論防災減災的權利路徑

黃智宇

(南昌大學 法學院，江西南昌 331103)

一、自然災害面前并非人人平等

我國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，自然災害頻發、多發。災害面前人人平等也是多數人的認知。但是，果真如此嗎？有學者對2000年至2012年我國自然災害人口損失情況做了分析，結果顯示經濟水平越高的地區，災害對該地區的影響程度越弱。*參見趙飛、汪洋、劉南江、張妮娜：《2000-2012年我國自然災害人口損失情況特征分析》，載《災害學》2013年第4期。從具體的個案來看，以5·12汶川地震為例，受災人口城鄉結構不平衡，農村人口占比大。*參見沈茂英：《“5·12”汶川大地震受災人口特征與生存環境變化分析》，載《西北人口》2008年第6期。而這主要是關系著貧富差距的問題，從而影響了建筑物防震能力、災害保險購買能力、災后恢復力等。*參見Robert R. M. Verchick, Facing catastrophe: environmental action for a post-Katrina world, Harvard University Press, pp.107-116,2010.2005年美國卡特里娜颶風，普遍擁有汽車的中產階級在颶風來臨前能夠更好地撤離，從而免于或大大降低了災害損失。不止社會經濟條件，受災者的年齡，如兒童和老人；性別，如女性，也更容易遭受災害侵襲。*參見Elaine Enarson.Women and girls last? Averting the second post-katrina disaster, 2009; Thomas Gabe, Gene Falk & Maggie McCarty. Hurricane Katrina: social-demographic characteristics of impacted areas, CRS Order Code RL33141, 17-19, 2005. Daniel A. Farber, Jim Chen, Robert R. M. Verchick, etc.Disaster law, Aspen Publishers, 2010.從全球范圍來看，在1974-2003年間，自然災害導致的死亡人數和受影響人數中，最為嚴重的是亞洲地區的中國和印度；非洲地區的阿爾及利亞、埃塞俄比亞以及非洲南部的幾個國家；其次便是亞洲及非洲的其他地區、拉丁美洲和澳洲地區；其它北美和歐洲等發達區域所受的影響最小。*The International Disaster Database,http://www.emdat.be/world-map，最后訪問時間：2016年7月2日。在1975年1月到2008年10月間(除了流行病)，國際應急災害數據庫(EM-DAT)記錄中的8866起自然災害導致了2283767人口死亡。在這些數據中，僅23起大型災害……就導致1786084人口死亡，他們大多來自發展中國家。也就是說，0.26%的災害事件導致了78.2%的人口死亡，且發展中國家與最不發達國家中的脆弱人群更容易受自然災害的影響。這些固有的社會經濟條件差異不僅直接影響自然災害的后果，而且還影響防災減災的各個階段，如災前自然災害風險信息的缺乏，災害立法、規劃等的參與度低以及災后受災者的不平等待遇甚至被歧視，等等。

綜上，我們可以看出，自然災害對每個人來說都是壞事，但對那些弱勢群體和權利被剝奪者而言尤甚*參見Robert R. M. Verchick. Disaster justice: the geography of human capability, Duke Environmental law & Policy Forum, Vol.23:23,2012.，可見，自然災害面前并非人人平等。那么，作為防災減災最主要的主體——國家，其在防災減災時，是否公平地致力于減少災害風險？是否實施了有效的防災減災？對弱勢群體的權利，是否給予了特別的保障呢？要回答這些問題，首先要從對自然災害的認知發展入手進行探究。過去，我們將自然災害視為一種“上帝的懲罰”或“自然的突變”，*參見黃智宇：《生態減災的法律調整：以環境法為進路》，武漢大學2016年博士論文。因此，自然災害的發生對人類而言，是一種不幸，人們信奉災害面前人人平等。然而，現實卻向我們顯示了，自然災害對不同的種族、階層、區域、性別、年齡等群體造成的影響不同。這是因為，自然災害已不再是單純的自然事件，而是“自然與社會相互作用的結果”*童星、張海波：《基于中國問題的災害管理分析框架》，載《中國社會科學》2010年第1期。。在許多的時候，直接或間接的歧視現象進一步加劇了脆弱性，從而影響到個人和群體免遭災害影響和從災害影響下恢復的能力。當社會因素在引發或加劇自然災害時，現代災害便不僅僅是一種不幸，更是社會中已有的潛在不公正在惡劣環境下的進一步體現了。也就是說，自然事件(natural hazards)本身并不會造成不公，它只是增強和加重了社會中固已存在的不足。由此，當自然災害發生在那些最脆弱的群體——由于社會的、經濟的原因而更易暴露在災害風險面前的群體時，他們更容易受影響且難以恢復，這些群體的人權往往得不到充分保障。概括來說就是，“自然災害本身不是災害，它們因為暴露、脆弱性和恢復力因素而變成災害，所有這些因素都能夠通過人類(包括國家)行為而得到解決。(政府)未能采取合理的預防措施以降低暴露和脆弱性，提高恢復力，以及提供有效減緩，因此這便是一個人權問題”。*Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR). “Organization profile: Policies and Programmes in DRR”, www.preventionweb.net/english/professional/contacts/profile.php?id=1370.最后訪問2017年8月10日。

