群眾觀念導向下藏區公安流動人口管理的機制創新

王春梅

（甘肅政法學院 甘肅蘭州 730070）

人口流動，是政治、經濟、社會、文化及環境等各種因素綜合作用的結果，也是人類活動的基本行為之一。進入21世紀以來，隨著改革開放的深入推進、經濟建設的高速發展和交通運輸的大力改進，我國藏區的流動人口規模不斷增大，變化也更趨復雜，這給藏區穩定和發展帶來了一定挑戰。黨的十九大報告指出：國家安全是安邦定國的重要基石，維護國家安全是全國各族人民根本利益所在。西藏和四省藏區是偉大祖國神圣不可分割的一部分，藏區穩定關系全國穩定，藏區安全關系國家安全。在新時代，認真學習貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義治藏穩藏興藏思想，加強藏區公安基礎工作，積極創新藏區流動人口管理機制，是維護和保障藏區穩定的一項基礎性工作。

一、我國藏區流動人口管理機制創新的背景

（一）藏區和內地之間人口雙向流動的態勢

我國是一個多民族國家，藏族是我們民族大家庭中重要的一員。藏區是廣大藏族同胞的聚居區，一般指西藏、青海二省區，以及甘肅省南部的大部分地區、云南省和四川省西部的橫斷山區。由于地廣人稀、鄉村分散、交通不便，我國藏區廣大農牧民群眾習慣了長期封閉的環境和缺乏與外界聯系交流的生活方式。新中國成立后，受國家援藏政策的引導，有些內地人進入藏區支援邊疆建設；藏區民眾則進入內地學習和工作。改革開放之后，在國內外人口流動大潮中出現了一道亮麗的風景線——藏族聚居區與內地間人口的雙向流動，即內地人口向青藏高原為主要地理區域的藏區流動（西向流動）；藏區民眾從青藏高原向內地的平原和盆地流動（東向流動）[1]。例如，當前四川省成都市市區有戶籍藏族人口3萬多人，無戶籍常住性藏族流動人口在15至20萬間，每年約有100多萬人次來自西藏和其他四省藏區的藏族人口在成都市區流動[2]。藏區人口向內地大都市流動，主要流入北京、上海、成都、廣州、西寧、蘭州、昆明等中國內地大城市，其中以成都和北京為主要落腳點。

藏區和內地人口的雙向流動極大地增進了藏區和內地各民族間的交往、交流和交融，不僅有利于藏區和內地各民族平等地共同分享國家現代化建設的成果，而且也激勵了藏區和內地各民族參與國家現代化建設的主動性，有利于藏區和內地的穩定和諧和國家的繁榮發展。

(二)藏區流動人口的現狀及特點

治安學中所說的“流動人口”，是指在某一地區沒有該地常住戶口而在該地從事各種活動的人口，它是我國現行戶籍管理體制下與城鎮化進程伴生的特有的現象。由于受戶籍限制，部分人不能隨工作、生活所在地的變動而獲得當地戶籍，故而造成“人戶分離”，成為流動人口。改革開放以來，隨著工業化、城市化進程的加快，大量人口離開戶籍所在地，由農村向城鎮、由經濟欠發達地區向發達地區流動，形成了規模龐大的流動人口。國家人口計生委發布的《中國流動人口發展報告 2011》顯示，我國流動人口數量已達到2.21億[3]。

就藏區而言，近年來隨著改革開放的深入發展，受經濟的驅動、政策的引導、文化的吸引以及交通條件的改善和信息技術帶來的便利等多種因素的合力作用，藏區流動人口呈現出新的特點。

首先，藏區流動人口的數量急劇增大。例如，青海省有五十多萬的流動人口，這些流動人口大多來自青海周邊省份[4]。其次，藏區流動人口的分布地域較以前更為廣闊。以往內地人入藏，主要是進入西藏自治區；而現在內地人向包括西藏和四川、青海、甘肅、云南四省的藏區流動，而不僅僅是西藏自治區。第三，藏區流動人口的結構日益多元多樣。上世紀80年代以來，流向藏區的人口，主要是普通務工人員和個體工商戶，他們在藏區主要從事建筑業、服務業和個體工商業等方面工作。2000年后，隨著青藏鐵路線的開通，人口流動更為便利，越來越多的內地人去藏區經商、務工、學習、交流、朝佛、旅游。

