北京市政府購買服務中的政社關系探析

隗苗苗 黃冠

本文系北京社會管理職業學院2016-2017學年一般課題《我國政府購買公共服務實踐中的政社關系研究》（編號：SGYYB2016-5）階段性成果

【摘 要】 本文通過考察與分析，認為北京市政府購買社會組織服務中的宏觀政社關系是一種形式上的法團主義，具體表現為：政府承認具有壟斷法團性質的“樞紐型”社會組織的合法性，并給予大力支持，政府通過“樞紐型”社會組織聯系分散的社會組織，貫徹相關政策法規并將其整合進政府的決策體制。但是，當前北京市“樞紐型”社會組織的主要負責人的構成情況使得其無法真正代表成員組織與政府溝通，法團主義中的核心——“利益代表機制”在這里并沒有完全實現。所以，建議市政府嘗試從當前草根社會組織中選擇基礎好、能力強的組織充實隊伍，使法團主義的“利益代表機制”更有效率，形成更加雙贏的政社關系局面。

【關鍵詞】 法團主義；政府購買服務；政社關系；北京市

一、北京市政府購買社會組織服務的主要形式

黨的十八大強調，要加強和創新社會管理，改進政府提供公共服務方式。政社分開、激發社會組織活力、構建和諧的政社關系等成為改進社會治理方式的重要舉措。北京市政府向社會組織購買服務走在全國前列。目前政府購買社會組織服務的資金來源有中央財政資金、地方財政資金、福彩公益金以及社會建設專項資金等，主要由北京市民政局、北京市社工委兩家部門負責相關項目的申報和運行。

自2010年北京市社會建設專項資金首次向社會組織購買服務以來，至2015年共投入專項資金4.0111億元，購買了2732項社會組織服務項目，共撬動配套資金3.0895億元，參與社會組織43509家，開展活動35萬場次，覆蓋參與人群1763.21萬人次，累計提供專業服務小時數為976.4萬小時，[1]2016年又向社會組織購買了500項相關服務，社會建設專項資金的使用取得了良好的社會經濟效益。

二、分析政府購買服務中政社關系的理論譜系

在實踐中不斷推進的政府購買服務成為近年來國內學者的研究熱點。在中國知網中，以“政府購買公共服務”作為主題檢索，可以檢索出4818條相關文獻（截止2017年9月10日）。政府購買公共服務的核心問題是如何處理好政府和社會的邊界，如何形成政府和社會的良性互動。

當前學術界在研究政府和社會的關系時主要有“市民社會”、“法團主義”、“分類控制體系”、“行政吸納社會”等理論范式。“市民社會”的研究范式將國家和社會嚴格區分開來，并把社會放在中心位置，認為社會的發展會制約政府的權力。法團主義的研究范式認為，國家與社會兩個領域的界限并非那么清晰，而是互相溝通協作的。被視為一種“利益代表機制”（Schmitter，1974）的法團主義，并“不強調社會組織的多元競爭，而是強調功能性組織的壟斷性。這些壟斷性的社會組織，一方面代表組織成員與國家談判，另一方面，作為交換，壟斷性的社會組織也要向國家保證在成員中落實所達成的公共政策”（康曉光、韓恒，2005）。

我國學者康曉光等人，通過實證研究提出當前國家與社會的關系是基于社會組織的挑戰能力和社會功能的一種“分類控制體系”（康曉光、韓恒，2005）。隨后他們進一步提出“行政吸納社會的概念”來表述當前我國的政社關系。“行政吸納社會”中，政府與社會之間不是對立關系，而是相互融合的關系，政府通過限制、功能替代、優先滿足強者利益等機制實現對社會的行政控制，這是一種雙贏的局面（康曉光、韓恒，2007）。康曉光等人的理論是基于政府追求自身利益最大化的假設形成的，由于社會組織一方面提供公共服務，另一方面滿足了人們的結社需求，對政府有潛在的挑戰，因此在政府購買服務中，政府會根據社會組織的挑戰能力、服務能力以及政府和社會組織之間共同利益情況選擇相關策略。