二、保障平等的國際法趨勢：從需求路徑到權利路徑

1755年里斯本地震*地震發生后伴隨的眾多火災和一次致命性的海嘯，直接導致里斯本的毀滅，同時有40000城市居民在災害中死亡，另外有10000西班牙和摩洛哥居民在災害中死亡。被稱為“第一次現代災害”*Daniel A. Farber, Jim Chen, Robert R. M. Verchick, and Lisa Grow Sun. Disaster Law and Policy (second edition), Aspen Publishers, 2010, p1.，因為這次災害改變了人們對命運的模糊認識，在災害應對和恢復階段，民眾開始要求政府有更多的作為，并且開始將自身視為環境變化的因素。此次災害促使了歐洲第一份建筑法案的出臺。而后，20世紀福利國家出現，意味著當政府面對大量的人員傷亡、公共衛生危機、貧困和流浪者的情況，政府需要提供人道救援與合作、重建基礎設施、滿足公共設施和安全的基本需要。至此，基于需求的國家施舍模式的防災減災路徑建立，并不斷發展至自然災害領域。國家施舍模式是援助人被憐憫、同情和利他動機所感動，從而幫助處于弱勢地位的人。這種模式的著力點在于援助人，認為納稅人可能主動向處于弱勢的陌生人提供福利，而對需要福利的受益人的最有效幫助是通過國家援助。*于立深：《權利義務的發展與法治國家的建構》，載《法制與社會發展》2008年第3期。受益者所接受的幫助是援助者基于其友愛、同情、憐憫和慷慨而提供的幫助，而非基于受益者的權利。這也是福利國家背后的典型現代思想——只注重需求本身，而不管需求背后的原因。*蔣銀華：《論國家義務的理論淵源：福利國理論》，載《河北法學》2010年第10期。根據古典自然哲學的“權利決定國家義務”，國家的義務是滿足權利。既然該減災并不是基于權利，那么也就意味著國家沒有相應的義務。

