農(nóng)業(yè)基礎設施產(chǎn)權問題的“本”與“末”
——以小型農(nóng)田水利工程為例

李祎恒

(河海大學 法學院，江蘇南京 210098)

一、問題的提出

農(nóng)田水利具有很強的公益性、基礎性和戰(zhàn)略性，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重要基礎設施，在保障國家糧食安全、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中具有十分重要的地位和作用。隨著經(jīng)濟結構深入調(diào)整和社會持續(xù)轉型，農(nóng)田水利建設管理體制已不能與農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式變化相適應，阻礙了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。作為農(nóng)田水利不可或缺的一部分、整個農(nóng)田水利體系發(fā)揮效用的“最后一公里”，小型農(nóng)田水利工程(以下簡稱“小農(nóng)水”)的產(chǎn)權問題復雜而多樣，已經(jīng)成為影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的硬傷。

隨著會計環(huán)境和各機構之間的重大變革，以及相關理論和實踐工作的不斷發(fā)展，對政府會計制度改革也產(chǎn)生了很大的影響。會計制度改革導致了一系列內(nèi)部社會效應的產(chǎn)生，如何在日常工作中處理這些影響，并利用制度改革促進下一階段研究項目的實施，成為亟待解決的問題。政府部門通過全面分析當前會計制度的使用情況，并在此基礎上研究會計改革的積極影響，結合日常工作中遇到的問題，進行合理化的改革。只有經(jīng)過積極調(diào)整，才能使事業(yè)單位在改革中獲得實際效果。

通過對現(xiàn)有文獻的梳理，可以發(fā)現(xiàn)以往的研究主要關注了以下幾個問題：第一，小農(nóng)水能否通過市場化來實現(xiàn)有效供給；第二，對小農(nóng)水產(chǎn)權制度改革實踐的評價以及產(chǎn)權制度改革應當如何進行；第三，政府在小農(nóng)水建設和管護中應當承擔什么樣的責任。*參見劉小勇等：《小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權制度改革研究》，載《中國水利》2015年第2期；柳長順：《關于實行集體水利工程及其相關水土資源“三位一體”綜合改革的思考》，載《中國水利》2013年第2期；黃曉麗、王健宇：《小型水利工程產(chǎn)權改革政策取向分析》，載《水利發(fā)展研究》2013年第1期；張嘉濤：《對小型水利工程產(chǎn)權制度改革的反思》，載《中國水利》2012年第14期；國務院發(fā)展研究中心“完善小型農(nóng)田水利建設和管理機制研究”課題組：《我國小型農(nóng)田水利建設和管理機制：一個政策框架》，載《改革》2011年第8期；溫立平：《小型農(nóng)田水利工程的公益性探討——民間資金建設農(nóng)田水利工程案例的分析》，載《中國農(nóng)村水利水電》2007年第6期；周曉平、鄭垂勇、陳巖：《小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權制度改革動因的博弈解釋》，載《節(jié)水灌溉》2007年第3期；蔡勇等：《江蘇省小型水利工程產(chǎn)權制度改革分析研究》，載《中國農(nóng)村水利水電》2002年第6期等。顯而易見的是，這些研究大都來自管理學、經(jīng)濟學以及社會學學者的著述；事實上，集體土地制度在法學領域上已屬孱弱環(huán)節(jié)，*參見陳小君等：《農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀》，中國政法大學出版社2004年版，序言第3頁。小農(nóng)水的產(chǎn)權保障問題則更加未受到應有的重視。然而，也有學者另辟蹊徑，從水權的角度對水工程的相關權利進行了分析。*參見崔建遠：《水工程與水權》，載《法律科學》2003年第1期；董文虎：《淺析水資源水權與水利工程供水權》，載水利部政策法規(guī)司：《水權與水市場》(內(nèi)部資料選編之一)，2001年。但對于小農(nóng)水的產(chǎn)權問題的本質(zhì)，尤其是在21世紀以來，小農(nóng)水產(chǎn)權制度改革未取得足夠效果，以及面臨著新型城鎮(zhèn)化的巨大變革的形勢下，如何妥適安排小農(nóng)水產(chǎn)權，仍有待研究。

從產(chǎn)權研究的一般徑路來看，小農(nóng)水的產(chǎn)權問題主要體現(xiàn)在兩個方面。第一，小農(nóng)水是直接服務農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的輔助設施，用地分散，一般不實行土地征收，也不給予補償，其性質(zhì)屬于集體所有；*2009年國土資源部《關于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》中規(guī)定：“除了設施農(nóng)業(yè)附屬的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，須依法辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)，按照建設用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地，均可作為設施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)。”實踐中，雖然強調(diào)社會投資建設和多樣化的融資方式，但由于農(nóng)業(yè)比較效益低，公共財政投資仍是小農(nóng)水建設資金來源的主要渠道。而以“誰投資、誰所有”為原則，這就使小農(nóng)水成為國家所有設施和集體所有土地的結合體，從而產(chǎn)生產(chǎn)權上的分離。第二，政府重視小農(nóng)水的建設，但由于運行和維護費用的龐大，只能在相關政策上強調(diào)“誰受益、誰負擔”；然而，農(nóng)民作為小農(nóng)水的使用者和受益者，個體籌資能力弱，難以承擔小農(nóng)水的運行和維護費用。*筆者在江蘇、陜西、甘肅、內(nèi)蒙古部分地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在很多情況下，農(nóng)民認為小農(nóng)水由政府興建，管護當然應由政府負責，不僅不愿承擔小農(nóng)水的管護費用，而且在使用時也不注意保護相關設施。小農(nóng)水發(fā)生故障，影響其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，農(nóng)民就會直接要求基層水利服務部門派人維修。以上兩方面的相互作用進一步凸顯了小農(nóng)水的產(chǎn)權問題。為解決這些問題，筆者擬在梳理小農(nóng)水產(chǎn)權制度演變的基礎上，闡述小農(nóng)水產(chǎn)權的分析框架，并由本至末，切入小農(nóng)水產(chǎn)權問題的要害，以為可能的解決方案的產(chǎn)生奠定基礎。

