“監管沙箱”的比較研究與分析：最新進展、實踐經驗與啟示

夏偉亮 徐文德

摘 要：對金融科技實施“監管沙箱”政策是平衡金融創新和管控風險的大膽嘗試和創新，各個國家與地區在“監管沙箱”的適用對象、準入標準、寬免政策、測試邊界、消費者保護、落地機制等進行了積極探索與嘗試。我國應借鑒“監管沙箱”先進經驗，科學衡量“監管沙箱”的利弊，探索適合我國國情的“監管沙箱”運行機制，正確處理金融創新與金融監管之間的平衡。

關鍵詞：金融科技、監管沙箱、金融創新、消費者保護

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（10）-0018-07

隨著金融科技的快速發展，金融創新不斷加快，金融新產品、新模式、新業態不斷出現，傳統的金融生態環境面臨挑戰，由此帶來的金融風險、監管不確定性、消費者保護等問題也逐漸凸顯，各個國家與地區金融監管普遍面臨著支持創新與防控風險的問題。在金融創新和風險管控之間做好平衡需要監管者在監管理念、監管制度以及監管工具等方面進行創新，以不斷提高監管決策的前瞻性與科學性。英國作為金融科技發達國家之一，率先提出并對金融科技實施“監管沙箱”政策，可視為平衡金融創新和管控風險的一次大膽嘗試和創新，得到各國與地區的肯定和仿效。美國、澳大利亞、新加坡、馬來西亞等國家以及我國香港、臺灣地區陸續推出了各自的“監管沙箱”。學習和借鑒各個國家與地區的“監管沙箱”政策，對加強我國金融科技監管和消費者保護具有重要意義。

一、“監管沙箱”簡介

（一）“監管沙箱”的概念

沙箱（又稱“沙盒”、“沙盤”）是一種含沙容器，在里面用沙子構建的一切都可以推倒重新布置。此概念經常被引申到軍事、計算機等領域進行使用，指的是一種進行試驗推演的環境。英國金融行為監管局將其概念引申到監管領域，提出了“監管沙箱”概念。“監管沙箱”指監管機構為金融機構或金融科技公司測試創新產品提供的監督機制和政策環境，使用“監管沙箱”的公司可以測試創新產品而不需要擔心因此帶來的監管后果。

（二）“監管沙箱”的特點

一是現實測試，又稱市場測試（in-market testing）、生產環境測試（testing in production Environment）。“監管沙箱”的測試在現實環境下進行，參加測試的都是現實市場的消費者，監管邏輯以風險可控、保護消費者權益為中心、支持真正的金融創新。二是法規寬免。需要進入“監管沙箱”測試的金融產品和服務一般都與現有法規沖突或在適用方面存在不確定性，監管機構會事先規定“監管沙箱”中此類法規的寬免，監管工具和監管制度使現有的監管體制更加寬松，更具彈性和靈活性。三是風險可控。“監管沙箱”一般會在測試的產品交易量、消費者數量、測試時間等方面進行限制，同時加強風險防范和消費者保護，消費者不會因沙箱測試而喪失或減免各類原本享有的權益。四是監管者與測試者之間有著良好的合作機制和互動關系。監管機構和“監管沙箱”中的公司密切合作，共享測試信息和結果。監管者需要借助創新者了解創新，創新者需要監管的支持和有效監管來更好地踐行創新，從而確立市場主體與監管者有效的溝通方式，讓監管者更好地把握未來趨勢，了解創新，提高監管的有效性。五是公平公正公開的申請標準，以及透明的信息披露制度，監管者對市場主體公允對待，力求保持公平與透明。

（三）“監管沙箱”的理念

“監管沙箱”的核心理念在原則性要求的基礎上，給予金融創新一定的靈活性，為金融科技創新產品和服務的測試提供安全區域。因此，“監管沙箱”旨在通過降低監管門檻和成本，將金融創新納入一個可控的監管框架，降低創新成本，達到推進創新的目的，同時避免消費者直接面對金融創新風險，確保創新產品與服務測試帶來的風險不會轉嫁給消費者，可待確定測試成功之后再大規模推廣。從金融科技行業看，“監管沙箱”能夠減少監管不確定性與滯后性，使科技金融公司得以在最短時間內推出其產品，縮短創新產品進入市場的時間，有利于其盡快獲取融資，推動行業整體發展；從消費者方面看，“監管沙箱”既能保障參加測試的消費者體驗到最新的金融產品與服務，又有利于通過消費者的測試發現金融科技產品存在的缺陷，督促金融科技公司改進其產品與服務，引導金融創新向有利于消費者的方向發展；從監管機構方面看，“監管沙箱”能擴大監管視野，豐富監管手段，幫助監管機構把握創新產品的最新動態、運行機制及風險，推動法規完善，建立完善消費者保護措施，使監管跟上創新的步伐。