此外，藏區人口在藏區內部的流動十分頻繁。由于同一民族同胞往往具有相同的（或相近）的民族文化、宗教信仰、風俗習慣、價值觀念、心理特征等，藏區常住人口在藏區內部流動相對頻繁。而且比較明顯的是，藏區人口在藏區內部的流動遷移方向往往是藏區的政治、經濟、文化中心，這無不與藏區的城鎮化建設及人口城市化發展相一致。以西藏自治區為例，目前西藏的流動人口以拉薩最多，其次是林芝和日喀則[5]。

（三）藏區流動人口現狀對藏區穩定提出了嚴峻挑戰

經濟動力、政治動力、文化動力、宗教動力以及交通條件的改善和信息化時代的便利共同構成的合力，推動了藏區和內地人口的雙向流動。但不可忽視的是，藏區和內地人口雙向流動總量的快速增加，也給給社會秩序和穩定帶來很大的負面效應[6]。

首先，藏區流動人口的膨脹給藏區人口管理和公安機關戶籍管理工作形成了較大的沖擊。對藏區來說，無論是離開內地戶籍所在地而來藏區的流動人口，還是離開藏區原戶籍所在地而在藏區內流動的人口，掌握其流入地的具體居住地址、摸清其具體工作性質、及時了解其流動變化情況，都是十分困難的。加之，我國藏區地廣人稀、鄉鎮村莊分散、社會治安防控體系不夠健全，對進入藏區的流動人口進行有效管理，給藏區公安機關治安管理帶來了巨大壓力。

其次，藏區社會轉型過程中，大量人口流入藏區會引起藏區違法犯罪數量上升。我國藏區改革開放逐步深化，藏區社會也處于巨大變革和轉型中。法國社會學家迪爾凱姆認為當經濟的發展使社會處于轉型過程時，社會便會出現反常狀態，當然包括犯罪的嚴重趨勢[7]。對藏區人口流入地區來講，流動人口規模大，人員身份復雜，良莠不齊，魚目混珠，容易引發違法犯罪行為。藏區流動人口中有少數人法治意識淡薄，自我約束較低，容易參與到“黃賭毒”等丑惡現象和其他違法犯罪活動中去；也有極少數人好逸惡勞，心理失衡，可能為了滿足其畸形的需要而不惜以身試法進行違法犯罪；也有極個別人本身具有前科劣跡，犯罪傾向較為嚴重，一旦在社會約束減弱的環境下，就蠢蠢欲動，制造搶劫、盜竊、詐騙乃至兇殺等惡性刑事案件[8]。

第三，國際反華勢力和境內外民族分裂勢力可能偽裝成流動人口入藏進行損害國家統一、危害藏區穩定的活動。受國外“反華”勢力的支持，當前國內外“藏獨”勢力針對藏區的破壞和分裂活動一刻也沒有停止。常常有境內外民族分裂分子偽裝成流動人口入藏，以在藏區投資、經商、務工、交流、考察為掩護，與藏區的民族分裂分子聚集糾結，策劃、實施分裂破壞活動；也有偽裝入境的“藏獨”分子尋找機會向藏族同胞進行思想上的侵蝕、物質上的資助，進而發展為其成員，并頻頻糾集起來制造事端，破壞藏區穩定，對國家搞分裂；也有偽裝入藏的“藏獨”分子專門選擇對藏區情況不甚熟悉、生活流動性較強、思想意志較為薄弱的來藏流動人口下手，通過思想滲透、語言勸說、拉攏關系、物質誘惑、暗暗利用等方式，使這些流動人口為分裂勢力提供情報信息或參與制造混亂和破壞活動；還有潛入藏區的民族分裂勢力為了制造具有國際影響的大事件而特意選擇人員身份多元、年齡結構多樣的藏區流動人口作為爆炸等破壞活動攻擊的目標，引發社會恐慌和國際關注，以此博得國際反華勢力和境內外民族分裂勢力的稱贊。因此，對藏區流動人口真實身份的排查和活動行為的跟進掌握，關系到藏區政局的穩定和治安的有序。

