農村周期性選舉對當選者監督功能弱化的表現、原因及對策

吳培豪 張雨晨 張若愚

【摘 要】 本文以A村為例，分析了周期性選舉對當選者監督形成偏差的表現及原因，從治理理論的視角提出了消弭監督功能弱化的對策。要提高村民政治素質，推動參與主體多元化；有效整合利益集團，推動利益集團的協作發展；促進政策公開透明，構建互動化治理模式。

【關鍵詞】 農村；周期性選舉；監督困境；治理策略

一、問題的提出

“選舉這種代表民意、集中民意、表達民意的功能，恰是對于林肯所言‘民有、民治、民享民主精神的體現和發揚”[1]“選舉對當選者及其承諾的政策實施具有預警監督的功能……一旦當選者違反背離選民的意愿，選民就有權收回當初的授權或委托。政府的任期制和定期選舉制的政治意義正在于此”。[2]以上關于西方代議制民主選舉的論述，從理論上假定周期性選舉對當選者具有一定的監督制約作用。雖然以上關于選舉功能的論述是基于西方代議制民主的，但選舉作為實現民主的基本手段和工具，其基本的原則和程序具有普遍意義。因此盡管中國與西方的民主選舉存在較大區別，但不論是從理論上還是在實踐中，中國的選舉制度也包含了周期性選舉應發揮對當選者監督作用的構想。

農村基層民主選舉是村民自治制度的核心，其不僅關系到當選者的素質和能力，關系到能否代表村民的意愿和規范合理地表達、維護、實現村民的利益，其周期性更是一種動態的監督、評估、糾錯機制。然而近些年來，農村民主選舉發展仍然存在很多問題。“能人治村”、“村霸”、“村官巨貪”、“賄選拉票”等字眼在媒體上可謂屢見不鮮。這些現象背后透露著一個重要的信息，即農村周期性選舉對當選者的監督作用依然薄弱，農村基層民主遭受嚴重的威脅。本文以A村為例，揭露周期性選舉對當選者監督功能弱化的表現，力圖嘗試性探究周期性選舉監督作用的偏差形成原因，并基于治理理論提出優化策略。

二、周期性選舉對當選者監督形成偏差的表現

總體上看，我國的村民委員會選舉在全國各省市農村都得到了深入的推進，也取得了比較好的成績：選舉程序不斷規范，選舉質量不斷提高，選舉方式更加透明，對保障村民自治、發展農村基層民主發揮了重要作用。[3]但我們也應該看到，在一些地區村民民主選舉依然存在缺陷。徐勇和鄧大才等人認為，我國存在著村民對農村基層民主選舉認知程度普遍偏低、參與選舉原因缺乏理性、競選意愿普遍較低、選舉方式不夠民主以及拉票賄選等問題。[4]羅鑫武認為現實中出現個人理性的無知、外界權力的約束、盲目的路徑依賴、投票悖論等現象，致使農村選舉陷入“內卷化”的困境，即出現了農村選舉邊際效用遞減，民主向前發展緩慢的結果。[5] 結合國內學者對農村選舉問題的研究，本文以A村為例，通過對A村村民的訪談和對A村所發生案例的分析，我們可以大致窺探出A村周期性選舉對當選者監督功能弱化形成的具體表現。

A村地處安徽省六安市某偏遠山區，經濟較為落后，交通不便。總面積39.3平方公里，下轄30個村民組，540戶，2200人。其中15～64歲人口占比近50%，外出務工人員超過55%。

案例一：2017年7月某天，A村村委選舉小組將選票派發至生產隊（組）負責人手中。負責人召集本生產隊（組）成員，大家商議劃票。在此過程中，負責人提議選舉某人，大家都聽取負責人的意見選舉某人。婦女一般不參與其中，只是出席。外出人員由家人填寫選票，也并未告知。實際上，大家對此人并不了解甚至素未謀面。整個選舉過程顯得十分草率，用時不到半小時。選舉結果為潘某當選村主任，有趣的是前兩屆當選者也為潘某。從近四屆的選舉結果來看，潘某、儲某兩人較為固定的成為當選者。