一方面，受災害風險的復雜性與人的致災性*王建平：《“人的致災性”及其界定》，載《政法論叢》2015年第6期。影響，另一方面，人權保障的呼聲日益高漲，單純的基于需求的減災路徑的合法性受到質疑。國家對自然災害的規制也逐漸從局限于災害救助轉變為“預防-應急-救助-恢復”全過程災害管理，尤其是預防的行動逐漸增多。為了取得社會公眾的認同，降低災害風險，各國越來越致力于保障民眾的人性尊嚴。為了實現這一終極目標，國家的任務不斷增長，國家的義務也不斷增加?！叭藱啾Ｕ显缫殉蔀槿?、全人類的共同信念，人權保障需要全球化?！?邱本：《論當代人權的發展環境》，載《政法論叢》2016年第6期。在過去十幾年來，國際法上提出了一系列措施以建構在災害背景下人道主義行動的規范標準和法律框架。國際難民和移民法通過聯合國關于國內移民的指導原則和聯合國難民高級專員公署在災害導致的移民作用上，推進了我們對自然災害和人為災害中的權利主體和義務主體的認識。*參見UN Commission on Human Rights. The Guiding Principles on Internal Displacement (1998) UN Doc E/CN.4/1998/53/Add.2; Roberta Cohen. Reconciling Responsibility to Protect with IDP Protection, Brookings-LSE Project on Internal Displacement, March 2010, 8; Bryan Deschamp, Michelle Azorbo, and Sebastian Lohse, Earth. Wind and Fire: A Review of UNHCR’s Role in Recent Natural Disasters, UNHCR Policy Development and Evaluation Service (Geneva, June 2010).同時，國際人權條約和國際人權習慣規范也在自然災害領域得到適用。還有大量的關于減少災害風險、民防和互助的雙邊、三邊和區域條約，*參見IFRC. Law and Legal Issues in International Disaster Response: A Desk Study, Geneva, 2007, pp.62-84; Secretariat Memorandum on the Protection of Persons in the Event of Disasters, 60th Session of the ILC ,11 December 2007,UN Doc A/CN.4/590, pp.10-11, 29-36.以及旨在規制或闡明國內、區域和國際災害應對的組織、規劃和實施的軟法。*參見Dug Cubie. An Analysis of Soft Law Applicable to Humanitarian Assistance: Relative Normativity in Action? (2012) 2 Journal of International Humanitarian Legal Studies 177.2013年人權理事會22/16決議要求全面研究“在災后和戰后人權促進和保護的最佳時間與主要挑戰，關注救助、恢復和重建階段的人權”，*參見HRC Res 22/16. Promotion and protection of human rights in post-disaster and post-conflict situations, 18 March 2013,UN Doc A/HRC/22/L.23. An initial progress report was published in August 2014 which provides a brief discussion of human rights in disasters and conflicts, but does not examine the issue in detail. See: Progress report on the research-based report of the Human Rights Council Advisory Committee on best practices and main challenges in the promotion and protection of human rights in post-disaster and post-conflict situations ,11 August 2014,UN Doc A/HRC/27/57.這是人權理事會第一次要求對災害中的人權問題進行專門研究，盡管其將研究范圍限制在災后的救助恢復重建階段是比較狹窄的。人權路徑對災前的風險管理和準備也是同等重要的。上述的這些國際規范有一個共同特征——將保護個體作為災害應對的中心。因而，毋庸置疑的，國際人權法至關重要，尤其是它明確規定了關于災害背景下的權利，如生命權、食物權、水權、避難權和健康權等等。目前，國際人權法的首要任務就是尊重、促進和實現人權，其主要以如下四種方式用于增強災害預防、應對和恢復：(1)當政府預防或減少災害風險不力時，要求政府承擔責任；(2)利用與性別相關的國際人權法以促進將性別融入到災害風險管理的各個階段；(3)國內移民指導原則反映了國際軟法的作為支持災害移民權利的方式；(4)人道機構操作性指導的發展是將人權法轉換為具體行動的方式。*參見Elizabeth Ferris. How can international human rights law protect us from disasters? Paper prepared for the American Society of International Law, Annual Meeting, 10 April 2014.由此可見，國際法上已明確確立了減少災害風險與人權保障相結合。

聯合國人權委員會認為，權利路徑是一種基于國際人權標準和實踐中致力于促進和保障人權的人類發展的概念性框架，該框架試圖分析發展中存在的不平等問題，解決阻礙發展進步的不平等做法和權力的不公正分配問題。*United Nations Human Rights. Report of the Office of the United Nations High Commissioner on Human Rights on the Relationship between Climate Change and Human Rights, U.N.Doc.A/HRC/10/61.2009.對平等和公正的關注，要求各國政府和援助組織格外關注災害發生之前的脆弱性和不平等現象；在災害發生之后，各國政府和援助組織應當著手解決各種不平等現象，保護最脆弱的群體。*聯合國大會第六十六屆會議臨時議程項目，促進和保護人權：人權問題，包括增進人權和基本自由切實享受的各種途徑。 參見www.ohchr.org/Documents/Issues/Housing/A.66.270_ch.doc，2017年8月16日最后訪問。這種“基于權利的方式”認為人類擁有權利，未滿足需求可被視為對權利的否定。但是，權利和需求又是不一樣的。權利不僅僅包括物質需求，還包括更廣泛的民事、政治、經濟和文化角色。最后，也是最重要的，權利與義務相伴；需求則不必然。*參見Yaniv Roznai. The insecurity of human security, 32 Wis. Int'l L.J. 95, 2014.由此可以看出，權利更具普遍性和約束力。因此，權利路徑被界定為“滿足特殊需求，同時提醒人們在災害中擁有的法定權利”*United Nations. Protection of persons in the event of disasters: Memorandum by the Secretariat, UN Doc.A/CN.4/590, 11 December 2007, p.6.。其具有以下優勢：(1)權利的確認能夠確保受影響的個體和社會是法律體系的中心，*參見Dug Cubie ,Marlies Hesselman. Accountability for the human rights implications of natural disasters: a proposal for systemic international oversight, This paper originated in presentations at the University of Leiden conference on International Humanitarian Assistance and International Law, 24-25 January 2013.而不是以國家為中心，這樣能夠有助于降低個體和社會的脆弱性，提高他們的恢復力。(2)災害狀況下適用和詳細闡述人權框架能夠通過問責制度關注恰當的和可執行的責任。*同①。為此，“未來決策者要考慮的不僅僅是如何最有效的管理災害，而是考慮誰來承擔應對災害的責任和義務?！?參見Kristian Cedervall Lauta. disaster law,Routledge, 2015.(3)如果人道救助不是基于人權框架，那么它的范疇會很狹窄，并且不能將災民所有的基本需求納入到整體的規劃過程中。 “一種權利文化必須建立在災害事件發生前、發生中和發生后，目的是為了重建計劃更加的公正和可持續?！?Hope Lewis. Human Rights and Natural Disaster, 33 Hum. Rts. 12, 2006.(4)權利路徑有助于建立應對災害的國內標準和程序，這些標準和程序的確立又反過來依賴于國家、區域和國際層面的有效監管。但令人遺憾的是，目前仍然沒有獲得普遍認可的、全面的和具有法律約束力的法律規定，包括國際規則、原則和標準以保護和救助受自然災害影響的群體，這也使得國際防災減災之權利路徑的實效大打折扣，對各國政府以及其它主體基于權利視角而實施減災的推動不夠理想。

