試論政策變遷中的間斷與平衡

孟瑩

【摘 要】 本文首先從漸進主義政策變遷研究的解釋困境和“范式”理論基礎兩個方面，分析了間斷平衡模型的緣起。其次從政策形象與政策議定場所、政策壟斷與政策壟斷崩潰兩個方面解釋了政策變遷中的間斷平衡問題。指出：政策變遷是注意力變化的結果，體制摩擦導致政策回應存在一定的滯后性，“局外人”動員和政策議定場所的互動，是政策間斷性變遷的必要條件。而我國的特殊國情，決定了政策變遷的首選模式應是漸進變遷模式。

【關鍵詞】 政策變遷；間斷平衡模型；制度結構

當政策受到內外因素的影響，呈現不斷演化的過程時，政策變遷就產生了。從20世紀50年代至90年代，建立在邏輯經驗主義的基礎之上，以林德布羅姆為代表，漸進主義研究成為主流，并認為政策的變遷過程是漸進發展的，是在對現有政策“不斷試錯”的前提下進行的細微調整與修正。然而隨著時代的發展，美國社會環境的不斷變化，20世紀70年代，美國政策環境發生重大變化，大量政策面臨急劇改革的局面，面對如此的社會背景，漸進主義理論因失去了適用性而遭到批判與否定。在急需對這種政策現象進行解釋與回應的背景下，新的政策變遷理論應運而生。其中，在對漸進主義模型的局限性進行批判的基礎上，借鑒古生物學領域生物進化過程中的間斷平衡理論，鮑姆加特納和瓊斯于1993年正式提出了政策議程的間斷平衡模型。該模型認為政策變遷不僅包含了長期穩定的漸進變遷模式，也包括短期的急劇間斷，即政策演變過程是漸進變遷與非漸進變遷交錯發展的動態過程。

一、間斷平衡模型的緣起

1、漸進主義政策變遷研究的解釋困境

漸進主義模型認為，由于決策者的有限理性，在進行決策時，只能采取漸進決策的方式。在政策變遷的慣性影響下，決策涉及資源分配的問題以及制度結構的根本影響，原有政策的保持比進行政策變革以及重新制定新政策容易。所以決策者習慣采用“以現實情況為基礎，一步步地不斷向外擴張”的漸進決策方式。

在經濟社會穩定的外部環境下，政策系統內部也處于穩定的狀態，因此漸進主義模型能夠有效地解釋政策漸進變遷。但社會經濟環境并不是一成不變的，在面臨社會動蕩時期，政策也會受到嚴重的影響，出現劇烈的變化，而漸進主義模型則無法解釋這種現象。在此背景下，學者鮑姆加特納和瓊斯開始研究美國政策變遷的歷史進程，發現美國的很多公共政策并不都是漸進變化的，其中也交織著間斷變遷的現象。面對這種現象，漸進主義模型陷入了解釋困境。

2、“范式”理論基礎

“范式”最先由庫恩提出，指某個科學共同體在某一時期進行科學實踐所一致遵循的基本理論、信念、價值、方法等的總的框架。它指導共同體成員思考、研究和解決問題。科學的發展包括常規科學與科學革命兩種方式。縱觀科學發展史，科學的發展并不是連續積累的漸進發展模式，而是伴隨著偶爾的科技革命，非連續性的發展也同樣推動著科學的完善與成熟。因此，庫恩批判了邏輯經驗主義，認為它片面地強調常規科學的發展，而忽視了科技革命的重要作用；普適性的范式并不是永恒的，一種范式替換另一種范式的科學革命，是成熟科學的一般發展模式。科學沿著“常規科學—反常與危機—科技革命—新的常規科學”的路徑循環發展，漸進性與間斷性并存。建立在范式方法論基礎之上的間斷平衡模型，突破了固有的漸進主義模型框架，采用漸進性與非漸進性相結合的視角研究政策變遷過程，與實際政策變遷軌跡相吻合。

二、政策變遷中的間斷平衡

間斷平衡模型認為，漸進主義模型忽視了制度結構的可變性，當問題被重新界定時，導致的政策動蕩也會影響原有系統的不穩定性，即制度結構與問題界定作為政策變遷中的重要因素是相互影響的。兩者的相互作用，促使政策變遷出現了長期平衡與短期間斷的特點。鮑姆加特納和瓊斯在研究制度結構與問題界定相互關系的基礎上，融合了政策形象與政策議定場所、宏觀政治與子系統政治、政策壟斷與政策壟斷的崩潰、議程切入的兩種模式以及串行和并行等理論，初步建立起了間斷平衡模型的理論框架。

1、政策形象與政策議定場所

政策形象指政策是如何被理解和討論的。它是經驗判斷和情感偏好的混合。而政策議定場所則是指對一個或多個問題進行權威性決策的制度性場所，包括權威機構與相關利益團體。政策形象與政策議定場所相互作用，不同的政策議定場所對同一個問題會產生不用的政策形象，而政策形象的改變也會影響政策議定場所所做出的決策。這二者的互動也影響了問題在子系統政治與宏觀政治系統中的位置轉換。雷福德將美國的政治系統劃分為宏觀政治和子系統政治：宏觀政治由國會、總統、政黨等政治制度構成；子系統政治是不同利益主導而成的決策系統，即專門政策領域的次級系統。由于正面政策形象的影響以及特定政策場域的利益傾向，相對封閉的子系統政治總是圍繞特定的政策問題，并保證問題界定的穩定性而使政策不易發生大的變革。但隨著外部條件的改變導致問題界定發生改變，加之反對派的質疑與“局外人”動員，原有的政策形象發生改變，并通過議程切入宏觀政治系統，引發了政策重大變遷的可能性。由此看出，政策形象與政策議定場所的相互作用是問題界定與制度結構互動現象的表現形式。

