探析社會組織民事公益訴訟主體資格的建構

雷苗苗

（安徽大學法學院 安徽 合肥 230601）

一、中國社會組織進行民事公益訴訟的實踐經歷

中華環保聯合會訴貴陽烏當區定扒造紙廠環境污染案[1]，此次判決是我國法院機關做出的首例社團環境公益訴訟判決，具有開創性意義。民間環保組織首次就環境污染提起公益訴訟[2]，全國第一起由民間非政府組織提起的環境公益訴訟獲得了立案；以及首例消協作為原告打贏三元錢公益官司的案例。[3]從以上公益訴訟案例可以看出，我國社會組織有提起民事公益訴訟的實踐經驗。

二、中國有關組織民事公益訴訟主體資格條件界定

《民事訴訟法》第55條中的“有關組織”，筆者認為就是我們所說的“社會組織”，這是首先要明確的大前提。社會組織的概念有廣義和狹義之分，廣義的社會組織指具有共同活動目標的群體形式，包括氏族、家庭、秘密團體、政府、企業等；其狹義概念是為實現某個特定目標而有意識地組合在一起的社會群體，對應與西方傳統意義上的非政府組織（NGO）或者非營利性組織（NPO）。此處所說的社會組織是從狹義角度來說的。在我國，社會組織概念的正式使用始于2006年10月的十六屆六中全會，從此開始用“社會組織”代替“民間組織”，相對來說是一個比較寬泛的概念。

由于組織數量龐雜，各個組織在管理方式、活動規范、經濟能力等方面多多少少都存在著差別，良莠不齊，其是否能真正承擔民事公益訴訟的重任、切實維護公共利益，是一個值得深慮的問題。從《民事訴訟法》修訂歷經三次審議最終還是只確定“法律規定的有關組織”就可以看出立法者的審慎態度。因此，在具體的司法實踐中，對相關組織的主體資格進行嚴格規范的審查與過濾也是十分必要的。從《民事訴訟法》第55條可以看出其對社會組織作為公益訴訟的主體有兩方面的限制：一是法律規定的；二是要具備有關性。筆者從以下幾個方面來分析《民事訴訟法》第55條中“法律規定的有關組織”的涵義所在。

（一）有關組織“法律規定”外延界定

1.配套的實體法律規定，即與規范公益訴訟主體相關的各單行法

《民事訴訟法》是程序法，其規定的是行為主體實施法律行為的相關程序，而真正要有效規范行為主體的相關法律行為則更依賴于實體法律的規定，尤其是在我國“基本法＋單行法”的模式下。這一點值得借鑒德國法律對社會團體民事公益訴訟主體資格的規定。在德國，社會團體民事公益訴訟并不是由《民事訴訟法》確立的一般性訴訟制度，而是通過特定實體法建立的專門性訴訟制度，如反不正當競爭之訴，其主要依據是《反不正當競爭法》和《反對限制競爭法》，規定允許行業協會和消費者團體可以針對不正當競爭行為提起團體訴訟，這種特定實體法的規定，為社會團體進行公益訴訟提供了明確的法律支持，有利于社會團體在保護公益方面發揮更積極的作用。那么，在我國亦應該如此，想要確保社會組織提起民事公益訴訟，就應該有配套的單行法來對其予以規定，從而更好地規范和支持其訴訟行為。就《民事訴訟法》第55條來看，目前我國涉及公益訴訟的案件范圍主要集中在“環境污染”和“侵害眾多消費者合法權益”兩個大的方面，而與之相關的單行法律則主要應包括《環境保護法》和《消費者權益保護法》。

2.針對社會組織提起民事公益訴訟的司法解釋

能有相關實體法來明確規定主體行為固然重要，但實體法律并不能將所有的主體都規定窮盡，其在一定程度上起引示作用，而且在考慮我國的法治狀況和基本國情的情況下，現階段這個向“依法治國”緩慢發展的過渡時期，進行分門別類的修法必然是一個龐大而又復雜的過程。因此，最高人民法院應該盡快出臺針對公益訴訟制度的司法解釋，對有關組織提起公益訴訟的司法解釋，作為緩沖和中間力量，發揮其銜接和指導實踐審判的重要作用，也能彌補實體法律規定的不足和空白。筆者認為，應對《民事訴訟法》第55條作以解釋，明晰哪些組織能作為民事公益訴訟的主體。通過查閱資料，筆者發現在環境公益訴訟中存在司法解釋——《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條規定：社會組織的類型——依照法律法規的規定，在民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等社會組織，可以認定為民事訴訟法第五十五條規定的有關組織。[4]鑒于此，對于消費者公益訴訟也應該出臺相關司法解釋，如出臺關于審理消費者公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋；或者直接出臺針對《民事訴訟法》第55條的司法解釋。