二、“監管沙箱”的最新進展

（一）美國：“監管沙箱”初具雛形

美國消費者金融保護局（CFPB）堅信金融市場有效運行的條件是：市場允許各類從全新角度解決問題的金融創新進行開放競爭。2012年11月CFPB啟動項目催化計劃，該計劃從開始就非常注重與金融創新者、市場監管者以及其他相關方面的緊密合作，以充分了解和監測驅動當前金融市場變化的Fintech。同時，該計劃還致力于在新產品和服務發展的概念化初期就全面考慮保護金融消費者權益的措施。項目催化計劃的主要工作思路包括：積極與各相關方建立溝通機制；出臺各類支持消費者友好型金融創新發展的政策和方案；開展各類試點和研究合作。2013年10月，CFPB制定了“實驗性披露豁免政策”（Trial Disclosure Waiver Policy）。2016年2月，CFPB制定了“無異議函政策”（No-Action Letter Policy）。雖未提出“監管沙箱”概念，但這兩項政策包含了創新識別、創新測試、法規豁免、消費者保護等內容，已經初步具備了“監管沙箱”雛形，其理念和措施被之后英國等國家的“監管沙箱”所借鑒1。

（二）英國：全球首個“監管沙箱”

2015年11月，英國金融行為監管局（FCA）發布《監管沙箱》報告，第一次對“監管沙箱”的概念、背景、參加條件、寬免政策、測試期限、消費者保護措施等進行了全面闡述。2016年5月，FCA開始受理測試申請。截至2017年4月，FCA“監管沙箱”第1輪18家公司的測試接近完成。2017年6月15日，FCA宣布開啟“監管沙箱”第二組測試，收到了77份關于“監管沙箱”第二階段的申請書，31家企業申請符合“監管沙箱”資格標準，并接受測試，目前已有24家企業準備開始測試。第二組企業涵蓋了各個地域和部門，包括批發、保險、支付、零售銀行和零售貸款。企業的測試內容包括基于分布式記賬技術的支付服務和人工智能軟件，以觀察客戶行為，并更好地確定客戶偏好。FCA現在正在接受企業成為沙箱第三組成員的申請，企業須在2017年7月31日前提交申請。FCA預計所有參與的企業將從2017年11月開始測試，FCA鼓勵各種規模的企業提出申請。

（三）澳大利亞：“監管沙箱”在一定條件下可以免牌照、免審批

2016年12月，澳大利亞證券和投資委員會（ASIC）發布《公司法關于概念驗證2的牌照豁免》3（2016/1175號文書）、《消費信貸保護法關于概念驗證的牌照豁免》4（2016/1176號文書）兩部文書。2017年2月，ASIC發布了《257號監管指南：在不持有金融服務牌照和消費信貸牌照情況下測試金融科技產品和服務》5。這些文件被稱為“金融科技牌照豁免政策”，與原有法規的彈性安排、ASIC的單獨豁免共同形成了“監管沙箱”框架。ASIC“監管沙箱”允許沒有金融服務牌照和消費信貸牌照的公司對規定類別之內的金融創新產品進行測試，而且只需事前備案，不進行審批。對于不合條件的產品，可以向ASIC申請單獨豁免，需要經過審批。

（四）新加坡：“監管沙箱”應既有寬免政策又要堅持監管底線

新加坡建立的“監管沙箱”機制是監管者為了有效迅速應對金融科技領域的創新，避免創新項目在發展初期由于不合監管要求就過早夭折，而構建的一種能夠迅速應對金融創新、具有前瞻性的監管方式。2016年11月，新加坡金融管理局（MAS）發布《金融科技“監管沙箱”指南》。在指南中，MAS列出部分可以放寬的監管要求，比如資產管理要求、董事會結構、財務穩健規定等，同時強調部分監管規定必須堅守，比如客戶信息保護、反洗錢、客戶資金第三方存管等。在該機制下，監管機構為創新項目提供較為寬松的監管環境，準許其在特定范圍和特定時間段內對創新項目進行測試，為一定數量的顧客提供創新產品和服務，以檢驗金融科技創新的實際效果和潛在風險。從靜態來看，它可被視作創新機構用于試驗、試錯的虛擬試驗場；從動態來看，它可被視作創新機構享受相對寬松的監管要求，測試創新項目效果的一段試驗期。

