《慈善法》背景下中國網絡募捐的現狀、困境及其應對

朱 虹 吳 楠，2

（1.徐州醫科大學 江蘇 徐州 221004；2.中共中央黨校研究生院 北京 100091）

近年來隨著互聯網的快速發展，網絡募捐作為一種新型公益方式正在悄然興起，日益成為廣大網民參與慈善事業的重要載體和主要途徑。據不完全統計，2016至2017年間，我國通過網絡實施的捐贈超過10億人次，相當部分的基金會捐贈總收入中80%以上來自于互聯網的公眾捐贈。[1]網絡募捐因其便捷、靈活、高效、廣泛等諸多優勢，越來越被廣大公眾認同，成為慈善公益新型模式。然而就在網絡募捐如火如荼開展的同時，各種騙捐、詐捐、假捐等負面新聞頻頻見諸媒體，這就暴露出網絡募捐在法律依據、主體資格、程序規范等方面存在一定問題和不足。2016年9月1日我國首部《慈善法》正式頒布實施，網絡募捐有了一定的法律依據，但依然需要從原理到規則，從理論到實踐進行全面梳理和廓清。本文試圖在《慈善法》背景下，從網絡募捐特性入手，在對當前網絡募捐的規制困境作一定分析的基礎上，給出應對策略，力求為網絡公益健康良性發展提供理論參考指導。

一、網絡募捐開啟公益新生態

所謂網絡募捐就是通過網絡募集捐款或者物品。網絡募捐不是簡單的網絡+募捐，而是二者的深度融合。[2]一方面，傳統公益機構利用互聯網技術或平臺進行自我革新，優化重組公益產品的設計、流通、生產的全過程，有效提高了公益效率。另一方面互聯網企業不再完全工具化、虛擬化，而是頻頻出手打造自身完善的公益平臺，二者的深度融合、相互靠近，造就了網絡募捐新型生態模式。

（一）廣泛性

網絡募捐廣泛性的特點是互聯網企業與傳統公益組織深度融合所形成的。廣泛性表現形式主要有兩個方面：一是網絡募捐參與人群廣泛；二是網絡募捐受助對象廣泛。

1.參與人群廣泛。主要表現為兩個方面：一是以網絡募捐捐助額度來衡量。自《慈善法》實施一年來，我國網絡捐贈金額超過20億元，且額度多在幾元至幾十元之間，這充分表明網絡募捐參與人群越來越大眾化、廣泛化。二是互聯網公益理念的迅速傳播，公益形式更加多樣，參與群體越來越廣泛。募捐發起者不僅有公眾人物、媒體人士，也有普通公民，參與公益的形式不僅僅局限于傳統的捐款捐物，網民通過瀏覽、關注、轉發相關信息都可以參與到公益事業中來。[3]互聯網+公益極大地拓寬了網絡捐贈領域范圍。

2.受助對象廣泛。在“互聯網+”的推動下，網絡捐贈呈現出“去中心化”趨勢，不僅涌現出一大批捐贈平臺，而且捐贈形式多種多樣，給捐贈者和受助者都創造了良好的條件，受助對象不再局限于某個群體，而是可以細化到單獨個體。在“去中心化”背景下，越來越多的愛心人士在各種社交平臺發出呼吁，關心幫助弱勢群體，因其個體差異，形成了不同的關注點，公益項目類型和內容多樣化。網絡公益供給體系的豐富多樣，也使得受助對象更加廣泛。

（二）深入性

1.網絡募捐行為的深入性。借助互聯網思維和技術，網絡募捐的內容和方式不斷創新，從捐款捐物到捐步數、捐存儲空間、捐聲音，各種多元化、創意化、日常化的捐贈方式，不僅拓寬了傳統捐贈來源渠道，而且深刻改變網絡公益的版塊結構，讓更多網民根據自身特點，深入參與到互聯網公益中來。比如微信為給盲胞們一個很好的閱讀體驗，就發起為盲胞“捐贈聲音”的公益活動，號召廣大用戶通過語言功能，利用一分鐘的時間，為盲胞們朗讀，讓盲胞們用耳朵聆聽這個世界。活動一上線，短短一周時間，活動的公眾賬號粉絲就突破20萬，平均每天收到15000條捐贈。這種捐贈形式利用互聯網平臺和技術優勢，一方面激勵更多網民參與公益活動，使公益行動深入化；另一方面也讓更多受助者得到幫助，間接為公益組織建立起了公信力。

