最佳可行技術結論，主要描述最佳可行技術及其應用效果。涵蓋廢氣、廢水、固體廢物等各環境要素。作為制定排污許可證條款的重要技術依據，最佳可行技術結論包括安裝許可條件、排放限值、監測要求等。主管部門規定排放限值時，確保正常運行條件下，排放量不超過最佳可行技術結論規定的最佳可行技術相關排放水平。對于采用其他技術的，確保至少實現同等水平的環境保護效果。[注]參見梁鵬等：《歐盟最佳可行技術體系研究及對我國的啟示》，載《環境保護》2017年第2期。瑞典對排污許可證審批的重要原則之一是BAT文件。瑞典對企業的日常環境管理就是綜合排污許可管理，包括最佳可行技術(BAT)、最佳污染防治措施、污染物排放標準和允許排放量、生態環境質量狀況和改善目標、環境影響評價、企業的環境管理和監測、公眾監督、政府監管等。[注]參見薛鵬麗等：《中瑞排污許可證制度的對比研究》，載《環境污染與防治》2015年第3期。

當前我國的環境形勢相當嚴峻，而管理不善是重要的原因之一。[注]參見韓德培：《環境保護法教程》，法律出版社2015年版，第75頁。國外排污許可的一個重要實踐經驗就是以完善的管理框架和精細化的制度體系設計作為制度順利實施的保障。美國根據污染物的種類、排放量、排放特征和對環境及人體健康的影響程度采用不同的許可證類型及相應的管理模式。歐盟頒發排污許可證則綜合大氣、水、土壤等環境要素以及能源效率、事故預防等多種因素，覆蓋項目建設、運行、監管到后期評估全生命周期。[注]參見王金南等：《中國排污許可制度改革框架研究》，載《環境保護》2016年第3期。美國清潔水法第304(e)、308(a)、402(a)、501(a)授權聯邦環保局規定最優管理實踐作為排污許可證的一部分。該實踐是作為與排放限制相聯系、或代替排放限制作為預防控制污染物排放而適用的許可證條件，BMP可以包括為預防和降低污染而實行的一系列行為、實踐活動的禁止、維持程序或其他管理實踐。根據1977年《清潔水法修正案》增加的規定，聯邦環保局在咨詢適當的聯邦和州機構，以及其他利害關系人之后，可以增加控制措施，作為對任何一種點源排放污染物限制的補充，該污染物按照清潔水法規定作為有毒或有害污染物控制，主要包括在點源內的工業生產或處理過程中產生的廠區徑流、溢出或泄漏、污泥或廢物處理，以及從原材料倉庫的排水，這些可能對美國水域產生較大量的污染，以上確定的控制措施應被納入頒發給該點源的排污許可證之中。[注]參見PUBLIC LAW 95-217, DEC.27,1977. Government Publishing Office(US)：AN ACT To amend the Federal Water Pollution Control Act to provide for additional authorization, and for other purposes, https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-91/pdf/STATUTE-91-Pg1566.pdf，2018年3月18日訪問。

鑒于最佳技術和最優管理在排污許可證執行中的重要作用，我國應在排污許可證立法中明確規定最佳技術和最優管理模式的法律地位，在確定最佳技術和最優管理模式過程中，要客觀全面收集各類數據，根據常規污染物、有毒有害污染物等不同種類設定相應的最佳技術，根據各級各類企業污染管理制度、行為、程序、績效設定最優管理模式，運用大數據方法對各種污染控制技術和污染管理水平進行精細化地綜合比較和評價，篩選出符合我國實際的最佳技術體系和最優管理體系。

(三)整合排污許可證與相關環境管理制度

排污許可制度應當系統協調與整合各項環境管理制度，作為點源環境管理體系的重要載體與主線，實現對排污企業綜合、系統、全面、長效的統一管理。[注]參見王金南等：《中國排污許可制度改革框架研究》，載《環境保護》2016年第3期。排污許可證制度設立的宗旨是一站式、綜合性的法律文件，要求該證應納入所有相關環境管理規范，特別是與環境影響評價制度、三同時制度的協調整合。從時間節點上，環境影響評價、三同時和排污許可證包括了事前、事中和事后環境管理，三者涵蓋了項目從決策、建設、運營到關閉等整個生命周期。環境影響評價和三同時是獲得排污許可證的前置性條件，排污許可證則是環評和三同時具體要求的延續和落實。