二、小農(nóng)水產(chǎn)權的制度變遷

(一)《農(nóng)田水利條例》制定前的制度演變

與人自身相比，自身的類、其他物的類對于人來說，都是人的對象，與人之間是客體與主體的關系。因而在人與自身、人與自身的類以及人與其他物的類的關系中，處于核心的部分是人與自身的關系。在人與自身的關系中，天然的包含著兩重含義，一是作為主體的人的自我意識或是人格，二是作為人的自我意識載體的客觀身體。其中，人與客觀身體之間的關系也是一種主客體之間的關系，與另外兩種主客體關系并無本質(zhì)區(qū)別，即所謂的“同一種事情的另一種說法”。*同③。通過層層剝離，人的真正本質(zhì)得以被發(fā)現(xiàn)，馬克思稱之為人的類本質(zhì)，就是“自由的有意識的活動”。*《1844年經(jīng)濟學哲學手稿》，人民出版社2000年版，第57頁。藉由這種活動，人將自己的客觀身體、他人以及自然界當作認識和改造的對象，并在此過程中滿足人的需要，實現(xiàn)人的發(fā)展。申言之，作為純粹主體性力量的人格必須依賴載體的存在而存在，從而使人自身成為對象性的存在；*《1844年經(jīng)濟學哲學手稿》，人民出版社2000年版，第106頁。同時，人與客觀身體之間的關系雖然從本質(zhì)上無異于其他兩種主客體關系，但是這種關系的特殊性在于，自我意識與人的客觀身體是不可分割的統(tǒng)一體，只有確定人格存在，人自身才得以成為現(xiàn)實的存在。

綜上所述，UV法結合金屬離子沉淀法操作簡便、準確，精密度、穩(wěn)定性、重復性好，可用于米索硝唑pH敏感脂質(zhì)體中主成分的含量測定，其結果與HPLC法含量測定結果一致。

當然，自然人的肉體是有機的，而共同體的獨立財產(chǎn)卻是無機的，二者在自然屬性上存在區(qū)別，內(nèi)在限制的程度也有所不同。從歷史角度來看，自然人的意志和肉體并不是天然統(tǒng)一的，但是在應然層面，二者的統(tǒng)一卻是毋庸置疑的，*參見[英]洛克：《政府論(下)》，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務印書館1982年版，第19頁。現(xiàn)代社會的法律通過對自然人人身權的保障，大都確認了這一點。在這種情況下，自然人的內(nèi)在限制更多的來自個體(勞動)能力的限制。與自然人不同的是，共同體意志的載體是財產(chǎn)，其內(nèi)涵的形成則有賴于立法。對集體土地所有權而言，其客體的存在不需要法律確認，但產(chǎn)權的界限需要相關法律制度的建立才能明確，因而屬于本質(zhì)上需要界定的產(chǎn)權。*參見李祎恒：《論小產(chǎn)權房征收之衡平補償》，載《政治與法律》2014年第5期。通說認為，由于不存在完全無拘束的權利，甚至產(chǎn)權本身也應當負擔義務，*參見張翔：《財產(chǎn)權的社會義務》，載《中國社會科學》2012年第9期。因此這種限制本身其實是對于產(chǎn)權的保障，例如物權法中的物權法定原則，就是對產(chǎn)權的內(nèi)容和形式的界定，從而明確了產(chǎn)權的保障內(nèi)涵。然而，當產(chǎn)權的主體無法發(fā)揮權利效能的情況下，內(nèi)在限制就有可能被擴大化，直至超出必要的限度。在小農(nóng)水產(chǎn)權問題中，正是由于這種情況的出現(xiàn)，最終導致與土地產(chǎn)權相關聯(lián)的一切主體，包括集體經(jīng)濟組織、村民委員會、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)戶等，消極應對小農(nóng)水產(chǎn)權制度改革，陷入一切依靠政府的境地。

21世紀以來，國家出臺了多項小農(nóng)水產(chǎn)權制度改革措施進行探索。2002年國務院批準《水利工程管理體制改革實施意見》和2003年水利部頒布《小型水利工程管理體制改革實施意見》后，北京、黑龍江、江蘇等27個省(自治區(qū)、直轄市)相繼出臺了相應的改革實施方案。2011年中央一號文件《關于加快水利改革發(fā)展的決定》更是提出，要明確所有權和使用權，落實管護主體和責任，對公益性小型水利工程管護經(jīng)費給予補助，探索社會化和專業(yè)化的多種水利工程管理模式。

對于已經(jīng)發(fā)生功血的患者,更要加強護理。本研究通過回顧性分析50例功能失調(diào)性子宮出血患者的臨床資料,得出結論:全面有效的護理干預能夠提高功能失調(diào)性子宮出血的臨床治療效果,提高患者對護理的滿意度,值得臨床推廣應用。

總的說來，我國農(nóng)田水利工作長期依靠行政手段來推動，而由于管理基礎較為薄弱，管理制度不夠健全，單純的依靠行政管理已不適應現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設和現(xiàn)代化農(nóng)村建設對小農(nóng)水的需求。在各地開展的小農(nóng)水產(chǎn)權制度改革實踐中，雖出現(xiàn)了一些成功的案例，部分省市就此制定了地方性的法律規(guī)范，但總體上并不能說是完全成功，甚至在很多經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，有失敗之虞。