2.網絡捐贈透明度繼續深化。透明度是傳統公益模式的痛點。隨著互聯網時代的到來，網絡捐贈透明度不斷深化。一是互聯網技術使捐贈項目實時公開善款流向成為可能。利用官方網站、APP、微博等平臺優勢，很多捐贈項目都可實現捐贈人與受助人的雙向互動，推動了捐贈項目過程的公開透明。二是第三方利用大數據技術建立起公益行業信用評價體系。例如，新浪微博依托大數據技術發布“中國公益指數”，定期發布公益影響力排行榜，為網絡捐贈提供了風向標。三是國家建立制度保障公益透明度。2015年9月1日，《慈善法》頒布實施，從法律層面要求公益機構按規定進行信息披露，自此網絡公益的透明度有了制度化保障。

（三）便捷性

1.互聯網跨界思維帶來的便捷。隨著互聯網和新科技的發展，跨界成為一種普遍現象，網絡募捐成為慈善新模式，可以說是跨界思維下的產物。[4]具體而言，跨界思維表現在：跨平臺、跨線。

“跨平臺”是指跨越不同的第三方平臺實現業務的延續和整合。網絡募捐誕生以來，其信息發布平臺囊括QQ、微信、豆瓣等各類平臺，各類平臺之間互聯互通，為網民的捐助、監督、受助等提供了方便。

“跨線”是指跨越線上和線下。比如網絡捐助者和受助者可以通過線上見面對話，充分了解受贈者的情況，從而提升捐助的精準性。

2.全流程一體化帶來的便捷。所謂全流程一體化就是從公益項目發起到策劃，再到捐贈、實施反饋，所有環節的信息共享與服務全部覆蓋。整個系統以“網站+微信+手機APP”為核心，嵌入微信支付、支付寶等移動支付手段，讓網民輕松參與公益全過程。

公益組織網站，作為信息的集中站，包含所有公益項目的信息。手機APP則是在移動端精準地呈現公益項目介紹、公益捐贈方式、項目實施、群體受助等情況。微信支付、支付寶等移動支付手段，讓人人公益輕松實現。生成鏈接的形式，讓用戶完成信息共享。在線交流，實現捐助者、受助者零距離對話等等。總之，在互聯網捐贈的流程上，“網站+微信+手機APP”的一體化模式，讓公益項目鏈條的每一個環節都嵌入其中，讓每一個用戶都能切實感受公益全過程，這些基于網絡和公益移動客戶端的公益模式，給公益捐贈帶來了極大的便利。

（四）國際性

互聯網時代的變革使網絡公益國際化的趨勢更加明顯。一方面，中國公益積極“走出去”。如2015年4月25日，尼泊爾發生8.1級地震，中國公益組織、網民積極反應，以各種形式對災區進行支援。截至5月12日，中國為尼泊爾地震捐贈逾2.38億元，是近年中國網民對海外災難規模最大的捐款。[5]相信隨著互聯網科技的快速發展，將有更多網民參與到國際公益領域，加速中國公益走出去的進程。另一方面，國外公益“走進來”。社交網絡讓國外公益項目在中國實現病毒式的傳播，以低成本、高關注讓國外公益項目走進來。比如2014年“冰桶挑戰”從歐美傳入中國后，迅速風靡，很多企業家、演藝明星、普通網民瘋狂參加，使得“漸凍人”這一罕見病癥得到全社會的關注，愛心匯聚，募捐不斷。