三、研究發現

1、壟斷性法團的影子——“樞紐型”社會組織

考察北京市政府向社會組織購買服務中的政社關系，必須首先理解“樞紐型”社會組織的性質。“樞紐型社會組織”的概念在2009年北京市社會建設工作領導小組辦公室下發的《關于構建市級“樞紐型”社會組織工作體系暫行辦法》（下文簡稱《辦法》）中得到了明確，即“由負責社會建設的有關部門認定，在對同類別、同性質、同領域社會組織的發展、服務、管理工作中，在政治上發揮橋梁紐帶作用，在業務上處于龍頭地位，在管理上承擔業務主管職能的聯合性社會組織”。

北京市民政局2017年第二季度的社會服務統計季報顯示，至2017年6月，北京市登記在冊的各類社會團體、民辦非企業、基金會等各類社會組織已達11151個，而《北京市2016年使用市級社會建設專項資金購買社會組織服務項目申報指南》中認定的當前市級“樞紐型”社會組織僅有36家。這些“樞紐型”社會組織除了官方性質的工會、婦聯等群團組織外，多是一些行業協會，聯系數百家相關行業的成員組織。

北京市社會建設專項資金購買社會組織服務中“樞紐型”社會組織扮演了壟斷者的角色。在歷年的項目申報指南中均明確指出“市級‘樞紐型社會組織和區縣社會建設工作領導小組辦公室，是使用市級社會建設專項資金購買社會組織服務的項目主責單位，具體負責所聯系社會組織申報項目的指導、協調和初步篩選。項目原則上須經由主責單位申報。”顯然，政府已經通過相關政策賦予“樞紐型”社會組織在政府購買社會服務中的資格初審、宣傳組織的權力，在數萬家社會組織中，這種稀缺的權力顯然是一種壟斷性的資源。由此，“樞紐型”社會組織與法團主義提倡的“不崇尚功能團體的自由競爭，承認壟斷性法團的合法性”有了較大的相似之處。

2、吸納與整合的發生

（1）組織形式吸納。按照《辦法》規定，“樞紐型”社會組織的認定，是由社會建設的主管部門—北京市社工委認定的。符合條件的社會組織提交書面申請后，經北京市社會建設領導小組研究后予以認定。其中優先從“符合條件的人民團體中選擇認定”，而且要求“在業務發展中處于龍頭地位”。

2016年項目申報指南中認定的市級“樞紐型”社會組織共36家，通過梳理，36家機構中共15家成立于20世紀80年代前，這是特定時期政府推動成立的，尤其是團委、婦聯、工會等組織，它們雖然以社會團體或群團組織的方式存在，但是承擔著部分行政管理和服務的職能，具有很強的官方性質，不同于一般的草根社會組織。其他的“樞紐型”社會組織，政府則通過任命或由政府公務人員兼任主要負責人的形式，形成對“樞紐型”社會組織的吸納和控制。

在“樞紐型”社會組織主要負責人的選擇（選舉）上，要么由政府高級別公務員（現任或離退休干部）兼任，要么是已經被政府認可的各領域精英（政協委員、人大代表、勞動模范等）擔任，這與法團主義強調的“政府對領袖選擇和需求表達有一定的控制權”類似。通過認定官方性質的人民團體和由政府現任高級官員兼任領導人的社會組織為“樞紐型”社會組織，政府將社會組織吸納在自己的周圍。

（2）授權與整合。《辦法》對樞紐型社會組織的在人、財、物各方面大力支持，直至將“樞紐型”社會組織的建設納入全市社會建設總體規劃，體現了當前北京市政府對“樞紐型”社會組織的重視。在政府對壟斷性的“樞紐型”社會組織承認和資源支持后，政府同樣需要“樞紐型”社會組織聯系相關社會組織，保證其相關政策的執行。當前“樞紐型”社會組織的被授予的權限有對有關社會組織的政治領導、業務主管和相關服務。