(二)《農(nóng)田水利條例》立法過程中的文本變化

為解除小農(nóng)水產(chǎn)權制度改革的困境，《農(nóng)田水利條例》的立法對于小農(nóng)水的產(chǎn)權問題進行了深入的探討。2013年水利部擬定的《農(nóng)田水利條例》(征求意見稿)*水利部辦公廳(辦政法函﹝2013﹞336號)。(以下簡稱水利部征求意見稿)中規(guī)定，“政府直接投資的農(nóng)田水利工程，歸國家所有；政府投資補助的農(nóng)田水利工程，根據(jù)受益范圍歸相應的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民所有，或者歸參與農(nóng)田水利建設的民間投資者所有。民間投資的農(nóng)田水利工程，歸投資者所有，或者按照投資者意愿確定所有權歸屬。”對于小農(nóng)水的用地，規(guī)定納入農(nóng)用地范疇，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商調(diào)劑解決，不實行征收，也沒有補償。從水利部征求意見稿的規(guī)定來看，雖然原則上是按照“誰投資、誰所有”來界定產(chǎn)權，但考慮到小農(nóng)水的受益主體是農(nóng)民，管理主體也主要是農(nóng)民，因而在一定程度上突破了原則，規(guī)定按照受益范圍來確定產(chǎn)權人。這樣一來，即使沒有征收小農(nóng)水用地和給予補償，也并未造成土地和構筑物分屬不同主體的情況。同時，為降低農(nóng)民負擔，還明確了維護費用由政府和受益主體合理分擔的原則，即小農(nóng)水的維護費用由受益主體承擔，政府提供適當補助。由此觀之，姑且不論水利部征求意見稿規(guī)定是否合理，但致力于解決小農(nóng)水產(chǎn)權問題的目的性還是十分明確的。

早在產(chǎn)權經(jīng)濟學產(chǎn)生之前，馬克思就已經(jīng)對產(chǎn)權問題進行了論述，并對產(chǎn)權的本質(zhì)作出了科學的判斷。通過對辯證唯物主義和歷史唯物主義原理的運用，馬克思明確指出了傳統(tǒng)法權關系研究的錯誤之處，即由于法律是由國家制定的，權利歸屬由法律予以確認，*參見孟德斯鳩：《論法的精神(下冊)》，張雁深譯，商務印書館1995年版，第189-190頁。容易產(chǎn)生法律是以意志為基礎的，而且是以脫離現(xiàn)實基礎的自由意志為基礎的錯覺和把權利歸結為純粹意志的法律幻想。*《馬克思恩格斯選集》 (第1卷)，人民出版社1972年版，第69-71頁。馬克思認為，法權關系是一種反映著經(jīng)濟關系的意志關系，這種法權關系或意志關系的內(nèi)容是由這種經(jīng)濟關系本身決定的；*《馬克思恩格斯全集》(第23卷)，人民出版社1972年版，第102頁。他還提出，產(chǎn)權就是生產(chǎn)關系的法律表現(xiàn)，是一定所有制關系所特有的法的觀念。*《馬克思恩格斯全集》 (第30卷)，人民出版社1974年版，第608頁。馬克思從人與人之間經(jīng)濟關系的角度考察產(chǎn)權問題，并從社會經(jīng)濟基礎中抽象出所有制的概念。雖然他并沒有直接對所有制進行定義，但從相關論述中，應該可以對所有制作如下定義，即所有制是人們之間發(fā)生的生產(chǎn)、分配、交換以及消費等經(jīng)濟關系的總和。申言之，特定社會的生產(chǎn)關系決定了產(chǎn)權的性質(zhì)，關于產(chǎn)權的各種制度安排則是生產(chǎn)關系的實現(xiàn)形式。*參見林崗、張宇：《歷史唯物主義與馬克思主義經(jīng)濟學的分析范式》，載張宇、柳欣主編：《論馬克思主義經(jīng)濟學的分析范式》，經(jīng)濟科學出版社2005年版，第92頁。基于這樣的認識，當我們論及小農(nóng)水產(chǎn)權問題時，就不能僅僅局限在法權層面，而應當從所有制的角度進行分析。

與前述草案性文件相比，2016年正式頒布的《農(nóng)田水利條例》(以下簡稱《條例》)在產(chǎn)權模式的規(guī)定上，有了較大變化。第一，《條例》在總則部分不再強調(diào)農(nóng)田水利是基礎性公益事業(yè)，*水利部征求意見稿、法制辦征求意見稿以及專家論證稿都在總則部分明確規(guī)定，農(nóng)田水利是基礎性公益事業(yè)。目的是將農(nóng)田水利建設與農(nóng)田水利運行維護區(qū)分開來，后者仍然具備較強的公益性質(zhì)，*《條例》第38條第2款：“國家通過政府購買服務等方式，支持專業(yè)化服務組織開展農(nóng)田灌溉和排水、農(nóng)田水利工程設施維修等公益性工作。”前者則兼具公益性質(zhì)和經(jīng)營性質(zhì)。第二，《條例》沒有明確確認“誰投資、誰所有”的原則。《條例》雖然沒有積極的對農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權歸屬作出認定，但多條規(guī)定提及所有權人，暗含了對于“誰投資、誰所有”原則的贊同。第三，《條例》要求地方政府根據(jù)規(guī)劃保障農(nóng)田水利工程用地需求，但沒有區(qū)分工程用地的性質(zhì)。第四，《條例》對“運行維護主體”進行了界定，而沒有使用管理主體或運行管理主體的稱謂，一定程度上減輕了受益者的負擔。第五，《條例》明確了由所有權人負擔運行維護經(jīng)費，國家應當通過政府購買服務等方式對此公益性質(zhì)的事業(yè)予以支持。在小農(nóng)水產(chǎn)權的制度安排上，《條例》雖然沒有對受益者課以額外的負擔，可謂用心良苦；但是對于小農(nóng)水產(chǎn)權的歸屬并沒有做出明確的回答，尤其是沒有解決小農(nóng)水用地與小農(nóng)水本身性質(zhì)之間的矛盾，容易對土地產(chǎn)權人的利益訴求產(chǎn)生忽視。