二、《慈善法》背景下網絡募捐面臨的困境

（一）募捐主體資格限制。對于能夠進行募捐的主體，《慈善法》明確規定，應當是取得公開募捐資格的慈善組織，不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作。[6]換言之，沒有取得公開募捐資格的其他任何組織和個人都不得在網上開展募捐活動，個人或沒有資質的組織在媒體以及其他平臺上發布的求助信息不在慈善法規制的范圍內。然而現實生活中卻存在大量自然人“募捐”的案例。深圳女童羅一笑患白血病，其父羅爾在微信公眾號上發文，讀者每轉發一次，便為女童籌到一元治療款，短短幾天募得250多萬元人民幣，但事后被曝羅一笑的治療費用并不像文中所說的那樣高，而且羅爾擁有多套房產，善款也早已籌齊。此事在網上掀起軒然大波，再一次引發人們的信任危機。類似的案例還有很多。按照現行法律規定，個人求助、網絡捐贈依靠民法、刑法來調整。要不要做善事，要不要捐款，捐款會帶來哪些后果，都要由自己去判斷。如果遇到一些糾紛，參照《合同法》等其他法律規定來處理。而《合同法》相關法律并不能恰當處理好網絡求助引發的諸多問題，特別是對于資金監管、騙捐責任等問題，目前法律制度鮮有涉及。所以，針對網絡求助出現的新情況新問題，應盡快出臺涵蓋更為全面的網絡募捐法才是現實所需。

（二）募捐地域限制。對于募捐地域限制問題，在互聯網出現之前，慈善組織需到所在登記管理機關備案才能進行募捐。地方主管部門能夠核準的區域自然不超過其所在行政區域。互聯網+時代的到來，網絡募捐打破了地域與時空、人與人之間的限制。《慈善法》第二十三條規定，慈善組織在公共場所設置募捐箱，舉辦面向社會公眾的義演、義賽、義賣等應當在其登記的民政部門管轄區域內進行，確有必要在其登記的民政部門管轄區域外進行的，應當報其開展募捐活動所在地的縣級以上人民政府民政部門備案。在互聯網上開展募捐活動的，不受地域限制，但必須在國務院民政部門統一或指定的慈善信息平臺發布募捐信息，也可以在其網站發布募捐信息。不受地域限制的網絡募捐如何監管，就成為慈善法關注的焦點問題。《慈善法》第二十七條規定：廣播、電視、報刊以及網絡服務提供者、電信運營商，應當對利用其平臺開展公開募捐的慈善組織的登記證書、公開募捐資格證書進行驗證。[7]但網絡募捐的監管涉及諸多環節，除了從源頭上核實募捐信息發布人的真實性以外，還需要對慈善組織的認定、善款的使用、管理人員薪酬等進行監管，因此，當前《慈善法》對網絡募捐監管過于簡單化、形式化，應盡快制定出臺更加具體、易于操作的實施細則和相關配套制度，規范網絡募捐行為，使《慈善法》真正落地生根、開花結果。

（三）募捐平臺的規范。近年來，隨著移動互聯網的普及，慈善事業進入互聯網時代。網絡慈善已成為最高效、最活躍的慈善新模式。據民政部數據顯示，《慈善法》實施一年來，超10億人次實施了網絡募捐，信托規模近8.6億元。[8]然而就在網絡募捐方便公眾行使慈善的同時，也成了網絡詐騙的溫床，各種名義、各種理由的騙捐、詐捐事件層出不窮，不僅傷害了捐贈者的愛心，也損害了網絡

慈善的公信力。為規范網絡募捐，《慈善法》第二十三條規定：慈善組織通過互聯網開展網絡募捐的，應當在國務院民政部門統一或者指定的慈善信息平臺發布募捐信息，并可以同時在其網站發布募捐信息。[9]這意味著，慈善組織要通過互聯網公開募捐，只能在民政部統一或者指定的平臺進行，否則將可能違法。為配合《慈善法》的規定，在《慈善法》實施前夕，民政部公開遴選并指定了13家網絡募捐信息公開平臺，這13家募捐平臺大致分為以下幾類：1.具有公募資格慈善組織自設的平臺，如中國慈善信息平臺、廣州市慈善會慈善信息平臺。2.企業搭建的平臺，如公益寶。3.網絡眾籌平臺中的公益眾籌平臺，如輕松籌。4.社交平臺，如新浪微公益、騰訊公益。對于這幾類網絡募捐平臺，《慈善法》規制的內容既有相同的地方，又有不同之處。