此外，就藏區而言，流動人口數量的迅速攀升，對藏區原本落后而脆弱的基礎設施和社會服務能力提出了嚴峻的考驗。大量外來人口流入藏區，必然會加重藏區城市、鄉鎮和村落基礎設施的負擔，造成藏區城鄉交通的擁擠、供水供電的緊張、垃圾的增加、環境污染的加重等，這樣勢必加大了藏區城市管理和工商管理的難度，為藏區的可持續發展留下隱患。此外，大量流動人口在藏區生活，必然享用藏區的教育、醫療、餐飲、旅游等方面的資源和服務，必然會引起資源享用的紛爭，為藏區留下不和諧的音符和安全隱患。

二、藏區公安流動人口管理機制創新的思路：群眾觀念

（一）公安機關是藏區流動人口管理的主體機關

人口流動的科學化引導和對流動人口的精細化服務與管理，關系到社會穩定和發展。在我國，公安機關是流動人口治安管理的主體機關，在流動人口管理中發揮著重要的主導作用[9]。公安派出所在流動人口管理方面承擔著大量職責：嚴格落實流動人口登記、辦證制度，確保“人來有登記，人走有注銷”；強化出租房屋管理，實現流動人口落腳點管控；尊重和保護流動人口的合法權益，做好流動人口服務工作；強化打擊防范，擠壓流動人口違法犯罪空間；經常性地深入流動人口中間傾聽意見、掌握動態，全面開展矛盾糾紛排查化解工作，最大限度的避免了群體性事件和維權過激事件的發生。

藏區公安機關是藏區流動人口管理的主體，公安基層派出所一直把流動人口管理置于社會治安工作的重要位置。眾所周知，藏區的穩定將直接關系到全國的穩定。作為民族特色鮮明、宗教色彩濃厚的藏區，公安機關對流動人口開展的管理工作對維護和保障藏區穩定具有重要意義。因此，認真研究藏區人口流動狀況，創新藏區流動人口管理機制，改善和加強流動人口服務管理，是維護藏區治安穩定和促進經濟社會協調發展不可忽略的一項重要問題。加之，在“藏獨”勢力如此猖獗的環境背景下，藏區內的流動人口往往是他們開展破壞藏區穩定、分裂祖國統一而滲透、拉攏、利誘、利用的主要目標，藏區流動人口管理工作十分棘手。

（二）藏區公安流動人口管理機制創新思路：群眾觀念

1.藏區流動人口管理機制不能適應藏區流動人口的現狀。黨的十八屆三中全會指出，“推進國家治理體系和治理能力現代化”[10]。加強和創新流動人口服務管理工作十分重要，這既是社會管理創新的重要組成部分，更是促進社會和諧穩定的重要舉措[11]。

以前，藏區相對封閉且與內地交往聯系較少，即使“藏獨”分子一直不遺余力地搞各種分裂祖國統一、破壞藏區穩定、損害民族團結的小動作，但由于藏區人口密度相對較低，流動人口數量小，人口流動狀況容易掌握，民情和社情也不甚復雜，藏區的政治穩定和治安秩序是相對比較容易維護的。但隨著近年來藏區流動人口數量迅速增長、結構日益多元、流動地域日益廣泛、以及藏區內人口流動的日漸頻繁，藏區原有的社會治安管理模式和流動人口管理機制已顯得捉襟見肘。為此，針對藏區人口流動的現狀和特點，積極創新藏區治安管理模式，加強藏區流動人口管理成為當下迫在眉睫的一件大事。