從上述文本變化來看，《條例》立法從最初試圖通過制度創(chuàng)新使小農(nóng)水產(chǎn)權清晰化，發(fā)展為對現(xiàn)有的產(chǎn)權政策的確認，但是最終沒有對小農(nóng)水產(chǎn)權模式進行建構，轉而尋求解決運行維護責任和費用負擔問題的方法。這種轉變一方面因為在現(xiàn)有政策基礎上明確小農(nóng)水的產(chǎn)權歸屬有可能造成投資人與土地產(chǎn)權人之間的利益沖突，而突破現(xiàn)有政策(如水利部征求意見稿的規(guī)定)則可能挫傷投資人的積極性，不利于小農(nóng)水產(chǎn)權的市場化運營；另一方面，更深層次的原因則是，界定小農(nóng)水的產(chǎn)權必須考慮我國的基本土地制度，這就要求我們從多個維度去考察小農(nóng)水的產(chǎn)權問題。

三、產(chǎn)權問題分析框架的形成

產(chǎn)權不是一個嚴謹而純粹的法律概念，產(chǎn)權經(jīng)濟學家將對財產(chǎn)進行利用或者行為的權力統(tǒng)稱為產(chǎn)權，*參見[英]羅納德·H．科斯：《社會成本問題》，載[英]羅納德·H．科斯等：《財產(chǎn)權利與制度變遷——產(chǎn)權學派與新制度學派譯文集》，劉守英等譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2014年版，第38頁。并在論述有關法律上的問題時，即使是在不同場合，也各取所需地使用了“產(chǎn)權”一詞。*參見[美]Y．巴澤爾：《產(chǎn)權的經(jīng)濟分析》，費方域、段毅才譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2006年版，前言第1頁。一般而言，產(chǎn)權概念主要是用于分析市場交易中的資源配置，指的是在交易關系中產(chǎn)權人對財產(chǎn)的支配權。但由于對產(chǎn)權概念缺少統(tǒng)一認識，經(jīng)過學者的廣泛使用，逐漸形成了“權利束”*參見[美]羅伯特·庫特、托馬斯·尤倫：《法和經(jīng)濟學》，史晉川、董雪兵等譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2010年版，第66頁；[美]哈羅德·德姆塞茨：《關于產(chǎn)權的理論》，載[英]羅納德·H．科斯等：《財產(chǎn)權利與制度變遷——產(chǎn)權學派與新制度學派譯文集》，劉守英等譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2014年版，第70頁。的概念體系。需要注意的是，大多數(shù)的西方產(chǎn)權經(jīng)濟學家對于產(chǎn)權問題的認識雖然已經(jīng)從單純的人對物的支配轉向人與人之間的關系，認為產(chǎn)權是一種通過社會強制而實現(xiàn)的對某種經(jīng)濟物品的多種用途進行選擇的權利；*《新帕爾格雷夫經(jīng)濟學大辭典》。然而，這種對于調(diào)節(jié)人與人之間關系的社會制度的關注，并沒有超出法權層面，只是就產(chǎn)權論產(chǎn)權，無法從根本上揭示財產(chǎn)關系和產(chǎn)權制度的本質(zhì)。*參見吳易風：《產(chǎn)權理論：馬克思和科斯的比較》，載《中國社會科學》2007年第2期。

2014年水利部出臺了《關于深化水利改革的指導意見》，重申了小農(nóng)水產(chǎn)權制度的基本原則，即“誰投資、誰所有，誰受益、誰負擔”，收回了水利部征求意見稿中突破原則的規(guī)定。隨后，2015年2月國務院法制辦擬定的《農(nóng)田水利條例》(征求意見稿)(以下簡稱法制辦征求意見稿)中規(guī)定，“……小型農(nóng)田水利工程建設采取政府投入、農(nóng)民投資投勞和社會資本投入相結合的方式。……農(nóng)田水利工程的所有權，按照誰投資、誰所有的原則確定。”同時，刪去了水利部征求意見稿中有關小農(nóng)水用地的規(guī)定。對于小農(nóng)水的管理維護，則既規(guī)定小農(nóng)水所有權人應當保證工程正常運行，又規(guī)定了小農(nóng)水的受益者作為管理主體，負責工程的運行管理和維護。從法制辦專家意見稿的規(guī)定來看，一方面回避了對小農(nóng)水用地性質(zhì)進行界定，試圖單獨界定工程的產(chǎn)權歸屬，然而這與農(nóng)田水利立法前小農(nóng)水的產(chǎn)權狀態(tài)并無區(qū)別，只是將既有的產(chǎn)權政策予以法律化，并未從根本上解決小農(nóng)水的產(chǎn)權模糊問題，忽視了集體土地所有權人和使用權人的合法權益；另一方面，受益農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民等不是所有權人，卻需要承擔管理責任，還要繳納工程供農(nóng)業(yè)用水的水費，從而產(chǎn)生了雙重負擔，違反了對公平價值的追求。同年4月的《農(nóng)田水利條例》(專家論證稿)較之法制辦征求意見稿，在小農(nóng)水產(chǎn)權模式的規(guī)定上沒有太大區(qū)別，只是將“誰投資、誰所有”的原則規(guī)定從第六章“保障與扶持”前移至第一章“總則”，將“管理主體”更改為“運行管理主體”。雖然意識到受益者難以承擔管理主體的重任，但為了落實管理責任，仍未有本質(zhì)改變。