（五）馬來西亞：商業部署成為“監管沙箱”準入條件

2016年10月，馬來西亞國家銀行（BNM）發布《金融科技“監管沙箱”框架》并開放“監管沙箱”申請，探索金融科技如何在較為活躍的環境中進行，同時又不脫離適合的保障措施和監管要求。BNM要求申請“監管沙箱”測試的金融產品的創新性滿足兩個條件，一是能提高金融服務的觸達能力、效率、安全與質量，二是增強金融機構風險管理的效率和效力。此外，如果在馬來西亞有進行商業性部署的計劃，有潛力為馬來西亞創造更多就業機會以及開拓經濟投融資的機會的金融產品在評估時會更為有利。

（六）香港：“監管沙箱”中的測試項目迅速落地

2016年9月，香港金融管理局（HKMA）宣布啟動金融科技“監管沙箱”，旨在授權金融科技機構及其他技術創新的試驗。香港金融“監管沙箱”制度適用于授權機構打算在香港進行的金融科技以及其他科技的創新，授權機構被允許去進行創新實驗，包括真實的銀行服務試驗以及針對參與客戶數量的試驗。試驗期間，他們所進行的試驗不需要全部遵守香港金融管理局通常的監管要求，但是實驗需要遵守一定的邊界要求、客戶保護措施以及風險管理控制。截至2017年4月，HKMA的“監管沙箱”已測試14個項目，部分項目已推出市場。其中渣打銀行使用沙箱后，成為香港首家應用指紋認證的銀行。

（七）臺灣地區：為建立“監管沙箱”修改法律、制定專法

由于我國臺灣地區有關法律未授予金融監管機構豁免權，為了建立“監管沙箱”，“臺灣立法院”擬修改銀行法、保險法、證券交易法等八部法律，允許開展金融科技創新實驗并提供罰則豁免。同時，臺灣地區金融監督管理委員會（以下簡稱“FSC”）正在草擬《金融科技創新實驗條例》，與上述法律修改相對應。臺灣地區在有關法律修改和專法條文中用“創新實驗”詞匯代替“監管沙箱”，目的是為了便于理解，讓相關法規條文達到望文生義的效果6。目前上述草案處于立法進程中，如果通過，臺灣地區將成為首個為“監管沙箱”制定專法的地區。

三、“監管沙箱”的國際與地區比較

（一）“監管沙箱”與金融科技

“監管沙箱”是金融科技生態圈的重要一環，各個國家與地區力圖通過“監管沙箱”為金融科技發展提供適合的監管環境。從表1可以看到，“監管沙箱”往往是金融科技發展項目的一部分。英國、新加坡、香港更是將“監管沙箱”作為其建立金融科技中心的重要手段。

（二）“監管沙箱”的適用對象

對在“監管沙箱”中開展測試的機構和被測試的金融產品和服務，多數國家地區的監管機構只要求參測機構屬于其監管范圍，至于具體何種金融產品和服務可以進行沙箱測試的未做進一步限定。美國CFPB的“實驗性披露豁免政策”僅適用于信息披露行為；英國所有在FCA監管下的持牌和未持牌的金融機構，如需在真實的環境中驗證其產品和服務，均可申請“監管沙箱”項目。香港HKMA因監管范圍所限，其“監管沙箱”僅適用于銀行業，不過與銀行合作研發金融科技的初創公司可同時參加沙箱；澳大利亞ASIC的“監管沙箱”僅適用于無牌照機構，且對參測產品類別、服務類型同時進行了限制，僅限對存款產品、上市證券、家庭財產保險、支付工具等范圍內產品提供的咨詢、交易等中介服務。

（三）“監管沙箱”的準入標準

各個國家與地區對申請開展“監管沙箱”的機構及其產品均有明確的準入標準（表2），并依據準入標準進行相應的一定期限的審核。這些標準多數趨同，主要有：一是參測產品屬于創新且有消費者受益前景；二是參測產品與相關法規沖突或在適用方面存在不確定性；三是參測機構對風險進行了識別并有應對措施；四是參測機構有充分的消費者保護措施；五是參測機構對測試有充分的準備，包括詳細的測試計劃和退出計劃。有明確且適當的測試邊界，對測試規模如時間、人數、交易量等進行限制；六是參測機構的合規記錄良好；七是定期向監管機構報告測試情況等。有的國家提出了與當地發展相結合的標準，比如馬來西亞、新加坡要求參測產品要有在本國商業性部署的計劃。