2.樹立群眾觀念是藏區公安機關流動人口管理機制創新的思路。從群眾中來，到群眾中去，密切聯系群眾是我們黨的優良傳統。毛澤東同志曾把共產黨人比作“種子”，把人民群眾比作“土地”，只要把“種子”播在“土地”上，就能在人民群眾中發芽、生根、開花、結果[12]。黨的十九大報告也指出：人民是歷史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業。我國公安實踐證明：堅持群眾觀念和開展群眾工作是公安工作取得進展和成功的最有效的法寶。因此，群眾路線是是我國公安工作的優良傳統，也是公安工作的根本路線。流動人口管理的對象是人，而人是具有主觀意志、并能四處活動的鮮活的個體，因此僅僅依靠公安機關去對流動人口進行管理是很難掌握其基本信息和變化遷徙的。正如毛澤東同志在《關于領導方法的若干問題》中指出：“只有領導骨干的積極性，而無廣大群眾的積極性相結合，便將成為少數人的空忙。”[13]因此，流動人口管理機制創新的思路是群眾觀念指引下，開展群眾工作。

3.藏區流動人口管理中的群眾觀念。藏區流動人口管理中的群眾觀念，首先是指藏區公安機關要認同群眾在流動人口管理中的作用和價值。歷史唯物主義認為，歷史是人民群眾創造的，大眾“合力”構成歷史發展的方向、形成歷史發展的動力、達成歷史發展的目標[14]。群眾生活在社會生活的各個角落，群眾對于自己身邊居住、工作和生活的流動人口的基本情況及變化最為了解。人民群眾是流動人口管理最廣泛、最直接、最敏感的信息來源，藏區流動人口管理中公安機關必須認識到這一點，并且相信群眾能夠配合公安機關做好流動人口管理。

其次，群眾觀念是指公安機關要有依靠群眾進行流動人口管理的觀念。人民群眾中有一種最寶貴的東西，它看不見、摸不著，卻能深刻地影響公安機關的前途命運。贏得它，公安機關就有了優勢；失去它，公安機關就面臨危險。藏區流動人口管理中，公安機關要克服神秘主義和孤立主義，要有依靠群眾的觀念，要想方設法廣泛地調動人民群眾參與流動人口管理的積極性。

最后，群眾觀念是指公安機關要通過開展具體的群眾工作進行流動人口管理。藏區流動人口管理中公安機關可以通過形式多樣的宣傳群眾、組織群眾、教育群眾、聯系群眾、保護群眾、服務群眾，來爭取和鼓勵群眾為藏區流動人口管理提供信息搜集、警情傳遞、技術支持、助警便警、社區自治共治。

綜上所述，人民群眾在藏區流動人口管理方面的智慧和力量是無窮的，藏區公安機關必須“堅持以人民為中心”的思想，充分調動人民群眾，合理引導人民群眾 ，密切聯系人民群眾，真誠對待人民群眾，與人民群眾共同構建藏區流動人口服務管理體系，努力實現穩定藏區、建設藏區、發展藏區和繁榮藏區。

三、群眾觀念導向下的藏區流動人口管理機制

國際形勢復雜多變，藏區維穩工作任重道遠，藏區流動人口的復雜性、敏感性和特殊性值得高度關注。為此，搭建一個科學規范的社會治理平臺，形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會管理體制[15]，確立公安群眾工作為導向的藏區流動人口管理機制，建立一套較為科學的管理模式，形成群眾廣泛、深入參與流動人口管理的運行機制是非常必要的。

（一）服務群眾，保障群眾合法權益，促進民族平等交融

服務群眾，是指公安機關和人民警察依法滿足群眾治安需求和其他需求的行為。它體現著公安工作的本質特征，體現著公安機關的宗旨，是公安機關贏得群眾支持和信任的基礎與前提[14]。服務群眾是藏區公安流動人口管理機制創新的基礎。

1.積極服務藏區群眾，建立警民良好互信互助關系。藏區群眾是藏區警察的衣食父母，藏區警察必須積極服務藏區群眾：積極保障群眾合法權益，急群眾所急、想群眾所想，設身處地為群眾辦實事、辦好事。只有積極為群眾服務，才能讓更多群眾理解、支持和信任公安機關，引導和鼓勵更多藏區群眾為公安流動人口管理提供支持、配合和幫助。