對于網絡服務商在提供募捐服務時，《慈善法》規定其履行義務主要是對利用其平臺開展公開募捐的慈善組織的合法性進行查驗。《慈善法》實施一年來，總體上各平臺運行狀況良好，但也有的平臺根本就沒有運行，或者沒有及時發揮作用，有的甚至為不具備資格的組織和個人進行募捐。比如2017年2月份，民政部約就談了輕松籌，要求其對信息審核把關不嚴、對信息真實客觀甄別不夠進行整頓，然而，面對批評和質疑，輕松籌并沒有采取有效悔改措施，半年后又被民政部約談。對于網絡服務提供者未履行驗證義務的，《慈善法》第一百零一條規定，有其主管部門予以警告，責令限期改正；逾期不改正的，予以通報批評。但問題是，如果網絡募捐平臺出現故意捏造、隱瞞事實開展募捐活動并獲利，應該承擔什么樣的責任？比如輕松籌在被民政部通報點名批評的同時，仍然違規誘導民眾把對慈善事業的捐款捐到個人求助項目上來以獲取經濟利益，其行為是否需要承擔相關法律責任？為使《慈善法》能夠更為有效，建議盡快出臺相關實施細則，加強對網絡募捐平臺的動態監管，對募捐平臺的準入、退出、懲戒、責任追究等問題都有進一步的明確。

對于慈善組織自設的網絡募捐平臺，其規制重點在于慈善組織自身。《慈善法》盡管專章對慈善組織的信息公開、慈善服務、監督管理、法律責任等方面進行了規定，但這些規定大多是原則性、方向性的指導，缺少具體的法律規章與政策予以配套。立法上的缺失將導致秩序供給的不足，進而影響慈善組織及其網絡募捐平臺的健康發展。[10]

對于企業搭建的網絡募捐平臺，其規制主要在于平臺與母體的關聯上。[10]在平臺規制與公益旨趣方面，讓人不得不擔心，企業的經營權益是否會影響到網絡募捐平臺應有的特質——公開、公正、利他？平臺運行費用是否會增加企業的運營成本進而影響到網絡募捐平臺的健康持續發展？如何協調企業私益與網絡募捐平臺公益之間的沖突？在后《慈善法》時代，迫切需要盡快從法律上明確這些問題。

三、《慈善法》背景下規范網絡募捐的應對之策

（一）圍繞《慈善法》，建議盡快出臺規范網絡募捐的相關規定及實施細則

法律的生命力在于執行，如果一部法律一般性要求過多，可操作的細化規定較少，那么這部法律難免會淪為一紙空文。通觀《慈善法》對網絡募捐的規定，大多僅停留在一般性要求和部署上，缺乏具體的可操作的措施，這勢必影響《慈善法》所預期的法律秩序的實現。簡要舉例而言，比如《慈善法》對網絡募捐的限制對象主要是慈善組織，但在實踐中，具有募捐主體資格的慈善組織詐捐、騙捐很少，大多是沒有募捐主體資格的個人或組織在互聯網平臺上發布虛假信息，進行詐捐和騙捐。構建積極健康的網絡募捐環境，網絡募捐平臺監管必須強力跟進。然而《慈善法》中對網絡募捐平臺的規制嚴重滯后，對募捐平臺非法募捐、挪用善款、信息未公開等問題都沒有具體性、針對性的落實舉措，網絡募捐平臺存在巨大風險隱患，網絡募捐也逐漸淪為網絡欺詐者的溫床。針對現實中網絡募捐存在的亂象，政府相關部門應積極回應，在法律或制度層面制定可操作配套措施，推動《慈善法》真正落地生根，取得實效。

（二）建立相對完備的新時代慈善法律法規體系

我國目前頒布的涉及網絡慈善的法律、法規眾多，既包括《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會登記管理條例》等綜合性法律規范，也包括一些單行法律規范，如《紅十字會法》，還包括由中央和地方人大、政府制定的行政法規、地方性法規、規章等。雖然這些法律法規對規范我國慈善事業起過積極促進作用，但從總體上看，我國慈善事業的有關法律法規仍滯后于新時代慈善事業發展的需要，在實踐中可操作性和實效性都比較差，沒有形成一個健全、系統的法律體系。建議《社會團體登記管理條例》、《基金會登記管理條例》等相關法律法規盡快按照《慈善法》的要求進行修訂，明確慈善組織登記認定、網絡慈善相關監管部門職責范圍等，以便于統一認識統一步調。同時，盡快出臺《慈善法》相關配套法規，尤其是與網絡慈善監管相關管理辦法和條例，明確政府、慈善組織、互聯網服務提供商在監督管理過程中的權利和責任，確保《慈善法》落到實處。

