高新區轉型發展的路徑選擇

魏澄榮

（福建社會科學院 福建 福州 350001）

高新區，尤其是國家高新區，是發展高新技術產業的重要載體，是經濟發展最具活力的區域。在近30年的發展中，高新區成績斐然，贏得了發展先機。但是與形勢的發展變化相比，與新的責任與使命相比，還面臨一系列挑戰。高新區創新創業整體水平還不高，新興產業和新業態的集聚效應還不夠，引領新常態的動力還不足。在經濟發展新常態的背景下，未來新增產業要素會明顯減少，政策優勢會逐漸弱化，高新區要把增強內生增長動力、提高經濟質量放到與經濟發展同樣重要的位置上，真正實現創新驅動、戰略提升。

一、實現發展方式從投資驅動向創新驅動轉變

高新區在帶動區域發展中發揮著重要作用，其對區域發展的影響是由內外作用力及上下作用力共同實現的。高新區發展初期，外力及自上而下的力量占優勢，在優惠政策供給要素驅動下，高新技術制造業取得了驕人業績，許多園區規模快速擴張，已形成高新技術產業集群。但我國高新區大多屬于典型的制造型高新區，名義上的高新技術產業，難以衍生出強大的創新能力。依靠加工制造獲取微薄利潤，也無法培育出具有國際競爭優勢和全球影響的高新技術企業和產業集群。高新區中小企業之間沒有建立起上下游完整的產業鏈，即便形成產業集群，也因產業鏈條過短，縱向分工程度較低，沒有形成良好的創新合作機制。同時企業也缺乏合作創新的現代理念，即使在一些分工程度較高的集群中，企業對產品質量和創新往往不夠重視，創新動力不足。

隨著國家全面深化改革，統一開放、競爭有序的市場體系正逐漸形成。部分優惠政策弱化或終結，環境承載能力已經達到或接近上限，生產要素成本持續增加，投資和出口增速明顯放緩，主要依靠資源要素投入、規模擴張的粗放發展模式已經難以為繼。當前，我國正面臨著產能過剩、人口紅利逐步消失、企業人力成本增加而盈利能力下降等諸多復雜問題。在此背景下，發展高新區和高新技術產業，提高高新區的創新功能，發揮高新區在創新型國家建設中的重要作用，再次被提升到經濟轉型升級的戰略高度。實現創新驅動與科學發展的相互結合，是高新區的最根本任務。高新區作為建設創新型國家的空間載體，要在發展方式轉變中更加突出自主創新功能，成為高端創新資源和創新要素的集聚集中平臺，承擔起推動創新發展的重大使命。

發展模式轉型是根本的轉型，一旦形成便能自我強化內生發展機制。高新區在國家自主創新戰略中發揮著重要的支撐功能作用，為國家創新戰略的實施提供堅實基礎，高新區轉型發展的核心是發展模式轉型，將創新主體鎖定在既定路徑上并不斷強化其創新驅動發展。我國高新區的傳統發展模式中，政府主導的政策導向使得高新區創新功能弱化。因此，在高新區轉型發展中，政府要發揮主導作用，把重點轉向對創新活動的支持，支持區內高新技術企業設立工程實驗室和技術中心，鼓勵產學研協作創新，增加高新區內創新要素的集聚，鼓勵高層次人才創業，完善創新型科技人才引進和考核機制，適應市場化改革需要，建立高效、精簡和統一的管理機制，從功能提升、產業升級等方面探索系統的轉型發展路徑。

二、實現體制機制從政府主導向市場主導轉變

高新區是市場經濟條件下的產物，市場決定作用成為高新區管理的基本取向。從高新區發展歷程看，市場主導的高新區，更有科技創新動力。與國外不同，政府行政力量在我國高新區的成立和發展過程中起了巨大的推動作用。高新區目前實行最為普遍的還是管委會主導模式，存在的主要問題是：行政主體地位不明確，管理權限不清晰，在園區規劃、土地開發、產業組織、人事管理等應該賦予高新區的管理權限沒有授權和下放，即便下放了，也難以真正落實；高新區適應市場經濟的現代化管理體制模式尚未完全健全，而管理機構的行政職能卻得到強化，管委會內部科學決策、民主決策、依法決策的機制不健全，重大決策缺乏規范化機制；等等。近年來，出現了以高新區為主建立行政新區的模式。這種管理模式雖然使高新區擁有了合法的行政主體地位，但又背上了社會事業發展的沉重包袱，人員膨脹、機構過多等問題隨之而來。