2.尊重和保護流動人口的合法權益，積極為藏區流動人口服務。公安機關作為維護社會穩定的專門機關和流動人口的主管機關，不能把流動人口當“外人”看待，也決不能將他們視為治安惡化的罪魁禍首，隨意侵犯他們的合法權益；而是要積極保障藏區流動人口的合法權益，為流動人口設立暢通的訴求機制，及時收集和反饋他們的意見，切實解決問題，讓流動人口心里找到歸宿感和安全感；公安機關各社區警務室更應當主動服務流動人口，采取上門辦證、窗口延時服務、網上預約等形式，提升流動人口管理服務水平[16]。只有服務到位了，流動人口才能相信公安機關，并愿意配合和協助公安機關流動人口管理。

3.公平對待群眾，反對特殊化，實現民族平等交融。藏區公安機關在人口管理中要樹立公平正義的理念，在保障藏區群眾和流動人口的基本權益、提供公共服務等方面都要追求公平正義，促進民族平等交融。流動人口管理中，公安機關要“去政治化”“淡化民族意識”，反對特殊化，積極保障流動人口在藏區獲得平等的權利，逐步減少對流動人口各種各樣的限制，使流動人口在平等、公正、寬松、友善的環境中生活工作。

（二）宣傳群眾，增強公民意識，培養群眾參與流動人口管理的自覺性

宣傳群眾，是指公安機關及人民警察根據群眾工作的目標，運用不同的表現方式傳播相關信息，以影響群眾觀念、引導其行為的社會活動[14]。宣傳群眾是藏區流動人口管理機制創新的積極準備。在藏區流動人口管理中，公安機關首先要建立有效的宣傳引導群眾的機制。向藏區群眾宣傳藏區社會取得的重大發展成就和發生的巨大變化，增強群眾對中國共產黨和國家及政府的認同、熱愛和擁護，增強群眾的公民意識和主人翁責任感，幫助群眾樹立信心堅決反對和抵制一切破壞藏區穩定和發展的活動。

由于歷史、地理和人文的諸多原因，我國藏區居民的受教育水平和法治意識相對較低、參與地方治理的意識也較弱。因此，藏區公安機關采取靈活生動、形式多樣的方式進行宣傳，不斷提高群眾對流動人口管理的重要性、法律依據和管理制度等方面的認識，并明確群眾在流動人口管理中的地位和作用，樹立起“藏區流動人口管理人人有責”的觀念，詳細告知群眾在人口流動管理中的“可為”和“善為”，逐步培育藏區群眾參與流動人口管理的自覺性和能動性。宣傳形式可以多樣，例如，組織居委會工作人員、小區物業保安人員、出租房主代表等進行座談，明確流動人口管理的重要性以及各方責任等。

（三）組織群眾，融入流動人口管理，發揮群眾自管自治功能

組織群眾，是公安機關根據公安群眾工作的任務、目標，通過 宣傳、服務等措施，爭取群眾的信任和支持，將群眾組織起來，自覺抵御和防止社會失范行為的社會活動[14]。組織群眾是藏區流動人口管理機制創新的根本。十九大報告強調，加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，打造共建共治共享的社會治理格局。公安機關積極動員和吸納群眾融入藏區流動人口管理，發揮群眾自管自治功能，是藏區共建共治共享的社會治理格局的組成部分。

1.組織一切社會力量融入管理，實現藏區流動人口動態化管理。流動人口登記是流動人口管理的首要環節，也是實現流動人口管理動態化的關鍵。社會力量的參與使公安機關掌握的流動人口數更加準確。公安機關可以結合藏區社區和新農村建設，大力推廣村（居）委會、社區、用工單位、出租房屋管理站等暫住人口登記模式，方便暫住人口登記，提高藏區流動人口登記率。激勵群眾參與到公安機關流動人口清理整治工作中，使藏區流動人口管理更加具有延伸性。例如，藏區公安派出所對流動人口聚集區域作為治安重點的清查活動中，牧場、草場、寺廟、國道邊等流動人口落腳點和活動場所居住、工作的群眾可以為公安機關提供有價值線索，既可以幫助公安機關及時發現掌握漏登人員和暫住人口變動情況，又可以幫助公安機關清理治安隱患。又如，在對房屋租賃中介機構和出租屋進行的清查專項行動中，爭取群眾配合，做好出租房屋登記和安全檢查等工作，并與房主簽訂治安消防責任書和保證書。