案例二：2017年8月某天，一村民家的房基地被挖掘機挖損，導致部分房屋倒塌。經過多方訪談，得知原來是村委要在該村民家旁邊蓋一個茶廠，由于地方受限，就往該村民家延伸，不想因操作不慎，使得該村民家地基受損。最后的處理結果是由村委和副鄉長共同決定的：為該村民重新蓋房，并給予補償。此事就此告終，村民們對此反應很是平常。

案例三：2017年8月某天，與村民閑談，村民們多抱怨一件事。當地政府出臺政策，對家庭生活有困難的提供資金幫助蓋房，甚至是直接幫忙蓋房，這本是一個很好的政策，但不少村民卻對評判標準表示不贊同，“一些人開著小轎車政府都幫著蓋了房，我家情況肯定比他差，政府怎么不接濟接濟”這種呼聲在村民中十分強烈，但也僅僅是茶余飯后的談資，大家都沒什么實質的行動。因為大家經常說“人家想給誰蓋就給誰蓋，我們平頭老百姓管不了”，“搞不好這些錢都給人家腰包了”。

從案例和訪談中我們得知該村當選者連任4屆，而在其任期內存在較多的問題，可是A村村民們并沒有通過周期性選舉的方式來改選新的村干部，由此可見A村周期性選舉對當選者監督效果并不理想。選舉程序的有效性、選舉的參考依據充分、選舉結果公正合理、選舉與候選者（當選者）受到充分監督是周期性選舉發揮監督作用所必需的條件，而在A村這些條件均未得到滿足，至少存在著選舉過程中和選舉過程后兩方面的偏差。下面將從村民自身、當選者以及上級基層政府部門幾個角度來呈現周期性選舉對當選者監督功能弱化的形成表現。

1、村民選舉與監督不足

一是A村村民文化素質普遍不高，對農村基層民主選舉認知程度普遍偏低。A村近75%的村民文化水平在初中及以下，受教育程度低，現只有一所村小學且師資力量薄弱，文化教育事業較為落后，思想觀念較為封閉保守。村民們參與選舉大多數是出于一種“從眾心理”或者“趕時髦心理”，并未意識到參與選舉是“履行權利”的表現。二是村民參與選舉主體存在很大的隨意性。A村外出務工人員近55%，無法直接參與選舉，并且選舉也未通過書信或電話的方式告知，導致選舉主體在數量上和質量上明顯存在不足。另外，婦女一般不參與選舉，聽從家中男子或長輩的安排。三是選舉方式、過程不夠民主。A村的選舉活動以生產隊（組）為單位，由負責人下發選票并且向大家推薦被選舉人。這種選舉方式是一種“隔空”選舉，很容易產生操縱選舉的狀況。在選舉過程中也存在拉票的行為，村民一般都選舉負責人所推薦的人，即便對參選者不甚了解。四是村民對當選者的監督不足甚至是漠不關心。A村村民受幾千年來形成的封建落后思想和宗族觀念的影響依然較為嚴重，常常認為自己的身份地位比較低，“民不與官斗”思想根深蒂固，不想“惹禍上身”，對當選者的行為只能聽之任之，有的村民即便有所關注，也僅僅在私下里議論。同時村民普遍更關注土地、糧食之類與自身利益密切相關的事情，大都不關注當選者如何施政。

村民選舉認知程度普遍偏低、參與選舉主體存在很大的隨意性、選舉方式過程不夠民主等現象使得農村基層民主選舉的有效性大打折扣，而村民對當選者的監督不足甚至是漠不關心又導致當選者在任期內的不良行為得到忽略，下一次的選舉常常因此失去重要的參考依據。

2、當選者素質不高

一是官僚作風依然嚴重。A村的部分當選者做事仍然講排場，形式主義嚴重，對身份等級較為看重，在與村民的交往中顯出高人一等的感覺，缺乏親近感。例如請其幫忙辦紅白喜事一般都要專車接送，奉為上賓；請客吃飯講究檔次，喜歡聽奉承話等等。二是決策能力有限，辦事效率低。A村因蓋茶廠的錯誤決策導致村民房屋損壞顯示出當選者在決策上的重大失誤。此外A村溝通兩處聚居地的水泥路從2016年開始說修筑，可是卻遲遲沒有動靜，直到現在才開始動工，在基礎設施建設上十分懈怠。三是在扶貧工作中不能做到公平公正。在貧困戶評估和筑房補貼上存在較大問題，真正貧困的家庭獲得的補助較少甚至沒有獲得補助，而生活條件過得去的家庭卻獲得了較大的實惠，起碼從結果上來看，這是一種不公平的行為。四是存在嚴重的村務不公開問題。A村老人患病本可享受一定的社會保障救助資金，但是竟然大部分人不知道有這個政策的存在，村干部也從未主動宣傳。諸如此類的事還有很多，可見村委會存在嚴重的信息壟斷。