高新區現有的管理模式各有利弊，要通過改革創新興利除弊。市場經濟條件下發展高新區，并不意味著政府不發揮重要作用；相反，高新區的發展得益于政府的制度支撐和環境優化。高新區建設過程中，涉及征地拆遷等眾多問題，政府管理必不可少，要有效提升政府管理功能，保障開發建設的高水平、高效率和整體性。在國外科技園區建設中，政府不會直接參與企業的發展規劃和具體事務，而是為企業打造一個公平的市場和法律環境。政府往往會制定一系列鼓勵企業創新和風險投資的法律法規，建立政府投資基金以及資金擔保等一套投入機制，為園區發展提供強大軟環境保障。目前，我國高新區正逐步由產業主導階段向創新突破階段轉型，需要政府統籌協調、化解矛盾、營造環境。完善的法律體系是高新區發展所需的支撐制度中最為根本的部分，政府要為創新提供激勵機制和制度保障。發展較好的高新區市場秩序良好，科技創新知識產權得到有效保護，社會信用體系較為完善的。因此，要重視信用體系建設，構建知識產權服務體系，建立健全高新區知識產權司法體系，構建知識產權信用管理制度。根據發達國家的經驗，建設高新區目的是以良好的孵化環境來促進新企業的繁衍和集聚，進而帶動整個區域的產業結構升級與轉換。高新區要營造創新發展的市場，構建以提升自主創新能力為重點的考核評價體系，支持高新區開展風險投資、產學研合作和科技中介服務市場建設等。適應發展社會功能的需求，提升高新區管委會協同治理能力，加強高新區管委會管理和服務能力建設，實現由傳統政府治理向網絡化多元治理形態轉變。

三、實現競爭優勢從政策環境向綜合服務轉變

高新區政策主要是由相應部門參照經開區的政策模式制定的，帶有明顯的時代特征和過渡性政策設計痕跡。一方面，由于高新區政策的適用邊界不清晰，許多政策的適用對象和適用范圍特指性不強，現行政策主要體現在稅收減免、資金扶持、土地政策等方面，到處都適用，各地難免出現趨同。政策模式的趨同導致高新區在某些方面功能弱化，甚至偏離目標，個別高新區被異化為“招商金字招牌”，把招商引資看成是發展的首要目標。高新區建設之初，地方政府出臺了一些支持政策，本無可非議；但當高新區成為區域經濟增長點之后，政府主導的不同行政區域之間的GDP競賽，導致高新區優惠政策和配套資源競爭愈演愈烈，并導致“劣幣驅逐良幣”，資本要素對創新要素的替代和驅逐，弱化了高新區通過自主創新推動轉型發展的能力；同時，降低了產業進入門檻，高新區產業結構雷同，模仿創新和技術引進成為企業競爭策略的首選。高新區同質化的惡性競爭越激烈，越弱化轉型發展動力，越難以形成真正的自主創新。

高新區以扶持高新技術產業為目標，高新技術產業的正向外溢效應和高風險性，需要政府提供支持以克服市場失靈問題，但要依靠綜合服務而不是一味地以優惠政策吸引并留住高端創新資源。不斷加碼的高新區優惠政策，會導致區內外公平失衡，進而扭曲市場機制，優質創新要素的價值得不到市場的充分認可，而大量低端要素充斥園區，擠占了有限的發展空間，抑制高新區自主創新能力，制約高新區轉型發展。政府要積極推進職能轉變，深化簡政放權、放管結合、優化服務等重點改革，探索靈活實用、市場化激勵的人事機制，提升園區管理服務效率，推動高新區管委會由經濟主導型轉向經濟社會服務型轉變。

高新區要加快功能轉型，根據市場主體對創新服務的需求，為創新主體提供高質量的綜合服務。推動科技成果轉化服務、技術交易等平臺的市場化管理運營機制改革，建立與國際接軌的高層次人才招聘、薪酬、考核、科研管理、社會保障制度。根據創新活動和高新技術產業發展的客觀規律完善優惠政策體系，開展科技金融創新，建設股權眾籌平臺，探索開展股權眾籌融資服務試點。支持發展研究開發、技術轉移、檢驗檢測認證、創業孵化、知識產權、科技咨詢、科技金融等專業化、市場化科技服務。鼓勵社會力量投資興辦各類科技服務機構，推進具備條件的科技服務事業單位轉制。支持建立面向全國的科技服務采購平臺，實施“互聯網+”行動計劃。推進互聯網與制造業融合，加強產業鏈協作，發展基于互聯網的協同制造新模式。實施“互聯網+”示范工程，加大互聯網在能源、金融、醫療、健康、養老、教育、旅游、社會保障、物流、交通、環保等領域的應用，加快服務創新和產品創新。

四、實現產業形態從制造業集群向創新產業集群轉變

產業集群是指在一定區域范圍內，以市場為導向，以中小企業為主體，產品集中生產、專業化協作配套的企業以及各種相關機構、組織等集聚發展的經濟現象。產業集群不僅能夠實現規模效應、集聚效應，降低生產成本和交易成本，從而形成競爭優勢；而且集群內各企業之間的競爭合作還能激發創新活力，推動企業創新。在高新區發展初期，隨著區內企業的連續誕生與成長或者區外企業的遷入，在區內實現產業的集聚成群。為提高生產率和增加收益，產業集群內部企業之間細化分工，進一步密切協作關系，提高專業化水平。企業之間在協作過程中建立緊密的聯系，降低了交易成本，并通過網絡實現區域內的創新協作。隨著原有各項優惠政策的到期或逐漸取消，加上勞動力、土地以及資源環境成本快速上升，傳統產業集群賴以生存發展的低成本優勢被嚴重削弱。產業集群競爭力面臨嚴峻挑戰：一方面，傳統產業深度調整，產業集群競爭力有所下降；另一方面，現代產業集群競爭力源泉尚未充分激活，新的競爭優勢還未形成。只有建立各具特色的產業集群，才能使高新區具有真正意義上的競爭優勢，實現持續健康發展。高新區在推動產業發展的同時，要從尋找創新內在動力角度出發，加快傳統產業轉型升級。