三、免于災害損失的權利體系框架

從上文中可以看出，防災減災的權利路徑是建立在免于災害損失的權利體系之上的?！霸谌魏我粋€發育良好的權利體系中都有三個主要角色需要清楚：權利主體，義務主體和問責機制。因此，描述一種權利體系，我們需要知道：權利主體及其權利的性質；義務主體及其義務的性質；責任實施以及保障履行責任制度的機構。”*George Kent. Rights-based disaster planning, East-West Center Spring 2012 Evening Seminar,2012,p.3.具體如下：

(一)權利主體及其權利的性質

免于災害損失的權利*參見Fladwel Rawinji. The human right to protection from disasters: the case for human rights-based disaster risk reduction, http://www.preventionweb.net/files/submissions/31225_righttodisasterprotection.pdf, 最后訪問時間：2017年8月28日。體系是指在自然災害預防、應急、救助和恢復重建過程中,公民有要求政府、企業甚至個人減少災害風險，保障生命財產和生態安全的權利。免于災害損失的權利與其說是一種新的權利體系，毋寧說是原有權利體系在新場域內的適用。從現實角度出發，可以將人類的基本權利分為四大類：(1)與人身安全與完整相關的權利，包括生命權，免于屠殺、強奸、虐待、綁架等的權利；(2)與基本生活必需相關的權利，如食物、飲用水、避難所、充足衣物、健康服務和衛生的權利；(3)與其它經濟的、社會的和文化需求相關的權利，如教育權、工作權、獲得賠償的權利等；(4)與其它民事和政治需求相關的權利，如宗教信仰自由，言論自由，政治參與，訴訟自由和平等權等。對自然災害的各個階段而言，災前預防需要對自然災害風險有充分的認識和了解，需要獲得基本的防災訓練，需要參與到災前規劃、立法等過程中，因此，3和4類的基本權利在該階段最為重要。自然災害的應急和救援階段有一系列因素會影響有效的災害應對，包括缺乏規劃、協調，存在救助歧視，以及受災過程中的一些“趁火打劫”，由此1和2類的基本權利在該階段顯得尤為重要。災后恢復階段在短期內要恢復到能夠保持最低水平的運轉，在長期內要促使生活恢復正常，在此階段要關注受災者的需求，尤其是精神健康的恢復；杜絕重建過程中的腐敗行為；尊重當地的文化、風俗；提供公平的補償；尋求司法救濟等問題。由此表明3類的基本權利則是災后恢復重建過程中需要重點保障的。雖然各個階段的權利保障的側重點不盡相同，但是，只有充分尊重、保護和實現所有的基本權利才能保障對受自然災害影響的主體的恰當保護。*參見Natalia Yeti Puspita. Legal analysis of human rights protection in times of natural disaster and its implementation in Indonesia, Asian Law Institute Working Paper Series No.013, 2010.