A村當選者素質不高反映出選舉結果并非公正合理，從當選者素質和連任4屆的結果來看，周期性選舉的監督糾錯作用并未發揮。

3、上級部門領導與監督不力

一是在選舉過程中，上級部門對A村選舉的不重視。在A村村民選舉的過程中，上級部門并未對選舉進行宣傳指導，沒有對選舉過程進行監督，只是公布選舉結果。二是上級部門對A村當選者的行為監督力度不夠，甚至采取一種縱容的態度。A村茶廠事件的發生本應該要追究村干部的責任，但是上級部門卻采取消極的態度，以政府財政為農村干部的失誤買單，最終不了了之。對村干部在扶貧工作中的不公平現象也并未及時予以糾正。

上級部門對A村領導與監督的不足使得選舉程序與候選人（當選者）沒有受到充分的監督，從而導致選舉程序沒有正常進行，候選人（當選者）“自由領域”過多，與村民疏離等現象，這極大地影響了周期性選舉的監督作用。

三、周期性選舉對農村干部監督功能弱化形成的原因

選民與當選者的委托——代理關系要求當選者必須對選民負責。如果當選者的行為不符合選民的意愿，那么選民有權收回權力。選民將通過民主程序，根據自己的意愿，重新選擇受托者（掌權者）。[6]周期性選舉中，選民平等參選、候選人自由競爭、普遍認可的選舉規則等共同作用，構成一個開放的權力結構，有效防止了少數集團長期壟斷的權力。[7] 的確，周期性選舉在理論上具有監督、糾錯、矯正的功能。但是在部分農村選舉的具體實踐中，由于各種因素的共同作用，使得周期性選舉對農村干部監督存在較大偏差成為既定事實。

1、信息不對稱與村民參與不足

周期性選舉對當選者的監督作用首先體現在民意監督方面，選舉活動是一個集中民意、體現民意、表達民意的過程，而周期性選舉則是民意動態的不斷再分配的過程。在農村選舉過程中，村民與當選者其實是一種委托——代理關系。委托——代理理論指向一個代理人能否按照契約規定的權限和委托人的意愿來代替委托人采取行動。[8]在不考慮其他因素的影響下，這種委托——代理關系能通過選舉活動得到糾正和強化。然而由于A村干部與村民之間存在著信息不對稱的問題導致這種委托——代理關系難以充分發揮。一是在選舉過程中村民與候選者處于“疏離”狀態，村民對初次候選者存在著某種程度的不了解，往往偏向于繼續信任連任者，這也解釋了當選者較為固定的現象。二是村干部在任期內行為具有隱蔽性，打著“政策”的幌子為親朋好友牟取利益，往往只有少數村民知道情況，這導致了村民對連任候選者以前的工作行為存在盲區或者是當選者工作中出現的問題不能被察覺。三是村干部掌握著上級部門傳達下來的政策文件，往往未能及時向村民公布，比如大病補助政策當有村民提及才會有所回應。A村村民將民意寄托在當選者身上，但村民們民主意識較為淡薄，又往往因為政治參與能力和文化素質的限制，使其無法有效監督當選者的行為，其中包括不道德的和違法的行為，這不可避免的是對當選者某些不良行為的縱容，這種弊端大大降低了周期性選舉對當選者監督的有效性。