產業集群和創新是當今產業發展的顯著特征，產業集群的共享機制和學習機制，能改善高新技術產業發展環境，解決高新技術產業發展的資金、人才、技術等多種要素瓶頸約束，提升高新技術產業自我發展能力。因此，必須加快產業轉型升級的步伐，推動高新區從加工制造的集中區轉向智能創造的集聚區，打破跨國公司的技術壟斷，從松散的產業組合轉向有機互動的產業集群，走出價值鏈低端鎖定的困境，真正走上自主創新道路。但產業集群并不必然導致集群創新，政府應把培育創新集群作為高新區政策調適的重要方向。推動高新區從加工制造的集中區轉向智能創造的集聚區，從松散的產業組合轉向有機互動的產業集群，走出價值鏈低端鎖定的困境，真正走上自主創新道路。集群發展是高新區產業發展的基本形態，針對高新區普遍存在產業基礎不強，集群內企業植根性較差，集群機制缺失等問題，高新區要從戰略的高度謀劃產業定位和制定產業規劃，根據現有產業基礎和未來新興產業方向，發展具有特色的產業集群。以產業鏈為中心實施招商引資，促進集群企業的交流與合作，提高集群自主創新能力；要更多關注產業的組合和創新方式、產品的創造方式，按照產業鏈部署創新鏈，使創新鏈、產業鏈緊密結合。

隨著產業集群取代單個企業成為國際競爭的主體，創新網絡成為集群創新的組織形式，提高產業集群創新能力的關鍵就在于建設與優化產業集群創新網絡。我國高新區已從產業主導階段向創新突破階段轉型，并形成了一些有較強優勢的高新技術產業集群。而形成一個創新網絡節點比成為一個區域經濟的增長極要更為關鍵，在我國高新區建設創新型園區過程中，政府應把培育創新集群作為高新區政策調適的重要方向。當前和今后一個時期，高新區要積極推進創新資源配置、新興產業布局、創新創業環境改善、治理模式轉型，努力使其成為創新要素高效配置的重要網絡節點、具有競爭力的創新型產業集群基地、區域協同創新的引領示范區。

五、實現發展空間從城市疏離型高新區向城市融入型高新區轉型

高新區空間優化既包括調整改變高新區的行政級別和地理空間范圍，又包含內部設施布局和功能分區。我國大部分高新區都處在城市邊緣，由于主要按照工業生產區的標準建設，生活配套公共服務不完善，難以真正像城區那樣為人們生活提供支撐。產城分離，高新區不能享受城市公共服務，這不利于高新區吸引高端創新人才，也不利于高新區的創新成果向城市擴散。在高新區轉型發展過程中必須重新定位與城市的關系，主動融入城市發展。新型城鎮化快速推進，城市規模的擴張和基礎設施建設的不斷完善，都為高新區融入城市發展提供了有利條件。

高新區要加快產城融合，建設科技產業新城區。一是按照“高起點規劃、高標準建設、科學化布局、功能化開發、生態式發展”的原則，綜合統籌，優化資源配置，突出產業特色，加強園區規劃與經濟社會總體發展規劃、城鎮總體規劃、產業發展規劃、土地利用規劃等的無縫隙對接，實現產業園區與經濟社會的協調發展。二是建設新型空間。以社區營造理念重塑國家高新區空間生態，建設生活設施完善、創新創業活躍的新型社區。強化科研、生產、商務功能有機組合，完善商務、休閑、居住等城市功能配套，強化醫療、教育、文化和體育以及農業轉移人口安置等公共服務和社會保障措施，創造適合創新創業的新型空間。三是推進信息化基礎設施建設。鼓勵各類社會主體參與信息經濟新基礎設施建設，實現高新區寬帶網、移動通訊網、無線網絡與物聯網等網絡互聯互通。鼓勵高新區充分利用并推進建設數據中心、云端設備、應用編程接口等云端設施，加快終端設施建設。鼓勵高新區推進政務公共數據資源開放應用，鼓勵社會主體進行增值業務開發，加大互聯網的應用，著力打造若干大數據示范園區。四是建設綠色生態園區。提升項目準入環境標準，營造水體潔凈、空氣清新、土壤安全的綠色園區。強化清潔能源技術創新與推廣應用，打造減量化、再利用、再循環的垃圾處理系統。推廣節地技術和節地模式，提高國家高新區平均容積率。統籌地上地下空間開發，提高空間利用效率。完善基礎設施、公共服務設施、交通樞紐等公共空間土地綜合開發利用模式和供地模式，提高土地利用強度。建立健全土地集約利用評價、考核與獎懲制度。