另一方面，承載自然人人格的是人的肉體，但是對于共同體來說，其自我意識的載體只能是肉體的替代品，確切的說，是屬于其所有的物所形成的財產(chǎn)。所謂“有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心”，*《孟子·滕文公上》。即使對于自然人來說，財產(chǎn)也是人格的物的代形，*參見葉百修：《損失補償法》，新學林出版有限公司2011年版，第64頁。更不要說不具備肉體的共同體，財產(chǎn)更是其得以成為現(xiàn)實存在物的基礎。但不論是自然人的肉體，還是共同體的獨立財產(chǎn)，都不是完全不受限制的。自然人個體“和動植物一樣，是受動的、受制約的和受限制的存在物”；*《1844年經(jīng)濟學哲學手稿》，人民出版社2000年版，第105頁。共同體賴以存在的基礎也不是先驗且絕對的，而是透過政治權力所決定的物質(zhì)與社會關系，*參見Jeremy Bentham, Theory of Legislation, Vol.Ⅰ, Translated form the French of Etienne Dumont by R. Hildreth, Weeks, Jordan, & Company, 1840, p. 111-113.因而要受到法律對產(chǎn)權內(nèi)涵界定的限制。這種限制來源于自然人或者共同體的自身，可以稱之為主體的內(nèi)在限制。

馬克思在論述產(chǎn)權問題時，揭示了人的類存在的特性，并通過對人同自己的勞動產(chǎn)品、自己的勞動活動、自己的類本質(zhì)以及人自身之間的關系的論述，闡明了私有財產(chǎn)的本質(zhì)。由此，我們才得以總結歸納產(chǎn)權問題分析的一般框架——既然產(chǎn)權關系體現(xiàn)的是基于所有制而產(chǎn)生的、在物的外殼掩蓋下的人與人之間的利益關系，*參見胡立法：《產(chǎn)權理論：馬克思與科斯的比較中需要厘清的幾個問題》，載《毛澤東鄧小平理論研究》2009年第2期；張興茂：《馬克思所有制與產(chǎn)權理論研究》，載《河南大學學報(社會科學版)》2001年第4期。那么我們對于產(chǎn)權問題的分析就應當明確以下幾個方面的關系，即人與自身、人與自身的類以及人與其他物的類的關系。*《1844年經(jīng)濟學哲學手稿》，人民出版社2000年版，第56頁。在討論異化勞動的具體表現(xiàn)，并得出私有財產(chǎn)是異化勞動產(chǎn)物的論斷的過程中，馬克思的分析是由淺至深、逐步進行的。這是因為，馬克思對產(chǎn)權的認識以及對私有財產(chǎn)本質(zhì)的揭示不是一蹴而就，而是在吸收空想社會主義者的財產(chǎn)理論觀點的有益成分的基礎上，并經(jīng)過對資本主義經(jīng)濟運動過程的分析、批判，在一個發(fā)展過程中形成的。但是在我們分析具體某一個產(chǎn)權問題時，已可站在巨人的肩膀上，直接應用馬克思分析產(chǎn)權問題的經(jīng)典框架。申言之，我們可以首先去研究具體某一個產(chǎn)權的本質(zhì)特征，再根據(jù)該產(chǎn)權問題的外在表象，討論現(xiàn)行制度體系下可能采取的對策。事實上，之所以小農(nóng)水產(chǎn)權制度改革效果不盡如人意，所涉產(chǎn)權問題難以解決，更多的是因為相關的制度設計和實踐沒有抓住小農(nóng)水產(chǎn)權問題的根本，并因此無法針對其展現(xiàn)出來的表面現(xiàn)象予以對癥處理。

任何船舶進入航道時，都有一個初始速度，該速度與船舶進入航道前的航行狀態(tài)有關，一般船舶間的初始速度是各不相同的。本文假定船舶初始速度是隨機取值的，并服從一定速度區(qū)間內(nèi)的均勻分布。

四、小農(nóng)水產(chǎn)權問題的本相與表象

(一)小農(nóng)水產(chǎn)權問題的本相

新中國成立后，小農(nóng)水的產(chǎn)權性質(zhì)隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，呈現(xiàn)出階段性的變化。在社會主義改造時期，1951年開始的農(nóng)業(yè)合作化運動推動著小農(nóng)水產(chǎn)權公有化的完成。在這一階段，小農(nóng)水產(chǎn)權雖系公有，但仍存在三種形式。第一，土井等小農(nóng)水作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料分配給農(nóng)戶或村集體的，其產(chǎn)權歸農(nóng)戶或村集體所有；第二，為進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，個戶或聯(lián)戶自行建設的小農(nóng)水，產(chǎn)權歸個戶或聯(lián)戶所有；第三，國家、集體投資，農(nóng)民投勞，興建的大量的防洪、除澇及抗旱工程，產(chǎn)權歸集體所有。*參見蘇百義：《農(nóng)田水利工程產(chǎn)權的歷史回顧與思考》，載《水利經(jīng)濟》2000年第4期。在人民公社時期，小農(nóng)水作為農(nóng)村生產(chǎn)資料，實行“三級所有、隊為基礎”*人民公社時期的三級所有體制并非一成不變，而是從1958年4月《關于小型農(nóng)業(yè)社適當?shù)睾喜榇笊绲囊庖姟贰?958年8月《關于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，到1960年《關于農(nóng)村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，再到1962年《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》，經(jīng)歷了不斷的修正和完善，從人民公社所有發(fā)展為以生產(chǎn)大隊所有為基礎的人民公社三級所有，最終形成了以生產(chǎn)隊所有為基礎的人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的三級所有體制。的產(chǎn)權模式。但是，這種產(chǎn)權模式實際上是一個使產(chǎn)權模糊化的安排形式，*參見吳志軍：《制度分析視角下人民公社史研究》，載《北京黨史》2008年第3期。必須依靠公社體制確立的公有制才能維持小農(nóng)水產(chǎn)權的穩(wěn)定，一旦外部環(huán)境發(fā)生變化，產(chǎn)權主體虛置或缺位，小農(nóng)水的產(chǎn)權就會極度弱化，產(chǎn)生一系列的問題。事實上，在公社體制崩潰的過程中，小農(nóng)水產(chǎn)權問題的不斷顯現(xiàn)，也驗證這一點。