總之，信息不對稱是導致周期性選舉糾錯失效的重要原因，并且由于村民們民主意識和參與素質的不足，更加放大了信息不對稱所帶來的后果。

2、農村的封閉性與利益集團的影響

周期性選舉對農村干部的監督作用其次體現在利益集團監督方面。A村具有嚴重的封閉性，這個封閉性不僅表現在地域上，也表現在文化環境上。從地域方面來看，自人民公社制度解體后，行政村成為農村治理的基本政治單元，以集體土地為標志的具有明確地域邊界的行政村社，使民主自治被界定在行政村社地域范圍內，村民自治成為在封閉地域范圍內的自我治理。[9]A村地處偏遠山區，交通不甚方便，即使是周邊的村落也少有聯系，與外界的聯系就更少了，對外界的關注度不高，僅僅關注與本村自身發展和自身利益相關的事物，這使得農村受外界的影響大大減少。從文化方面來看，威廉·奧格本的文化墮距理論認為文化變遷在非物質文化方面總是制度首先變遷，其次是民俗、民德的變遷，最后才是價值觀念的變遷。[10]在A村，政治制度目前尚且不完善，在民俗、民德和價值觀念方面就顯得更加落后了。部分村民仍然覺得自己被“官”管，并不重視村委會組織法所賦予他們的權利，同時那種宗族權威、“名門望族”、身份地位對村民的文化影響依然存在。正是由于這種文化上的滯后，A村村民們滿足于現有的“穩定”狀態，外界文化對A村的影響受到了很大的局限，盡管由于城市化和人口流動，一些外界文化被帶入A村，但是所產生的沖擊有限，傳統的價值觀念依然根深蒂固。A村地域和文化上所表現出來的封閉性，使外界的農村治理模式和外界的民主意識、民主思想難以滲透，外界力量對A村的監督也較為有限，農民的政治意識和政治素養提升依然較慢，這從外部環境有利于A村利益集團充分發揮自己的“才能”，極大的減輕了來自外部的壓力。

威爾遜將利益集團界定為“這樣一種組織：它們獨立于政府之外，但經常又與政府有著密切的伙伴關系，并且試圖影響公共政策”，[11]普羅斯認為利益集團具有增進其成員和國家之間的溝通聯系；促成其成員寄予國家需求和其所擁護的公共政策合法化；規制其成員；有時會給予國家政策和項目管理方面一些幫助等“系統性社會功能”。[12]的確，不可否認利益集團具有這些良好的功能，但是在A村，存在著利益集團過度影響村務的現象，這就可能導致利益集團不良影響的擴大，帶來利益集團與選舉互動的一種“負罪感”，壟斷、操控選舉是主要表現。在A村，存在著“吳”“王”“毛”“儲”等大姓家族，每個家族都有一個掌握話語權的“領頭人”，候選人往往通過游說、送禮、承諾等方式拉攏這些家族中的領頭人，當選舉的時候，家族成員往往因為道德約束、宗族權威等因素與領頭人保持一致從而影響選舉。同時，A村還存在著一些經濟實力較強的村民，他們在村民中因為經濟因素頗有人脈，常常通過帶動村民“發財”、向村委會捐款等方式來爭取村務中的話語權。村中有蓋房、筑路等工程的時候往往先給這些人考慮。前者是以傳統宗族權威為代表的利益集團，它更多地體現在對選舉結果的影響上；后者是以現代功利主義為代表的利益集團，它更多地體現在對村務開展的影響上。這兩個利益集團的存在必定會影響到村干部任期內的公平公正，從而導致部分村民利益的受損。無論是以傳統宗族權威為代表的利益集團還是以現代功利主義為代表的利益集團都缺乏現代的理性意識和民主意識，從而極大地降低了內部監督的驅動力。

3、當選者與上級部門干部的自私本性

周期性選舉對農村干部的監督作用再次體現在當選者自律和上級部門的他律。然而在社會主義市場經濟的條件下，官僚的“自利性”假設比傳統意義上的政府官僚一心為公的假設更能經受經驗的證實。[13]雖然農村干部不等同于官僚，但在這一點上也具有很強的適用性。誠然A村村干部也具有自私自利的本性，在市場經濟各種利益的誘惑下，這種本性就會受到很大程度的挑撥，從而更多追求個人利益的最大化，表現為更多地為親屬謀利益、變相地或直接地收受他人錢財、損耗浪費公共財產等。

村民自治組織在農村的治理中具有很大的自主權，但這并不意味著上級部門可以放松領導和監督力度。盡管現在A村所屬的鄉鎮已經形成了鄉鎮干部駐村的制度，但是仍然存在著駐村干部不作為或者包庇縱容的行為，例如對扶貧工作中的不公平現象聽之任之，對錯誤決策不了了之，這種行為背后牽扯到駐村干部自身利益問題。在一定程度上，A村干部與駐村干部是一個利益共同體。為了自身的政途和面子，駐村干部是極不愿意看到自己負責的地區出現問題的，這就導致了上級部門對農村的領導失效，監督力度不足等問題，大大削弱了上級部門對農村干部的他律作用。