（三）加強對網絡募捐平臺事中事后的監管

《慈善法》規定慈善組織實施互聯網募捐必須在統一或指定的平臺開展，《慈善法》以資格認證的方式對網絡募捐信息平臺進行質量控制，嚴把入口關，強化了對網絡募捐源頭治理。但這種重事前預防、輕事后監管的靜態監管模式存在很大缺陷，網絡募捐信息平臺獲得資質并不意味著一勞永逸，萬事大吉，平臺運行時如何監管？退出有哪些條件？退出后如何追究法律責任？這些問題都需要進一步的明確。因此，建議加強對網絡募捐平臺的動態監管，在平臺運行時，完善信息公開制度、質量抽檢制度、第三方監察制度、投訴受理等配套制度。在平臺退出時，建立健全退出啟動程序、責任追究制度、懲戒機制等環節，逐步形成事前防范、事中約束、事后懲戒的全過程監管體系。

（四）大力構建網絡募捐社會共治格局

網絡募捐監管是一項系統工程，離不開全社會的積極參與，必須整合社會各方力量，著力構建一個政府主導、部門協作，社會參與的多元共治格局。首先政府應盡快完善立法，使網絡募捐的各個環節都能做到有法可依。當前我國網絡求助監管嚴重缺位，求助信息真實與否很大程度上依靠人們的主觀判斷。政府應加強對網絡求助行為的有效規制，監管事項包括規則制定、信息披露、平臺管理等內容。其次，進一步厘清各部門監管職責，強化監管合力。網絡募捐監管涉及民政、網信等多個管理部門，但各部門之間缺乏溝通、口徑不一，在一定程度上造成對網絡募捐監管的無效。建議由政府法制部門牽頭厘清各部門管理范圍，細化監管職責，形成責權明晰、舉措互聯、運行高效的協同監管機制，從而切實提升監管合力。最后，充分發揮社會輿論監督作用。一是加強對《慈善法》的學習和宣傳。通過網絡、電視、廣播、報刊等向社會公眾宣傳介紹《慈善法》，做好網絡慈善的引領工作。二是發揮輿論媒體監督作用。堅持正確導向，從維護社會公平正義出發，依法曝光、揭露網絡公益違法失信行為，營造懲惡揚善的良好社會氛圍。三是搭建平臺，暢通渠道，把網絡募捐監督觸角延伸到社會公眾中去，切實落實好社會各界監督責任。

（五）加強和規范網絡求助行為

根據《慈善法》第二十一條規定，慈善募捐的主體應是具有募捐資格的慈善組織，個人公開募捐，只有和具有募捐資格的組織機構合作，才能依法展開活動。基于自身或家庭困境，在網絡上發布的個人求助信息，不屬于慈善募捐，不受《慈善法》調整。個人求助、網絡互助涉及的是《民法》或《刑法》，但由于沒有詳細具體的規制，現實中比較混亂。通過微信、微博等網絡平臺發布虛假求助信息進行募捐斂財的現象屢屢發生，既傷害了捐贈者的愛心，也給合法的網絡募捐帶來極為不利的影響。凈化網絡環境，推動社會慈善公益事業健康發展，必須加大力度整治個人求助。規范網絡求助應包括：1.平臺的審核機制。2017年8月，民政部出臺的兩項行業標準規定，網絡募捐平臺有責任做好個人求助的審核甄別，并有序引導個人與具有公開募捐資格的慈善組織進行對接。然而實踐中由于求證成本過高，平臺的審核并沒有完整求證，大多仍停留在求助者的自我證明上。2.違規的懲罰機制。當前對于個人的網絡求助，法律法規缺失，違法懲罰機制不足，導致各式各樣的騙捐詐捐現象不斷上演。3.法律約束和預防機制。由于懲戒機制的不健全，所謂的約束預防也是心有余而力不足，亟待相關法律法規進一步細化。