在政府購買服務項目申報方面，36家“樞紐型”社會組織均做了相關政策的宣講和培訓。此外在社會組織登記、變更、注銷前的審查，年檢前的審查等權力都被授予“樞紐型”社會組織。政府購買服務項目的申報涉及到社會組織的資金獲取；登記、變更、注銷、年檢涉及社會組織的合法性身份，在事關社會組織生存的兩個最重要的問題上，政府向“樞紐型”社會組織授權，從而將大量分散的社會組織整合在政府周圍。

3、不完善的“利益代表機制”

法團主義范式中，國家和社會是互相承認的。北京市政府購買社會組織服務中，各項政策都表明政府對“樞紐型”社會組織的承認。而“樞紐型”社會組織相應要負責在所聯系的社會組織中，貫徹國家的相關政策方針，負責社會組織的業務主管，以保證國家政策的執行。通過這種形式，政府將社會組織吸納進政府周邊。據不完全統計，至2015年12月，北京市各級“樞紐型”社會組織聯系的社會組織已覆蓋北京市社會組織的87%。[2]“樞紐型”社會組織的廣覆蓋，形似法團主義的“利益代表機制”，保證政府和社會的互相承認。

但是，這畢竟只是“形似”的法團主義。官方性質較強的“樞紐型”社會組織，主要負責人來自政府（或被政府認可人員），這就使得其代表的是政府利益，而不是真正作為成員單位的代表與政府進行談判。

四、結論與探討

當前，北京市政府向社會組織購買服務中，政社關系表現出“形似”的法團主義。政府通過認定具有較強官方性質的人民團體或政府高級別官員擔任領導人的社會組織為“樞紐型”社會組織，賦予其“壟斷性”地位。政府將事關社會組織生存的兩大問題——資金獲取和身份獲取的初審權下放給“樞紐型”社會組織，通過它們保證政府政策的貫徹執行，從而將分散的社會組織整合進政府的政策體制中。但是，北京市政府推進的“樞紐型”社會組織是自上而下建設的，這些組織的負責人的官方身份導致它們更多的是政府利益的代表者，而不能真正代表成員組織的利益與政府談判。當“樞紐型”社會組織無法真正代表組織成員利益時，它們也就無法真正保證政府政策在成員組織的貫徹實施。

政府向社會組織購買服務，是推進治理體系和治理能力現代化背景下，政府職能轉移，政社分開的重要內容。法團主義的政社關系，既能保證政府利益的最大化，也能保證社會組織在滿足人們結社需求和提供公共服務方面良性發展。當前北京市政府購買社會組織服務中，“形似”的法團主義表面上能夠保證政府對分散的社會組織加以控制，但是由于“樞紐型”社會組織無法真正代表分散的社會組織的利益與政府溝通，對政府而言，這反而是一種潛在的挑戰。建議在未來北京政府購買社會組織服務中，“樞紐型”社會組織的認定嘗試從當前草根社會組織中選擇基礎好、能力強的組織充實隊伍，使法團主義的“利益代表機制”更有效率，形成更加雙贏的政社關系局面，保證政府購買服務和治理現代化取得新的成就。

【注 釋】

[1] 張堅.構建政府購買社會組織服務政策體系.社會治理，2016.03.

[2] http：//xjz.k618.cn/zx/201511/t20151103 _6183038.html.

【參考文獻】

[1] 康曉光，韓恒.分類控制：當前中國大陸國家與社會關系研究[J].社會學研究，2005.06.

[2] 康曉光，韓恒.行政吸納社會—當前中國大陸國家與社會關系再研究[J].中國社會科學（英文版），2007.02.

[3] 建平.理解法團主義——兼論其在中國國家與社會關系研究中的適用性[J].社會學研究，2012.01.

[4] 吳月.政社關系的理論譜系與研究前景——以政府購買公共服務為視角[J].廣西社會科學，2016.09.

[5] 句華.社會組織在政府購買服務中的角色：政社關系視角[J].行政論壇，2017.01.

[6] 楊曉宇.法團主義視角下我國工會向樞紐型社會組織轉型研究[D].云南大學2016年碩士論文.

【作者簡介】

隗苗苗，女，北京師范大學行政管理專業博士，北京社會管理職業學院講師.

黃 冠，男，中國社會科學院研究生院社會工作專業碩士，北京社會管理職業學院講師.