根據權利主體的狀況分類，免于自然災害威脅的權利主體可以分為一般主體和特殊主體。自然災害對人類的生命、財產和健康都帶來了巨大的沖擊，威脅到了人類的基本權利。這些人權應屬于所有人，這些權利的享有僅因為你是人類而獲得，任何人都可作為權利主體主張權利。此外，還有專門對特殊群體的權利保障，這些群體在自然災害面前更為脆弱，更易受災害的威脅，他們包括婦女、兒童、老人、殘障人士和少數群體等。*參見Erica Harper. International law and standards applicable in natural disaster situations, International Development Law Organization ,2009.但是任何一種權利都不是絕對的，而是相對的。當自然災害發生后出現緊急狀態時，權利則會適當克減。人權克減并不是隨意的，而是應當遵循一些基本原則*如，基本權利不得克減原則?！稓W洲人權公約》第15條第2款所規定的不可克減的權利包括：生命權、免受酷刑或殘忍的、不人道的待遇的權利、免受奴役的自由以及不受有追溯力法律約束的權利。和必要的法律程序。

(二)義務主體及其義務的性質

并不是所有侵犯人權行為都違反了法律義務；人權可能是道德的或倫理意義上的。*參見Amartya Sen. Elements of a Theory of Human Rights, 32 PHIL. & PUB. AFF. 315, 321(2004).國際條約承認公民享有的權利，但是這并不意味著這些權利未得到保障就應該追究責任。而且，這些國際規范幾乎未直接規定私主體(如個人、公司)的義務，更多的是規定了國家的義務。而這些義務的內涵和范疇需要由國內法律確定，而且不可能要求國家應對所有對人權造成的威脅。那么，對于自然災害，國家應承擔哪些義務呢？

國家作為保障人權的最主要義務主體，其應履行尊重、保護和實現人權的責任。尊重的義務是禁止國家違反公認的權利和自由，不得干涉或限制這些權利與自由的行使；保護的義務則要求國家采取措施，包括立法或提供有效的救濟來防止或組織他人對個人權利與自由的侵害；實現的義務包括滿足和促進兩方面的義務。就滿足而言，它屬于“最低限度的核心義務”，即“每個締約國都有責任承擔最低限度的核心義務，以確保使每項權利的實現均達到一個最基本的水平”；促進的義務表明的是國家在整體上為促進人權而應采取一定措施的義務。*杜承銘：《論基本權利之國家義務：理論基礎、結構形式與中國實踐》，載《法學評論》2011年第2期。具體在防災減災領域，國家的義務程度逐漸增強，義務范圍不斷擴展。首先，國家有預防生活損失的責任，包括經濟和社會財產損失；同時有防止侵犯人權的責任，不管其原因是人為還是自然引起的。*參見Karen da Costa. The relationship between human rights and disaster risk reduction revisited: Bringing the legal perspective into the discussion, Journal of international humanitarian legal studies 6(2015), pp.64-86.這就意味著，受自然災害影響的公民應該與其他人一樣享有同等的權利與自由，因此，國家也應履行相應的義務。其次，在對自然災害的認識上經歷了“上帝的懲罰”——“自然的突變”到“自然與社會共同作用的產物”的變化下，國家的責任也經歷了“救助”到“應急性管理”再到“綜合災害管理”的拓展。如今，在自然災害的“預防-應急-救助-恢復重建”的綜合管理過程中，不同的過程中國家應側重承擔的義務不同。在預防階段，國家主要應履行尊重義務。國家在進行各項國土資源規劃、災害規劃以及災害預警預報等措施時，不得侵犯公民的基本權利。因為災前預防階段，個體的權利還沒有受到自然災害的侵襲，國家在履行職責的同時仍然需要負擔對等的義務。在應急救助階段，一般狀況相對緊急，國家主要承擔保護義務，具體包括及時準確地發布災情、通知災民撤離、迅速組織救援隊伍、緊急疏散和撤離災民、籌備救災物資等等。同時還應保護災民免受第三人的侵犯。而在恢復重建階段，國家則應負擔實現義務，為災民提供恢復重建的資金、土地、住房和最基本的教育等，同時逐步恢復災民的正常生活，促進災區的社會、經濟、文化和環境的恢復。最后，國家承擔保障人權的義務的程度還取決于自然災害風險的來源與風險能否減緩的程度。對于復發性的、有規律的自然災害而言，其風險往往能夠被預測，采取相應的措施能夠減緩，因此，國家更具有預防、預警和減緩自然災害損失的法律義務。*參見Jessica Lucia Frattaroli. A state’s duty to prepare, warn, and mitigate natural disaster damages, Boston College International & Comparative Law Review, Vol.37:173, 2014.對于突發性自然災害而言，國家也應履行相應的程序，采取一定的措施。以最重要的生命權保障為例，國家應履行五個方面的義務：第一，制定和實施災害管理的法律和政策；第二，采取必要的行政措施，如監測災害風險；第三，告知公眾風險和威脅的存在；第四，撤離潛在的受影響群體；第五，充分調查災害發生的成因。*參見Kristian Cedervall Lauta. Disaster law, Routledge, 2015, p.79.應該意識到，政府在保障公民權利上能力有限，但是，不管資源如何貧乏，在平時和危機狀況下，所有政府都有責任采取積極行動保護生命，確保最低生活保障。貧困不能成為完全不作為的借口。*參見George Kent. The human right to disaster mitigation and relief; G. Kent . Environmental Hazards 3 (2001),pp. 137-138.國家保護、尊重和實現這些權利的唯一例外是發生緊急狀態的情況下，行政機關可能需要停止或限制一些權利，這樣做的目的往往是保護其他的權利。