以小農(nóng)水產(chǎn)權的制度基礎——集體土地所有制為例，長期以來對土地所有權主體的界定含混不清，是導致小農(nóng)水產(chǎn)權問題的根本原因。一般而言，集體土地所有權的主體應當是農(nóng)民集體，但此集體所有又不是簡單的全體農(nóng)民共有的概念。依據(jù)《憲法》、《物權法》以及《土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)民集體可以分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會以及村內(nèi)集體經(jīng)濟組織或者村民小組三級。但從目前來看，這三級集體都無法真正成為產(chǎn)權的主體。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織在我國一般以一級政府機關的形式出現(xiàn)。如由鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有集體土地所有權，就必須明確由該級政府代表行使的土地所有權與國有土地所有權之間的關系。作為代表國家的一級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可能代表集體行使集體土地所有權。其次，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，并不具有民事主體的地位。但由于欠缺完善的監(jiān)督機制，現(xiàn)實中的村委會或村委會的掌控者往往就成了集體的代表，成為集體土地所有權的實際行使者。*參見韓國順：《馬克思土地產(chǎn)權理論對中國農(nóng)村土地所有制改革的啟示》，載《河南社會科學》2010年第5期。最后，自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，村內(nèi)集體經(jīng)濟組織或者村民小組已經(jīng)是名存實亡。由此可見，在現(xiàn)有制度框架下，集體經(jīng)濟組織事實上無法形成單一、獨立的人格，即使以其作為集體土地所有權的主體，該權利也只不過是虛有其表，無法發(fā)揮產(chǎn)權的應有效能。

基于以上認識，在小農(nóng)水產(chǎn)權問題中，應用人與自身的關系進行分析，我們就能夠發(fā)現(xiàn)以一體兩面形式而存在的問題根源。一方面，作為主體的人不單單指的是自然人個體，能夠通過某種組織形式形成的共同體，只要具備單一、獨立的人格，也應當被納入到人的范疇中來。然而對于共同體來說，作為主體性資格的人格并不像自然人個體那樣，是基于一定的自然生理條件而當然產(chǎn)生的。

我國正處于社會主義的初級階段，由生產(chǎn)力發(fā)展狀況決定，實行的是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的所有制結構。在小農(nóng)水建設投資方面，現(xiàn)行產(chǎn)權立法和政策比較好的貫徹了所有制的要求。根據(jù)《物權法》第30條確立的事實行為標準，“誰投資、誰所有”意味著國家、集體、農(nóng)民以及社會投資者都能夠通過投資取得小農(nóng)水的所有權。在實踐中，雖然已經(jīng)進行了一段時間的產(chǎn)權制度改革，但國家仍然是小農(nóng)水建設的主要投資者，從而在小農(nóng)水產(chǎn)權歸屬上形成了以國家所有為主導，集體、農(nóng)民以及社會投資者所有并存的狀態(tài)。然而需要注意的是，“誰投資、誰所有”的產(chǎn)權歸屬模式?jīng)]有考慮到小農(nóng)水建設不僅僅需要資金，還需要占用集體所有的土地，因而未能體現(xiàn)土地所有制在小農(nóng)水產(chǎn)權制度安排上的決定性作用。作為最基本的生產(chǎn)資料，我國的土地所有制是社會主義公有制，包括全民所有制和勞動群眾集體所有制。根據(jù)制度設計的原意，城鄉(xiāng)二元的土地所有制雖然是基于便利國家大規(guī)模經(jīng)濟建設獲得土地的急迫現(xiàn)實需求與穩(wěn)定經(jīng)濟社會秩序的重大現(xiàn)實需求之間的權衡；*彭錞：《八二憲法土地條款：一個原旨主義的解釋》，載《法學研究》2016年第3期。但從實踐來看，卻內(nèi)在的契合了社會主義初級階段的生產(chǎn)力發(fā)展水平，因而應當作為分析土地產(chǎn)權及其他相關產(chǎn)權問題的基礎。

[9]James E. Anderson，Public Policymaking An Introduction (Fifth Edition), Boston: Houghton Mifflin Company, 2003，p.136.

第二，胡適認為傳統(tǒng)“三不朽”中，真能立功立德立言終究只是少數(shù)人，所以只是“寡頭之不朽”；而他主張“所有人”，包括“無量平常人”都能不朽。胡適提出“社會的不朽論”的直接契機是母親的離世。他的母親是一個極普通的女人，也是對其影響至深的人。平常人，尤其是女人，在過去的歷史觀中是被忽略或遺忘的。但現(xiàn)代是呼喚平等、呼喚“無量平常人”走上歷史舞臺的時代。每個作為個體存在的“小我”在其一生有限的時間中，都會留下自己獨特的歷史印記。胡適的“不朽”擯棄了貴賤有別的生命價值和帝王將相的英雄史觀，把普通人納入歷史主體的范疇，這無疑展現(xiàn)了平等的時代精神。對他個人而言，母親是他一生最難忘最溫暖的懷念。