環境影響評價制度是指有關環境影響評價的適用范圍、評價內容、審判程序、法律后果等一系列規定的總稱。[注]參見韓德培：《環境保護法教程》，法律出版社2015年版，第82頁。作為一項預防性環境管理制度，環境影響評價的內容直接影響到排污許可證的申請、核發與執行，我國現有《關于做好環境影響評價制度與排污許可證制度銜接相關工作的通知》雖然對環評與排污許可證的聯動作出了政策性的制度安排，但該通知缺乏法律強制力，規定過于原則化、綱要化、概括化，應結合“十三五”期間我國對環境影響評價制度的深化改革，在此基礎上加以完善。

一是綜合平衡協調環境影響評價與排污許可證規范性文件體系。近年來，行政法律規范沖突已經構成我國國內法律沖突的主要內容。由此導致執法無力、司法不公等現象越來越普遍，極大地阻礙了統一法治秩序中社會公平、正義價值的實現，并影響到了法律的權威與尊嚴。[注]參見董皞：《我國行政法律規范沖突緣起探究》，載《中國法學》2013年第2期。由于環境治理的漸進性特征，環境影響評價制度在我國起步較早，已形成了較豐富的環境影響評價規范性文件，但多是適應當時情況制定頒布的，已不完全適應當前我國環境治理需要，[注]我國于20世紀70年代末開始建立環境影響評價制度。1998年國務院發布《建設項目環境保護管理條例》，2002年頒布《環境影響評價法》，2009年發布《規劃環境影響評價條例》。參見韓德培：《環境保護法教程》，法律出版社2015年版，第81頁。為此，我國提出在“十三五”期間逐漸深化改革環境影響評價制度；排污許可證雖然提出較早，但在我國的制度建構并不充分，相關制度都是近年來為改革污染治理體制而制定的。時間上的先后和相應立法條件、經濟社會發展水平、立法目的等多方面的差異決定了兩種制度可能的沖突和脫節，難以形成污染治理合力。因此，必須對兩種制度進行全面梳理、比較和整合，防止新法和舊法之間可能出現的沖突。

二是協調兩種制度的技術體系和標準。生態環境部的《通知》要求環評審批部門應結合排污許可證申請與核發技術規范核定建設項目排污信息，依據污染源源強核算技術指南、環評技術導則等技術文件，核定排污口數量等與污染物排放相關的主要工作，從而銜接排污許可證。這些規定指明了環境影響評價和排污許可證在排污量核定的技術方法和標準上的統一，但是這種單純強調環評技術標準而忽視排污許可證在具體實施中的計算方法是片面，畢竟環評技術標準很大程度上是一種預測，最終還要依靠排污許可證在運營過程中的實際排放數據驗證，這就要求既要以環評技術導則、污染源源強核算技術指南等環評技術標準用于排污許可證的數據校核，還應以排污許可證核定的監測結果反饋到環境影響評價，使得環境影響評價預測數據更為合理，[注]參見易玉敏、陳晨：《我國環境影響評價制度與排污許可制度整合和拓展過程中的問題解析及解決途徑》，載《環境科學導刊》2016年第4期。從而使兩種制度切實和有效地銜接起來。

三是協調兩種制度的管理體系和管理程序，主要包括審批程序、內容要求、監督管理、時間節點等方面。審批程序方面，按照國家統籌、省市核發、屬地監管的原則實行排污許可管理。隨著生態環境省以下垂直管理改革的推進，環評審批權限將調整為部、省、市三級屬地管理。由生態環境部審批環評的項目，其排污許可證委托省級環保主管部門核發，其余項目許可證由省市兩級核發，環評審批權限與之對應；[注]參見柴西龍等：《環境影響評價與排污許可制度銜接研究》，載《環境影響評價》2016年第6期。內容要求方面，環評審批文件當中和污染物排放有關的所有內容都要納入排污許可證；監督管理方面，針對需進行環境影響后評價的，排污許可證實際執行情況應作為重要依據；時間節點方面，新建項目污染源應在切實產生污染前申領排污許可證。[注]姚鈺：《環境影響評價與排污許可制度銜接研究》，載《資源節約與環保》2018年第1期。