然而，不僅僅是國家需要承擔防災減災的義務，越來越多的私主體在開發利用自然資源與生態環境的過程中引發或者加劇了自然災害，由此也負有防災減災的責任。在我國，法律法規規定了私主體(公民、法人和其他組織)的義務，如《突發事件應對法》第十一條規定：“公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作”；《防洪法》第六條規定：“任何單位和個人都有保護防洪工程設施和依法參加防汛抗洪的義務”；《地質災害防治條例》第5條第3款規定：“因工程建設等人為活動引發的地質災害的治理費用，按照誰引發、誰治理的原則由責任單位承擔”。這就意味著防災減災不再僅是國家的義務，各類私主體也因自身行為而引發災害風險及其后果而應承擔預防、應急、恢復與治理的義務。

(三)問責制度

防災減災的權利路徑還有賴于有效的問責制度(Accountability)。問責的任務就是確保那些負有義務的主體在未履行義務或濫用權力的情況下應當對權利主體承擔責任。*參見Anne-Marie Slaughter. The accountability of government networks, 8 Ind. J. Global Legal Stud. 347 ,2000-2001.依據問責方式，問責有政治問責、法律問責、行政問責、專家問責與社會問責；根據責任主體，可以分為公司責任、層級責任、集體責任以及個體責任；根據問責對象(責任主體的行為)，則可以分為財政問責、程序問責、結果問責等。問責制度能夠幫助提高資源分配的政治信譽和正當性，能夠促進社會服務的公平分配。問責如若做到以下方面：制定行為規范；根據上述規范，公開獲得、收集和評估義務主體現有和未來的行為信息；懲罰、激勵或賠償機制的存在，那么上述優勢則將會得到最大限度地實現。*參見Mark Bovens, Analysing and assessing public accountability: a conceptual framework, European Governance Papers, No. C-06-01, the EU’s Framework Programme, Priority 7, http://www.connex-network.org/eurogov/pdf/egp-connex-C-06-01.pdf, 最后訪問時間2017年8月30日。

問責制度在災害管理的各個階段(預防、準備、應對、恢復、重建)都應發揮關鍵作用，如在災害發生后，問責將證明責任主體在救助、安置、生計、重建和公共服務等方面的所作所為是否正當與合法；根據最新《仙臺減災框架：2015-2030》，在災害發生前的問責也同樣重要，因為災前更加關注減少災害風險，以及如何預防災害和/或降低損失?；谌藱嗫蚣艿膯栘熤贫饶軌蛱岣邔φ顒拥谋O管，優化各類減災主體的行為，推動災害狀況下人權規范的實施。人權問責程序需要對政策形成和執行的各個方面進行持續的監督，同時推動非政府主體和社會公眾全過程參與。