（二）有關組織“有關性”界定

據統計，現階段在我國民政部門登記的社會組織有46.2萬個。其中，約25萬個名稱為“社會團體”，20萬為“民辦非企業單位”以及2000多個“基金會”。全國人大常委會法制工作委員會副主任王任明認為，這46萬多社會組織都可以作為提起公益訴訟的主體的話隊伍太龐大，應劃個杠杠。[3]當前我國存在46萬多社會組織，但并不是所有的組織都適宜提起民事公益訴訟，考慮到各個組織的自身因素狀況以及立法者的嚴謹態度，對能作為公益訴訟主體的組織應予以一定的限制，除了大前提法律的規定外，還應該強調此處的“有關性”。筆者認為，此處的“有關性”可以從以下幾個方面來理解：

1.與組織的性質有關

也就是說根據組織的職能范圍來確定與之相適應的公益訴訟。每一類組織都應該根據各自不同的性質而有條件地參與訴訟活動，有資格提起民事公益訴訟的社會組織應當是相關領域內的社會組織，如公益訴訟所涉及到的案件范圍包括環境保護、食品安全、消費者維權、婦女兒童保護等等的問題，一旦發生某類問題引發公益訴訟的話，只有具有相關職能的社會組織才有資格提起，而非本領域的社會組織則不能直接提起，這樣分清職能界限，也是為了明晰各類社會組織的訴權界限，從而防止訴訟重復和濫訴的現象。

2.與組織的地域范圍有關

這里所講的組織的地域范圍主要是從組織的事業所轄范圍方面來說，而這類組織主要包括全國性的組織和損害結果所在地的組織。全國性的組織是具有一定影響力和較強實力、各方面綜合素質相對比較高、能夠較好地協調各方資源來與侵權方對峙的組織；而損害結果所在地的組織則具有反應速度快、能更全面了解受害群體訴求的優勢。因此，一旦發生了公益訴訟案件，也可以從這個角度來與其他因素衡平，比如讓哪類組織優先提起公益訴訟更有利于維護受害方的合法權益，能更便于訴求的解決。

3.與組織的管理方式有關

這里所講的組織的管理方式即對社會組織的管理方式，也就是說提起公益訴訟的社會組織是否必須具備合法登記這個條件，回答是肯定的。社會組織很龐大，也很龐雜，有合法的也有非法的；有正式的，也有非正式的。而我們在此討論的社會組織首先必須是建立在合法基礎上的，前面所提到的當前我國的三大類組織都是要經民政部門合法有效登記并由其業務主管機關負責管理的社會組織，也許這個“必須登記”的條件導致了大量民間組織面對公益訴訟主體資格的非法化，但結合我國的基本國情和司法實踐經驗，現階段能跨入公益訴訟主體資格這道門檻的必然是已經取得合法登記的社會組織，因為只有經過嚴格審批程序的組織才能有更規范的行為，而且便于責任追究。通過查閱《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》，對社會組織的管理方式總結如下：（1）必須經合法有效的登記；（2）有獨立承擔責任的能力；（3）具備其他相關要求。這也是為了防止那些名為組織實際卻是假借公益之名實則保護本團體利益的行為發生。

4.與組織的規模、資金、人員素質有關

作為公益訴訟主體的社會組織，應當具有一定的資金保障，要有嚴格規范的活動章程和內部管理機構，如果有可能，還可以具備相關法律專業人士，或者雖然無法律專業人士但至少要保證其人員綜合素質的質量。只有這樣，才能發揮其優勢，確保其提起民事公益訴訟行為的規范性，更好地維護公共利益。