當前我國環評與三同時制度已經銜接較好。三同時實際上是在項目建設階段落實環評制度的要求，包括建設項目初步設計階段、施工階段、主體工程完工后的竣工驗收和試生產階段。經歷三同時之后，項目具備了運行條件，但還需要獲得排污許可證才能正式運行。在項目初步設計階段，需要考慮項目的主要污染源和排放方式、采用環境標準、污染排放控制設施及工藝流程、項目引發的生態變化所采取的防范措施等；在項目建設階段，環境保護設施與主體建設項目同步實施，需要采取污染防治措施，防止出現新的環境污染和生態破壞；在竣工驗收階段，則需要核查環評要求是否全面落實、與項目配套建設的環境保護設施運行是否達到污染防治目標。需要試生產的，環境污染防治設施與主體工程同時投入試運行，需要污染源單位對污染控制設施運行情況和項目對環境的影響進行監測。三同時實施過程都和排污許可證密切相關，排污許可證的核發需要驗證初步設計階段的污染控制對象、方式、環境標準、工藝流程等是否符合環評要求，是否符合排污許可證核發要求的最佳技術體系和最優管理體系；污染排放監測方式方法是否與環評要求一致；項目建設階段則決定了排污許可設施建設必須按照初步設計的內容實施，而竣工驗收則可以納入排污許可過程，作為排污單位獲得許可證的前置性條件。

排污許可證制度的執行還涉及到環境監測制度、污染物排放總量控制制度、環境信息公開制度、現場檢查制度、清潔生產制度、環境統計制度、排污權交易制度等環境法基本制度。在我國當前立法體制下，立法的制定和頻繁修訂，都導致了法律規范之間的沖突頻繁出現。[注]參見董書萍：《論法律規范沖突——以同一部憲法下的法律規范為分析對象》，載《法學論壇》2010年第5期。這就需要對排污許可證相關的各項環境管理制度進行系統梳理和全面總結，盡最大可能減少或避免法律規范沖突出現，使得排污許可證切實能夠整合各項環境管理制度，彼此密切配合，共同作用于污染控制，確保排污許可證成為一個合理全覆蓋點源環境法律規制要求的“身份證”。

(四)強化排污許可證從申請到執行的全程公眾參與

公眾參與是環境法的一項基本原則，公眾參與機制的核心在于明確和保障公眾的知情權、參與權、表達權、監督權。[注]參見呂忠梅：《論生態文明建設的綜合決策法律機制》，載《中國法學》2014年第3期。按照公眾參與原則構建的環境監管和遵守信息公開制度、排污許可證申請與核發的聽證制度、排污許可證的公益訴訟制度等都是發達國家環境治理實踐證明比較有效的排污許可證管理制度。我國現有的排污許可證執行中僅原則規定了排污許可證申請的信息公開、排污許可證的證照公開、排污信息的公開和公眾對排污單位違法行為的舉報權。在獲得許可證后的執行中，只是要求排污單位應把排污許可證正本懸掛在生產經營場所內方便公眾監督的位置，鼓勵公眾、新聞媒體等對排污單位的排污行為進行監督，公眾有權對違法行為向環境保護主管部門舉報。總之，我國排污許可證執行中的公眾參與規定過于簡單，難以在實踐中操作，從而保證排污許可證制度有效執行的公平、公正、效率和法理正當性。

我國應在排污許可證立法中增加公眾參與規定，進一步細化公眾參與排污許可證從申請到執行、撤銷等全生命周期的規定，特別是程序性規制，在許可證申請、許可證審批、許可證監督管理等環節擴大排污許可證信息的公開內容和范圍，采取多元化、簡便且易為公眾獲悉的公開方式，落實公眾對排污許可證申請、執行、變更、撤銷等重大事項的評論權，適當延長評論期，賦予排污許可證的利害關系人申請和參加聽證權、提起司法審查權，賦予公眾對排污單位違反排污許可證規定違法排污行為的公益訴訟權，以及對排污許可證主管部門違法發放排污許可證行為、在許可證執行監管中的不作為、不當作為等具體行政行為的檢舉控告權。一方面，應明確檢察機關、環境行政機關的環境民事公益訴訟起訴權；同時將盡可能多的社會組織納入到環境民事公益訴訟的適格原告范圍之中，充分發揮環保民間組織在環境公益訴訟中的積極作用；[注]參見張式軍：《環保法庭的困境與出路——以環保法庭的受案范圍為視角》，載《法學論壇》2016年第2期。另一方面，應充分發揮我國檢察機關作為行政公益訴訟唯一起訴主體的制度優勢，從程序制度上落實公眾發現排污許可證主管行政機關在排污許可證申請、執行、變更等管理過程中的行政違法行為侵害國家利益或社會公共利益時，有權向檢察機關檢舉控告的具體規定，督促檢察機關對排污許可證主管行政機關的具體行政行為進行監督。檢察機關可首先通過檢察建議的方式提出監督意見，由行政機關對行政行為是否違法作出裁決，如果行政機關拒不糾正違法或者不依法履行職責，檢察機關可提起行政公益訴訟。[注]參見徐全兵：《檢察機關提起行政公益訴訟的職能定位與制度構建》，載《行政法學研究》2017年第5期。