四、我國防災減災路徑的探索及其完善

(一)我國防災減災路徑的現狀與問題

目前，受國際人權理念的影響和我國法治化進程的推進，我國防災減災立法逐漸體現人權理念。在我國《憲法》“公民的基本權利義務”一章中明確規定：“國家尊重和保障人權”(第33條) “中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”(第45條)；根據《憲法》規定，國家又專門制定了《殘疾人保障法》(2008年修訂)、《未成年人保護法》(2012年修正)、《老年人權益保障法》(2015年修正)都明確了脆弱群體的權利，并制定了一系列的保護制度。我國自20 世紀80 年代以來就開始了自然災害立法。在自然災害單行法中，也越來越重視對公民的權益保障，具體體現在：第一，立法目的中基本都明確了保護人民生命、健康和財產安全；這是法律保障人權的體現。第二，立法內容上，各單行法律法規也規定了對災民具體需求的滿足，部分體現了法律對災民權益的保障，如《防震減災法》(2008年修正)中涉及到災民飲用水安全、臨時避難所的提供、物品保障等等。《地質災害防治條例》明確規定了單位和個人的檢舉和控告權。此外，我國還簽署了《經濟、社會及文化權利國際公約》(1976年)，公約明確規定的經濟、社會和文化權利也應成為我國的權利淵源。

但是，從現有的立法和實踐而言，我國并未確立基于權利路徑的防災減災理念，且現狀離理想目標仍較遠。具體表現在：

1.災民權利未得到立法的全面確認與保障。在常態法律中*有學者將法律體系分為“常態法律體系”與“非常法律體系”，其中，自然災害法被列為非常法律體系中。雖然筆者對此分類不完全贊同，但是我國目前的法律現狀的確是將自然災害法列為應急法律體系之中，因此本文在分析時采用了此觀點的說法。參見孟濤：《中國非常法律研究》，清華大學出版社2012年版，第3頁。，雖有權利宣示，卻沒有明確自然災害場域下的權利。如《憲法》修正案第24條規定, “國家尊重和保障人權”。這一條文更多地表現為客觀法, 而不是主觀權利, 它很大程度上不是賦予個體的權利,而是將全體或者某一類人作為對象科以國家保護的義務。它很難通過請求行政予以保障,很難通過司法加以實施。它需要通過立法的具體化而在執法領域得到落實。*王貴松：《行政裁量權收縮的法理基礎——職權職責義務化的轉換依據》，載《北大法律評論》2009年第2輯，北京大學出版社2009年版，第354-374頁?！稇椃ā返?5條規定弱勢群體有獲得物質幫助的權利，該權利的享有僅限于三種情況(年老、疾病或喪失勞動能力)，未明確包括災民獲得物質幫助的權利。在對特殊脆弱群體的權益立法中，基本都是平常生活下的各類權益，也未專門列出在自然災害場域內應享有的權利。而在災害專門立法中，雖規定政府應滿足災民的各類需求，如災后的飲用水、食品、藥品、衣物、避難所等，但是前文中也明確表明需求不等同于權利，需求的滿足僅是權利的一部分，而非權利的完整內涵。*自然災害的受災者沒有權利就他們的損失尋求救濟。災后的賠償或補償大多來自于私人保險政策或人道救助項目。還有一些重要的程序性權利，如參與權也未得到法律確認。同時，對于國際人權法中的關于受自然災害影響的群體的保護和救助的協議、原則和標準，我國缺乏普遍認同的、全面的和具有法律約束力的法律法規予以認同。

2.基于需求的減災范圍基本局限于災后的應急救助。目前法律主要通過救援救助條款、限制條款和補償條款的形式保障公民的生命財產安全，*廖艷：《中國自然災害立法的人權審視》，載《湖南大學學報(社會科學版)》2014年第2期。嚴重忽略災前預防預警過程中的公民權利保障，如各項防災減災規劃的制訂缺乏公眾參與。我國自然災害缺乏基本法，自然災害單行法仍是體現災害管理尤其是應急管理的理念，將自然災害視為一種危機，體現應急法制的特點。