2、政策壟斷與政策壟斷崩潰

政策壟斷是指在政策過程中，由主要的行動者所組成的封閉和集中的體系，他們傾向于將政策制定置于封閉狀態，并將其他參與者排除在外，使得政策變遷處于緩慢甚至停滯的狀態，它有兩個主要特征：對某一政策制定的制度結構的清晰界定；與此制度結構結合的權威性支持理念。正面政策形象帶來了清晰的問題界定，特定政策議定場所保證了制度結構的穩定性，這二者共同構成了政策壟斷。在政策壟斷階段，負反饋機制通過抑制反動員以及對政策進行邊際調整來發揮主要作用，以保證現有政策的漸進穩定。任何大的政策變化很快就會被不高興的團體抵消，而背離總是被控制在一定范圍之內。但子系統并不是一個完全封閉的系統，隨著其他利益集團的介入，政治沖突擴散，政策壟斷崩潰，問題會被重新界定，新的理念視角會導致原有的政策形象發生改變，子系統內固有的制度結構無法有效解決新的問題，問題就會通過議程切入的方式進入宏觀政治，即正反饋作用出現，此時政策處于短期間斷時期。

3、議程切入的兩種模式

問題的復雜多樣性導致系統需要同時面對多個不同的問題，并做出并行的決策，但注意力的有限性決定了宏觀政治系統一次只能對一個問題做出反應，因而子系統政治出現，多個子系統保證了對問題的并行回應。建立在唐斯的議題循環理論和沙特施奈德的沖突擴展理論的基礎上，議程切入被分為兩種動員模式——熱情式動員與批判式動員。熱情式動員能夠引導公眾對問題正面形象的關注，從而獲得更多的支持者，推動新的政策次級系統建立。而批判式動員則通過負面報道等途徑轉變公眾對政策形象的界定，激發政策沖突，破壞政策壟斷，并拓展到子系統之外的宏觀政治中。

因此，建立在制度結構與有限理性決策的基礎上，間斷平衡模型通過把問題界定與議程設置的相互作用作為政策變遷的動力，以議題是否進入宏觀政治系統作為政策變遷狀態劃分的標準。正面的政策形象為政策的穩定提供了有力的支持，通過熱情式動員聚集利益集團，推動新的子系統政治的建立。同時，吸引公眾的注意力，使他們接受并支持現有的政策，在有群眾支持的基礎上，促使有決策權力的利益群體形成政策壟斷，同時，政策壟斷又會加強這種支持，政策呈現漸進發展。處于平衡期的政策不會發生重大的變遷，即使有其他因素擾亂政策系統，經過一段時間的運作，系統會重新回到穩定狀態，此時政策保持了原始狀態或僅進行了邊際調整與修正。

三、我國政策變遷過程中的間斷與平衡

由于“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定”。因此，在“穩定壓倒一切”的思維形勢下，我國政策變遷的首選模式是漸進變遷模式。不可否認，縱觀我國政策發展歷史，漸進變遷占據主要的過程，但其中也伴隨著非漸進變遷。我國的政策變遷是一個復雜的過程，并不是單一的漸進變遷模式。并且，隨著時代的發展，非政府組織的出現與介入，互聯網的興起以及逐漸發揮作用的大眾傳媒，對與我國政策產生了越來越大的影響。社會參與的作用越來越大，一定程度上增加了我國政策變遷的可能性。漸進性與非漸進性的交錯發展，說明了運用“間斷平衡理論”來研究與解釋我國政策變遷的可行性。而建立在美國特有的制度結構和政治環境中的間斷平衡模型，也要求我們在分析的變量上要注意存在一定的差異。

首先，政策變遷是注意力變化的結果。政策問題的特征會影響政策制定者的注意力，從而可能改變對原有問題的界定，從而決定政策的表現形式。從新中國成立以來，對于社會發展問題的界定就不斷發生著變化。政策制定者的注意力也相應發生了改變，從只關注效率到效率優先、兼顧公平，再到如今的以人為本，兼顧效率與公平，政策制定者的注意力轉移也導致了政策的不斷變遷。其次，體制摩擦導致政策回應存在一定的滯后性。從政策變遷的過程來看，我國在政策問題開始出現時，并未引起注意，隨著問題不斷嚴峻，引起一定社會影響時，問題才開始進入政策議程，采取措施進行調整。盡管，我國共識性的決策模式避免了決策分化，但不可否認的是，現實中我國的政策體制依然存在因體制摩擦而導致的政策回應緩慢。最后，“局外人”動員和政策議定場所的互動，是政策間斷性變遷的必要條件。非政府組織的介入，互聯網的興起以及大眾傳媒的引導，對我國政策產生了越來越大的影響。社會參與的作用越來越大，國家在向社會學習的過程中，在一定程度上會增加政策變遷的可能性。

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【作者簡介】

孟 瑩（1994.8-）女，漢族，江蘇徐州人，南京師范大學碩士研究生.