4、外界環境對農村干部監督功能弱化的影響

農村干部的選舉過程不是一個封閉的過程，而應該與外界環境息息相關。外界環境對農村干部監督功能弱化形成具有重要影響，主要體現在以下兩個方面。

一是社會整體并未形成一個良好的文化氛圍，導致全民對干部選舉監督的參與度不夠、參與熱情不高。尤其是A村中仍保留著一定的封建落后思想觀念，信奉鬼神、崇尚做官、迷戀權威等現象依然存在，幾千年的封建傳統使村民們習慣于聽從命令，而缺乏監督意識。二是城市化大潮下，人口流動使A村青壯年勞動力流失。而這些青壯年正是對農村干部選舉進行監督的主力軍，在村中留守的大多是老人、孩子，他們的文化素質較弱、監督意識較低、監督能力不足，無法對農村干部選舉進行有效監督。同時，A村很多人口通過進城打工慢慢地留在了城市里，由農村人口轉變為城市人口，他們更關注如何在城市中打工賺錢、立穩腳跟，不再過多關注農村的事務，當然也對村干部選舉不夠重視。

四、周期性選舉對農村干部監督功能弱化的消弭——基于治理理論的視角

“治理”的定義可謂是眾說紛紜，缺乏共識。基奧恩和奈認為“治理是指導和控制群體集體活動的、正式的或非正式的過程和制度”；庫依曼將治理定義為“公共及私人管理者參與的，解決社會問題、創造社會機會以及參加從事政府活動的組織等互動安排”，“一個系統自身管理的全部努力”；“治理是自組織的網絡”，等等。盡管難以對“治理”下一個清晰的定義，并且治理理論在中國的適用性也頗具分歧，但是其所蘊含的多方參與、政社合作、良性互動、多元共治等觀念和原則正是當前中國的發展所急需的。[14]因此治理理論的相關觀念和原則對解決中國的農村問題也將大有裨益。當前中國部分農村依然存在著諸如A村所存在的問題，因此本文在陳述A村周期性選舉對農村干部監督功能弱化的現狀并進行原因剖析的基礎上，借鑒并運用治理理論的相關觀念和原則，嘗試性地提出消弭周期性選舉對農村干部監督功能弱化的途徑。

1、提高村民政治素質，推動參與主體多元化

農村選舉活動的主角是村民，村民政治素質的高低直接影響到周期性選舉對農村干部監督的效果。因此提高村民的政治素質是消弭周期性選舉對農村干部監督功能弱化的關鍵因素。一是要提升村民的民主意識、參與意識。根據馬斯洛的需要層次理論，只有當生存生活問題得到較好解決的情況下，村民才能有精力更多的關注政治生活，參與農村政治活動，才能更好的培育民主意識。因此，要持續推進精準扶貧、完善農村的基礎設施，提高農民的生活水平。在推進村民脫貧致富的同時，要充分尊重村民的意愿，以民為本，積極滿足村民的合理需求，為村民營造良好的參與環境。此外基層政府、村委會要做好思想宣傳工作，讓村民真正理解參與農村政治生活的意義。積極推動村干部與村民的融合，定期或不定期開展各種活動，如法律下鄉、村民議政等活動，加強村民的主人翁意識。二是提升村民的參與能力。“在大多數政治體系中，對政治事務極感興趣，并了解政治事務的人，往往是少數”，“在這些人當中，起主導作用的就是鄉村精英”，[15]因此要充分發掘鄉村精英的力量，通過其個人魅力感召、動員村民積極參與政治生活。村民在榜樣的引領下，潛移默化地提升參與能力。