2.完善社會治理，發揮群眾自管自治功能。社會治理是國家治理的重要內容，社會自我組織、自我管理是現代社會治理的主要方式。在轉型時期，要促進藏區基層社會治理協商、協作、協同的“自治社會”，提升社區自我服務、自我教育與自我管理能力，發揮藏族傳統社區內各個社會組織的重要作用[17]。通過各種社區工作和社會組織的自主管理，調動群眾的積極性，形成了自律的社會秩序，是更有效的社會治理方式。藏區流動人口管理中，公安機關可以建立藏區群眾廣泛參與、以網格員為中心、治安積極分子為主體的網格微自治組織，培育群眾自覺自律自管自治的精神，主動發現流動人口方面的信息和情況，及時向公安機關反映，并積極配合公安流動人口管理；可以在流動人口集居較多的村（社區）建立“和諧促進會”“和諧共建理事會”“社區化服務管委會”等流動人口融合自治組織，通過發揮流動人口中的血緣、地緣組織和骨干人物的作用，引導這些融合自治組織按照“民間性、共建性、互助性、服務性”的定位，依法開展自我管理活動[18]。

（四）掌握群眾工作技巧，學習法律政策，提高流動人口管理能力

公安機關是藏區流動人口管理的主體機關，警察是落實流動人口管理各項制度和措施的具體工作人員。公安群眾工作導向下藏區流動人口管理機制的創新除了調動群眾積極性，引導、鼓勵群眾在流動人口管理中發揮作用，還要提高藏區警察開展流動人口管理的水平。

1.藏區警察需主動掌握流動人口管理中常用的群眾工作技巧。打鐵還需自身硬，群眾工作導向下藏區流動人口管理機制的運行離不開警察，尤其依賴于警察對流動人口管理中常用的群眾工作技巧的掌握。由于藏區群眾宗教信仰、文化傳統的復雜性和特殊性，警察在流動人口管理中必須具備良好的與群眾溝通的能力。良好的溝通能力，需要藏區警察努力掌握藏族語言，熟悉藏區群眾的風俗習慣、宗教信仰、文化傳統和地理環境，能主動走進群眾，敞開心扉和群眾溝通，拉近和群眾的距離，傾聽群眾的心聲，化解糾紛，解決問題。只有建立起密切而和諧的警民聯系，群眾才愿意支持、協助、配合公安機關進行流動人口管理。

2.藏區警察需不斷地研究流動人口管理的法律、政策和制度，提高管理能力。公安流動人口管理的法律依據，從國家層面有：《中華人民共和國戶口登記條例》《流動人口計劃生育管理辦法》《流動人口婚育證明管理辦法》《流動人口計劃生育工作條例》《流動人口瘧疾管理暫行辦法》，國務院《居住證暫行條例》，公安部《關于城鎮暫住人口管理暫行規定》《租賃房屋治安管理規定》和《暫住證申領辦法》等。在我國藏區，流動人口管理的法律依據除了國家統一性法律規定外，主要是藏區所在的五省區制定的流動人口服務管理條例或規定。例如，西藏自治區的《西藏自治區流動人口服務管理條例》、青海省的《青海省流動人口服務管理辦法》和青海省公安廳制定《流動人口服務管理暫行規定》、四川省的《四川省流動人口信息登記辦法》、甘肅省的《甘肅省實施〈居住證暫行條例〉辦法》《云南省流動人口服務管理條例》等。藏區警察是藏區流動人口管理的具體實施者，學習、研究、掌握流動人口管理方面的各級各類法律法規和政策制度是提高其流動人口管理水平的基本要求。

四、結束語

建立科學有效的流動人口管理機制是新時代藏區流動人口現狀提出的客觀要求，也是擺在公安機關面前的一道難題。這道難題的破解要求藏區公安機關以習近平新時代中國特色社會主義理論為指導，堅持“以人民為中心”的思想，樹立群眾觀念，建立公安群眾工作導向下的流動人口管理機制。唯有如此，藏區流動人口管理才能實現由專業化職能部門孤軍作戰向民本化全社會齊抓共管的轉變[19]，也才能為藏區穩定、邊疆穩定和國家安全奠定基礎。