三、中國有關組織民事公益訴訟主體資格重構設想

（一）環境公益訴訟案件

當前我國發生的環境污染案件綿綿不斷，這期間進行過的環境公益訴訟也數不勝數。但我們可以發現，提起環境公益訴訟的主體一般都是機關團體，社會組織這樣一種中堅力量卻被攔在門外。它們嘗試過多次，卻總被“無適格主體資格”限制而未能成功進行。直到2012年新修訂《民事訴訟法》第55條首次規定公益訴訟主體資格，這些組織才看到了希望。再加上新修訂的《環境保護法》①以及（《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》②也對社會組織提起環境公益訴訟又做了規定。據此，符合以上條件的環保組織可以列為環境公益訴訟的主體，如中華環保聯合會。但同時我們需要注意，如果僅將環保聯合會這類組織作為公益訴訟的主體其實是非常狹隘的，我們還應該看到其他類型比如“自然之友”、“綠家園”、“地球村”這類性質的組織。“自然之友”指出，“公益”從詞源上來講，一般指社會公眾的普遍利益。能夠代表公益訴訟的主體，毫無疑問也包含“從群眾中來、到群眾中去”這類自發形成的環保組織。[5]民間環保組織——達爾文自然求知社負責人曾表示，環保法無論怎樣修訂，如果不將一些環保志愿組織納入到環境公益訴訟的主體范圍，單方面依靠一些特定熟知的環保組織來提起公益訴訟，可能會導致這類主體負擔過重而影響切實權利的發揮，同時也壓抑了其他環保組織能夠切實發揮公益訴訟主體優勢的空間[5]。

因此，筆者認為，司法解釋應當更為具體地擴大環境公益訴訟的主體類型，將上述提及的一些有過實踐經歷的這類環境保護組織民間組織也規定到公益訴訟的主體中。但并不是說只要是民間環境保護組織就能夠成為公益訴訟主體，應當符合法律規定和其他四要件才可以。比如德國早期的社會團體訴訟中，只將把原告嚴格限定在直接利害關系人的范疇之內，但隨著經濟的發展和新型環境污染事件的發生，又將民間環保組織納入公益訴訟主體范疇，并建立了公益訴訟制度。不過，德國也同樣為這項權利的賦予制定了限制。③德國對社會組織提起公益訴訟雖然給予承認但也制定了諸多約束，并做了細致而具體的程序上、制度上的安排。意大利第265號法律規定了民間環保社團的公益訴訟主體資格，但并非所有的民間環保社團都具有訴訟資格，只有在環境部獲得注冊的全國性的民間環保社團或者至少代表五個大區的民間環保社團才具備。環境部也可以通過發布命令的形式將其他的民間環保社團加入到能夠提起賠償訴訟資格的名單中來。由此可以看出，域外大陸法系國家的做法也秉持盡量放寬公益訴訟主體范圍但又明確限制條件的做法，值得我們借鑒。

因此，筆者認為，如果其他民間組織要作為環境公益訴訟主體，除了必須符合法律基本規定外，還需要符合其他四要件。具體包括：1.具備合法登記要件，形式上和實質上達到統一；2.具有相關法規和理論基礎。如《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和“訴訟信托理論的支持”；3.具有實踐經驗。如北京的“自然之友”和重慶的“綠色志愿者聯合會”這兩個公益組織針對云南曲靖的鉻渣污染而提起的民事公益訴訟，云南地方環保法庭也予以成功立案受理；4.有相關自制規范。2008年4月，中國扶貧基金會、中國青少年發展基金會、愛德基金會、南都公益基金會、NPO信息咨詢中心、浦東非營利組織發展中心、友成企業家扶貧基金會、自然之友、地球村、農家女等一批非營利組織聯合議定的“中國公益性NPO自律準則”發布。2009年7月，國內110余家非公募基金會參與的中國非公募基金會發展論壇在“中國公益性NPO自律準則”基礎上，議定并發布“中國非公募基金會自律宣言”。[6]這些探索對完善中國社會組織自律機制提供了經驗，可以此為基礎，進一步支持與發展自律聯盟，以多種方式，如通過倡導來自我規范、通過聲譽來自我規范、通過標準來自我規范，從而提升社會組織的自我規范能力。