改革開放后，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展，小農(nóng)水產(chǎn)權的公有制難以滿足不斷加大的需求。在改革開放的前十年，針對農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實行后，小農(nóng)水產(chǎn)權不明晰、管理責任無法落實的情況，1981年水利部發(fā)布的《關于在全國加強農(nóng)田水利工作責任制的報告》提出要推廣小農(nóng)水的承包經(jīng)營，實行綜合承包、單項承包、定戶定人承包等不同形式的管理責任制。這種管理責任制改革在一定程度上緩解了管護責任不落實的矛盾，但事實上并未解決產(chǎn)權方面的問題，因而小農(nóng)水產(chǎn)權仍不清晰，管護主體也不明確。1989年至2000年，在探索和深化農(nóng)田水利發(fā)展機制、管理體制改革的過程中，各地開始推動以產(chǎn)權制度改革為核心的小農(nóng)水產(chǎn)權制度安排，*參見萬里：《水利產(chǎn)權制度改革理論與實務》，中國水利水電出版社1998年版，第10頁。為之后的改革在面上推廣奠定了基礎。

(二)小農(nóng)水產(chǎn)權問題的表象

如果說人與自身的關系體現(xiàn)了產(chǎn)權問題的本相，那么人與人、人與物之間的關系就是這種本相展現(xiàn)出來的表面現(xiàn)象。人與人之間的關系反映的是人的社會聯(lián)系、社會本質(zhì)，意味著人不是抽象化的，*《1844年經(jīng)濟學哲學手稿》，人民出版社2000年版，第170-171頁。而是在社會關系中認識到自己是現(xiàn)實存在的人。*參見賀來、張歡歡：《“人的本質(zhì)是一切社會關系的總和”意味著什么》，載《學習與探索》2014年第9期。人與物的關系則類似于人與客觀身體之間關系，從主體層面看人是作為自身而存在，從客體層面看人又存在于自己生存的自然無機條件中。*參見《馬克思恩格斯全集》(第30卷)，人民出版社1995年版，第484頁。但是歸根到底，人與人、人與物之間的關系正如人的意志和身體的關系一樣，也是統(tǒng)一的關系。或者說，對人與物關系的討論，目的是為了明確物是人與人關系的媒介，從而使人的本質(zhì)對象化，最終證實和實現(xiàn)人的社會的本質(zhì)。*參見《1844年經(jīng)濟學哲學手稿》，人民出版社2000年版，第183-184頁。

當我們帶著對人與自身關系的理解去考察人與人、人與物之間的關系時，應可更進一步探究小農(nóng)水產(chǎn)權問題。小農(nóng)水產(chǎn)權問題外在的表現(xiàn)為產(chǎn)權分離與維護費用難以明確兩方面的問題，前者體現(xiàn)的是土地產(chǎn)權人與小農(nóng)水投資人之間的關系，后者體現(xiàn)的則是小農(nóng)水受益人與小農(nóng)水之間的關系。由于小農(nóng)水受益人往往就是土地的使用權人，因而解決這兩個問題的關鍵就在于如何正確認識小農(nóng)水產(chǎn)權中的人與人的關系。

觀察樹葉，做一份12頁的手寫調(diào)查報告；收集一棵樹不同時期的樹葉，測算一枚樹葉的周長……你絕對想不到，這些竟是杭州某民辦小學一年級的秋假和國慶長假科學作業(yè)。近日，這作業(yè)遭家長吐糟“逆天了”。

上文已述，在人與自身的關系中，主體所受到的限制主要是一種內(nèi)在限制。在人與人的關系中，“人只有把自己當作自為的存在才把自己變成為他的存在”，*參見《1844年經(jīng)濟學哲學手稿》，人民出版社2000年版，第198頁。這就意味著人通過行使權利而使需要得以滿足，但權利之行使也不是沒有邊際的，而是建立在尊重他人的基礎上。人只有意識到自己行為的邊界，才能夠在邊界之外發(fā)現(xiàn)與自己本質(zhì)相同的他人的存在，并藉由與他人發(fā)生聯(lián)系，證實自己的存在。在此過程中，人的行為或者權利都會受到他人行為或者權利的限制，同時也會限制他人的行為或者權利。由此，一種不同于內(nèi)在限制的限制樣態(tài)就從產(chǎn)權主體的社會聯(lián)系中產(chǎn)生了，我們稱之為外在限制。*參見Walter Leisner, Eigentum, in: Josef Isensee und Paul Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. Ⅵ., 2001, §149, Rd. 134.需要注意的是，內(nèi)在限制來源于自身，目的是為了形成產(chǎn)權的具體內(nèi)涵，為產(chǎn)權主體提供制度性的保障，*參見李祎恒、邢鴻飛：《論征收補償中財產(chǎn)權法制保障的基本模式》，載《南京社會科學》2014年第5期。一般不會對主體的權益造成侵害，也無需就此限制進行正當性的論證。外在限制則來源于人與人之間的相互需要和本質(zhì)的相互補充，目的是在資源稀缺的環(huán)境下，使主體的行為處于一個合理的界限范圍內(nèi)，從而令人與人在社會聯(lián)系中共同實現(xiàn)需求的滿足。與內(nèi)在限制相比，外在限制更多的側重于限制，但這種限制本身也需要受到限制，即所謂限制之限制。限制之限制的要求是，對產(chǎn)權主體施加的外在限制不能超出必要的限度，否則就違背了外在限制本身的目的性追求，使得人與人之間的關系成為一種純粹的否定關系；如果外在限制超出了合理的范圍，那么必須對受到限制的主體進行救濟，以使其得以維持人格尊嚴和獲取發(fā)展的可能性。從這個意義上說，我們必須嚴格區(qū)分內(nèi)在限制與外在限制。一旦產(chǎn)生混淆，就會將產(chǎn)權的某一項權能排除在保障范圍之外，主體亦不得因此限制而獲得救濟，這正是導致小農(nóng)水產(chǎn)權問題表象的原因。