治理理論提倡多方參與、多元治理。村民政治素質的提升是一個循序漸進的過程，在短期內很難得到較大的改善。參與主體的多元化有利于廣泛代表民意、集中民智，促進選舉的科學性、合理性。因而推動參與主體多元化有助于彌補由村民政治素質不足所帶來的周期性選舉對農村干部監督的不良影響。一是完善農村自治制度尤其是選舉、監督制度，如前述擴大參與農村政治生活的范圍，尤其要加強動員婦女和老人，讓村民充分發揮自我選舉、自我監督、自我服務、自我管理的權利，進一步拓展村民參與政治生活的渠道，讓村民擁有充分的話語權；二是鼓勵農村外來人員（包括交流人員）參與到選舉過程中來，一方面廣泛征求他們對于選舉程序、選舉方式等方面的建議與意見并在合理考量的基礎上加以采納，另一方面充分發揮其較為客觀的監督作用，邀請其參與選舉的各個環節，及時做好問題的反饋工作并及時解決；三是鄉鎮政府充分發揮好指導、監督職能，深入選舉的各個環節和層次，堅決打擊非法選舉行為，規范選舉活動。同時，積極向選舉活動開展較好的地區學習取經，取長補短。

2、有效整合利益集團，推動利益集團的協作發展

治理理論的核心就是協作。“治理”并非意味著消除一切對立面，而是一種兼容協作的智慧。在農村，代表傳統宗族權威的利益集團并非一無是處，它雖然帶有保守落后的成分，但其對于人們道德方面的教化和約束發揮著一定的積極作用。而代表現代功利主義的利益集團雖然是代表著一種與時俱進的精神，但由于對物質的過分追逐，導致了道德上的滑坡。利益集團是農村干部周期性選舉的有效監督力量，能對選舉過程中的一些不良之風和當選者的不當行為起到一定的遏制作用。因此，有效整合農村的這兩種主要利益集團，推動其協作發展對完善利益集團的缺陷，充分發揮利益集團對當選者的監督作用具有重要意義。一是規范傳統宗族權威集團，發揮其對村民的道德教化作用；二是發揮現代功利主義集團對于農村經濟建設的作用，同時通過政府、社會引導其給予人民民主權利更多的關注。代表傳統與現代的利益集團都存在著自身的優缺點，因而有效整合，相互協作是最佳的選擇，民主權利是其必有的內涵。隨著時代的發展，在這兩種利益集團的相互作用下，必將孕育出更為現代化、更為合理的利益集團。

3、促進政策公開透明，構建互動化治理模式

基于治理理論，治理組織相較于傳統的官僚科層組織具有“開放性、透明性、互動性”的優點與長處。中國農村自治組織在某種程度上帶有傳統的官僚科層組織的色彩，因此借鑒自治組織“開放性、透明性、互動性”的優點來改變農村“封閉、僵化”的弊處具有重要意義。一方面要促進農村政策的公開透明，例如開展公告墻、成立農村政策宣傳小組等活動。信息的公開透明是參與和監督的前提。充分保障村民的知情權不僅可以加強村民對政策的了解，便于政策的實施，增強其主人翁意識，還可以讓村干部的權力在陽光下運行，規范村干部的行為。就選舉而言，要保證選舉的過程、原則、結果公開，在一定程度上避免暗箱操作的問題。另一方面，要構建互動化治理模式。互動化的治理模式意味著治理主體的多元化和治理手段的多元化以及參與機制的完善。就治理主體多元化而言，要注重村委會、村民、上級部門、社會的利益協調與有機融合，發揮村民自治的靈活性，在上級部門的正確領導下，充分利用社會資源來促進農村的發展；就治理方式多元化而言，要利用現代科技，如互聯網、電子通信設備等，充分利用多種資源；對農村干部進行針對性培訓，提升其業務素質；引入競爭機制，在綜合考量利益與價值的情況下，選擇最優方案。互動化的治理模式是一種與時俱進的治理模式，它將農村置于社會的大環境之中，使其受到的挑戰更為復雜化、多樣化。各種力量相互聯系、相互監督、相互制衡，共同參與鄉村治理，既有效避免了村官貪腐，發揮了周期性選舉對農村干部監督的有效作用，又為農村治理增添了活力。參與機制融合治理主體和治理方式。一個合理的參與機制是構建互動化治理模式的關鍵，為此應當完善相關的法律法規和民主機制，充分保障治理主體的權利和治理方式的有效運行。

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【作者簡介】

吳培豪（1998.2-）男，漢族，西北大學公共管理學院2016級行政管理專業本科生，研究方向：行政管理、農村自治等.