（二）消費者公益訴訟案件

在消費者公益訴訟中一直被提議多次的就是要求賦予消費者協會公益訴訟主體的資格。新修訂的《消費者權益保護法》賦予消費者組織公益訴訟權④，這一規定明確賦予消費者協會消費類公益訴訟的主體地位，進一步充實了消協的維權職責，將民事訴訟法與消費者權益保護法在公益訴訟這塊有效連接起來，具有重大的現實意義。新消保法規定消費者領域的公益訴訟主要針對眾多且不特定的消費者受到侵害。比如不公平、不合理的格式條款、格式合同，侵害的就是眾多且不特定的消費者的利益，再如某些虛假廣告和虛假宣傳侵害對象也是眾多且不特定，這些都可由消費者協會依法提起公益訴訟。但隨著愈來愈多復雜多變侵害侵犯消費者權益案件的產生，尤其是伴隨著不斷發展的科技手段和消費方式，從過去小規模的虛假產品侵權到現在大規模的壟斷性消費以及各種食品安全、產品質量侵權，都使得消費者協會這一主體作為公益訴訟代表心有余而力不足。因此，僅僅單一的規定消費者協會作為維權主體，略顯勢單力薄，可能出現無暇顧及的狀況而做不到切實保護消費者合法權益。

細細地分析《消費者權益保護法》后筆者又看到了希望。其對消費者組織的界定提到了兩類：一是消費者協會，二是其他消費者組織，它們都是依法成立的保護消費者合法權益的社會組織。現在《消費者權益保護法》明確賦予消費者協會公益訴訟的主體資格，筆者認為，更應該做實其他消費者組織的作用，“其他”不是可有可無，不是隨便提及，它既然被寫入法律文本，就不能讓它變成一個可有可無的陪襯，加之目前我國在規范社會組織方面已有多部法規，十八大提出了加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制的目標，明確了社會組織管理制度改革的主要任務，激發社會組織的活力已勢不可擋。因此，筆者提議在今后的司法解釋或《消費者權益保護法》修訂中能更加具體明晰讓“其他消費者組織”類型，在符合四要件的基礎上成為消費者公益訴訟的主體，從而讓它與消費者協會一起成為保護廣大消費者合法權益、維護社會公共利益的堅強支撐！

結語

從2012年《民事訴訟法》修訂規定了公益訴訟制度以來至現在，社會各界人士對其主體資格方面的研究也一直沒有停止。誠然，社會組織成立目的及其在社會中發揮的作用決定了其在民事公益訴訟中有天然的優勢。我國社會組織在民事訴訟中發揮作用才剛剛起步，任何點滴進步都應該值得肯定。從立法層面承認社會組織可以提起公益訴訟，至少為推動公益訴訟起到了破冰作用。但是，要想社會組織在民事公益訴訟中發揮其立法構想的作用，還需要在立法及司法實踐中對其不斷完善。

注釋：

①《環境保護法》第五十八條規定：“對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上，且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。”

②《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條規定：社會組織的類型——依照法律法規的規定，在民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等社會組織，可以認定為環境保護法第五十八條規定的有關組織。

③第一，只有具備訴訟權利能力和訴訟資金保障，并能代表一定范圍內的普遍觀念的民間組織才能提起訴訟；第二，為社會組織提起公益訴訟設置了訴訟前程序；另外，德國還對民間組織訴訟的案件范圍進行了嚴格的限定，民間組織能夠提起訴訟的事項僅僅限于法律規定的情形。并且規定，起訴必須是為了團體成員的利益，而且必須是團隊成員中多數人的共同利益，起訴必須嚴格按照實體法的明文規定，如果團隊沒有得到授權就只能提起禁止令，而不能提起賠償訴訟。

④《消費者權益保護法》第四十七條：“對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。”

參考文獻：

［1］中國法院網.http：//www.chinacourt.org/article/detail/2014/07/id/1329674.shtml.

［2］第一財經網.http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2011_09/20/9332451_0.shtml.

［3］新華網.http://news.xinhuanet.com/legal/2012-03/16/c_122843657.htm.

［4］參見《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條之規定.

［5］人民網時政報道：http://politics.people.com.cn/n/2013/0705/c99014-22097927-2.html.

［6］馬慶鈺，井峰巖.論社會組織多維性規范管理體系的構建［J］.國家行政學院學報，2014（3）.

［7］侯登華.試論社會組織提起民事公益訴訟［J］.政法論壇，2013（6）.

［8］張興國.德國社會團體民事公益訴訟主體資格研究及借鑒［J］.河北青年管理干部學院學報，2012（5）.

［9］秦淮川.社會組織可提起公益訴訟的進步意義［N］.青島日報，要聞，2012-9-4.

［10］譚新，呂晨輝.論我國消費者公益訴訟制度的構建［J］.法制與社會，2009（11）.