3.2.3.5 加強觀察 術后應注意觀察患者下肢皮膚的顏色、腫脹等情況，注意肢體保暖，防止冷刺激引起靜脈痙攣和血液淤積［20］。醫(yī)護人員要重視患者主訴，如出現(xiàn)下肢疼痛或酸痛感等不適，要及時檢查處理，防止血栓出現(xiàn)。

從制度變遷中可知，小農(nóng)水作為土地上的建構筑物，與土地分屬不同權利的客體，不當然的屬于土地所有權人所有；*參見崔建遠：《水工程與水權》，載《法律科學》2003年第1期。而且，在小農(nóng)水所有權的歸屬上，一直采取的是“誰投資、誰所有”，因此由公共財政投資建設的小農(nóng)水歸國家所有和管理，從而形成小農(nóng)水與土地相“分離”的產(chǎn)權模式。而且從小農(nóng)水產(chǎn)權模式的歷史發(fā)展來看，“誰投資、誰所有”是小農(nóng)水產(chǎn)權政策的一貫安排。這種產(chǎn)權模式意味著在現(xiàn)實生活中，小農(nóng)水所有權與土地使用權可以分屬不同的主體，主要體現(xiàn)為國家基于公共財政投資建設而享有小農(nóng)水的所有權，*雖然社會投資是小農(nóng)水建設資金來源的發(fā)展趨勢，但目前來看公共財政投資才是小農(nóng)水建設自建的主要來源。而上世紀九十年代以來的小農(nóng)水產(chǎn)權制度改革以承包、租賃為主要方式，實際上并未真正實現(xiàn)產(chǎn)權方面的改革和創(chuàng)新。因此，國家作為小農(nóng)水主要的所有權人的局面也未有大的變化。農(nóng)戶及集體經(jīng)濟組織仍擁有土地的使用權或所有權。但考察公共財政投資建設小農(nóng)水的行為，我們不難發(fā)現(xiàn)該行為是一種由水行政主管部門通過行政命令來推動的、*水利部辦公廳(辦政法函[2013]336號)。對土地產(chǎn)權人施加外在限制的行為。具體到法律上，政府占用集體所有土地建設小農(nóng)水并擁有其所有權的行為，本質(zhì)上構成了對私人產(chǎn)權的征收。首先，這種行為是由政府組織實施的水利基礎設施建設，目的在于促進農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)發(fā)展。雖然被占用土地的權利人也能夠從中獲益，但小農(nóng)水的利用方式?jīng)Q定了其不可能僅是為了土地使用權人使用，更重要的是為了向小農(nóng)水功能覆蓋范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供水服務。其次，小農(nóng)水建設雖然沒有履行土地征收的程序，但由于小農(nóng)水所有權歸屬國家，將使土地產(chǎn)權人無法對被占用的土地行使排他、使用、收益及處分等權能，事實上“掏空”了土地產(chǎn)權的內(nèi)容。雖然我國法上征收的客體只能是所有權，但從域外產(chǎn)權保障的法律實踐來看，這種長期實際占有的行為本質(zhì)上就是征收。*美國聯(lián)邦最高法院在Loretto v. Teleprompter Manhattan CATV Corp. 案中形成了長期實際占有(Permanent Physical Occupation)標準。該案的事實是，紐約州法律規(guī)定，權利人必須允許有線電視公司在其擁有的房屋上裝設有線電視電纜，因此可以取得有線電視公司一次性支付的1美元的合理價款。權利人認為該法律的規(guī)定是對其財產(chǎn)權的征收，要求有線電視公司補償。聯(lián)邦最高法院認為，無論政府行為是否符合重要的公共利益或是否只給權利人造成極輕微的經(jīng)濟影響，任何長期實際占有不動產(chǎn)的行為都屬于征收。這種長期實際占有將使權利人無法對該部分不動產(chǎn)行使占有、使用和處分的權利，嚴重性非其他管制措施所能相比，因此本質(zhì)上就是征收。法院強調(diào)，依據(jù)這一標準，并非所有的有形侵入都屬于征收行為，而是嚴格區(qū)分長期實際占有與臨時侵入行為之間的不同。參見458U. S. 419, 1982.然而，政府并不支付占用土地的補償，以救濟產(chǎn)權受到侵害的主體，從而將這種外在限制混淆為內(nèi)在限制，因此就這種行為的正當性而言，是難以自圓其說的。

結語

通過對小農(nóng)水產(chǎn)權問題的追本逐末，應對的措施其實已經(jīng)呼之欲出了。針對產(chǎn)權問題的本相，應當為健全土地產(chǎn)權主體的人格建立相應的制度保障。在2017年3月15日通過的《中華人民共和國民法總則》中，已經(jīng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織、村民委員會納入特別法人的范疇，有望在今后一個階段的小農(nóng)水產(chǎn)權制度改革中，構建有適格土地產(chǎn)權主體參與的產(chǎn)權模式。在此基礎上，針對產(chǎn)權問題的表象，應當明確外在限制與內(nèi)在限制的區(qū)別，對產(chǎn)權受到過度限制的主體進行相應的補償(救濟)。令人欣喜的是，根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》和《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》等文件的規(guī)定，對在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權方式進行補償，探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶持制度。據(jù)此制定的《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點方案》更是提出，要以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為股權持有者，以土地補償費量化入股，健全收益分配制度。這些政策性的規(guī)定為小農(nóng)水建設占用土地補償提供了可能性，而且還為小農(nóng)水維護費用的籌措指明了路徑。既然鼓勵社會資本參與小農(nóng)水建設，那么就應當讓市場在小農(nóng)水產(chǎn)權模式的構造中起到?jīng)Q定性的作用，以小農(nóng)水市場化運行的收益負擔維護費用。