3.防災減災權責關系不對等。雖然國家作為防災減災的義務主體地位基本確立，但是卻還沒有形成對應程度的國家責任體系，有學者將這種權責關系的不平衡性稱之為錯位*關保英：《行政法的私權文化與潛能》，山東大學出版社2011年版，第404頁。。對于我國自然災害管理權責關系而言，其錯位性主要體現在災害管理權力的擴張與責任的狹隘化錯位?？v觀我國自然災害立法，從立法體例而言，政府職權型條款占法律條文的絕大多數。理論上而言，任何國家都負有自然災害管理以保障人們生存與發展的職能，但這種職能能否轉化成法律責任而為司法體系所威懾支持還需要立法加以明確。然而，我國立法對國家法律責任的規定較為狹隘。我國刑法、行政法對國家災害管理的有關法律責任做了規定：刑法中規定的瀆職罪(濫用職權罪、玩忽職守罪、傳染病防治失職罪等)、挪用公款罪中的從重情形(挪用用于救災、搶險、防汛、救濟款物等歸個人使用的)等反映了國家對公職機關和個人在行使災害管理職權時的限制；行政法律規范中關于國家災害管理法律責任的規定則更多，主要體現在災害專門法律規范中。這些法律規范中對法律責任的規定大多側重于對應當履行職權卻未履行有關部門或機構的“責令改正”以及對直接負責的主管人員和其他直接責任人員的行政處分或刑事責任。關于國家對管理相對人的災害管理的義務和責任的規定并不多，從數量和分量上都遠比不上對職權的規定。對于國家自然災害管理的侵權法律責任，往往因不可抗力規則和國家豁免原則而變得微乎其微。總體而言，國家自然災害管理過程中的法律責任呈現出重個人化輕部門化、重內部化輕外部化、重公法化輕私法化的特點。*參見杜群、黃智宇：《論自然災害管理不作為的國家侵權責任》，載《中國地質大學學報(社會科學版)》2015年第6期。

除了國家的權責不對等而造成公民權利無法得到保障外，社會、企事業單位甚至個人防災減災義務的不明確和防災減災責任制度的不完善，也是權利路徑未得到有效實施的重要體現。

(二)我國防災減災權利路徑的確立

根據前文的分析，筆者認為，要想確立我國防災減災的權利路徑，應主要從以下幾個方面進行：

第一，至少在法律以上的層面明確公民在自然災害領域的權利。我國《憲法》在明確國家尊重和保障人權的同時，規定了“任何公民享有憲法和法律規定的權利”，這說明我國公民真正享有的是法定的權利，而不是“天賦”的人權。明確的方式既可以在自然災害單行法中以專門性條款加以明確，也可以在“規范應對各類突發事件共同行為的重要法律”*李岳德、張禹：《〈突發事件應對法〉立法的若干問題》，載《行政法學研究》2007年第4期?！锻话l事件應對法》總則部分設專門性條款規定各類自然災害中公民的權利和義務。但是鑒于《突發事件應對法》的對象是“突發事件”，立法理念是“應急”；與“自然災害”的內涵和外延并不完全重合，與自然災害法的立法理念也不盡一致，因此，筆者更傾向于在各自然災害單行法中加以明確。權利的種類可以結合我國國情，參照《機構間常委會關于人權和自然災害的業務準則：如何保護受自然災害影響的人》指出的災民最需要的四類緊密相關的權利(第一類，保護生命、個人安全、人身安全與尊嚴；第二類，保護與獲得基本生活必需品相關的權利；第三類，保護其他經濟、社會和文化權利；最后一類，保護其他公民和政治權利)。*IASC operational guidelines on human rights and natural disasters,www.brookings.edu.cn, 2006.

第二，遵循公眾參與、信息共享與平等的三大原則，保障公民權利的實現。參與意味著所有的社會組成部分，包括受影響的社區、非政府組織、少數民族、農村人口以及婦女等都應該發揮積極的作用，參與應該是積極的、自由的和有質量的。信息，尤其是環境風險，需要共享信息以鼓勵本地人員參與到共同的減災活動中，保持信息的透明和可得。最后，平等則意味著政府需要特別關注那些因為性別、經濟條件、社會狀況、膚色、語言或其它因素而相對弱勢的群體，他們的利益應該得到法律尊重和保障。

第三，完善自然災害責任體系,對防災減災過程中的違法犯罪責任進行追究，彌補或維護權利的保障。在現代社會，自然災害問題日益頻繁而嚴重，損失重大，其面對的問題有兩個：(1)如何防止和減少自然災害；(2)如何合理填補所產生的損害。災害責任制度便具有這兩項功能：預防損害和填補損害。未來我國應重點完善國家在自然災害管理中的侵權責任、私主體引發自然災害的法律責任(包括民事、行政、刑事責任)。對阻礙責任認定的兩大抗辯事由——不可抗力與國家豁免應做進一步的研究。