（四）“監管沙箱”的寬免政策

為允許進行與法規沖突的測試活動，各個國家與地區“監管沙箱”都設有寬免政策（表3），主要類型包括：一是限制性牌照，指監管機構根據參測產品定制專門牌照，取得限制性牌照的機構可進行測試；二是個別指導，指監管機構就測試活動適用的規則向參測機構發布單獨指導意見；三是豁免，指監管機構指定相關法規條文不適用于參測機構的測試活動。豁免包括免去牌照、免于處罰等；四是除豁免外的其他放寬監管要求或監管彈性安排；五是無異議函，指監管機構工作人員向參測機構授予專門函件，表示工作人員無意建議監管機構對其采取執法行動。

（五）“監管沙箱”的測試邊界

測試邊界，或稱測試參數（Testing parameters）。為控制風險，“監管沙箱”一般要求每個測試項目明確產品交易量、消費者數量、測試期限等邊界范圍（表4）。除澳大利亞ASIC外，多數國家與地區“監管沙箱”未統一設定每個測試項目消費者數量和產品交易量的限額，而是依據測試項目實際確定。在測試期限方面，馬來西亞、澳大利亞等國家的“監管沙箱”做了具體規定，其中最長的測試期限是12個月。

（六）“監管沙箱”的消費者保護

保護消費者是“監管沙箱”的重要內容（表5），各國家地區“監管沙箱”的保護措施主要有：一是確保消費者知情自愿參與測試；二是要求參測機構識別、披露和防范消費者風險；三是通過限定交易量、消費者數量、測試期限，減少消費者風險損失；四是測試活動適用金融消費者保護相關規定，比如個人信息保護、信息披露、營銷管理、公平合約等；五是要求參測機構為消費者提供適當的內部投訴處理機制、第三方糾紛解決機制、賠償機制及測試退出機制。部分國家地區對消費者保護要求較為細致，比如臺灣地區FCS將《金融消費者保護法》有關條文納入《金融科技創新試驗條例》草案；澳大利亞ASIC要求參測機構在測試期間成為第三方糾紛解決機制成員，測試期滿后至少維持成員狀態12個月，還要求參測機構在測試期間持有職業責任賠償險及其離任附加險作為賠償機制。

（七）“監管沙箱”的監督管理

各國家地區“監管沙箱”常見的監督方式是要求參測機構定期報告測試情況（表6）。臺灣地區FSC規定監管機構可訪查測試現場，參測機構不得拒絕。對可能出現的違規行為，多數國家與地區監管機構保留了提前終止測試的權力，終止原因主要包括：參測機構不遵守有關“監管沙箱”的約定、測試計劃、測試邊界、管理措施等，或測試項目對金融穩定和消費者權益產生重大不良影響。

（八）“監管沙箱”的落地機制

“監管沙箱”的落地機制是指測試期滿后允許或推動參測產品正式進入市場的機制。一般情況下，參測產品在測試期滿后自動退出沙箱，寬免政策不再適用，如果沒有監管機構支持將無法繼續運營。為幫助參測產品真正落地，各個國家與地區“監管沙箱”的主要做法：一是測試期滿后，如果需要修改參測產品以符合法規要求，則允許參測機構提出測試延期申請。馬來西亞BNM、新加坡MAS、澳大利亞ASIC、臺灣地區FSC的“監管沙箱”均允許申請延期。二是由監管機構審查產品測試結果，決定是否允許產品上市。三是根據測試情況，制定、修改或明確有關法律法規。

四、國際與地區實踐對建立我國“監管沙箱”的啟示

（一）正確認識與科學評判“監管沙箱”的利弊

“監管沙箱”作為一項金融監管創新機制，目前處于探索與試驗的初始階段，目前尚無可供驗證的實踐案例來評估實施效果。一方面“監管沙箱”有利于實現對金融科技的主動管理、服務管理。通過“監管沙箱”，監管部門可以通過政策工具與機制設計，加強與金融科技企業的溝通與交流，鼓勵與引導金融創新，同時將金融風險控制在一定的范圍內，實現金融創新與風險管控的平衡。二是實施效果的準確性問題。“監管沙箱”是一種“有限授權”形式的測試，受測試條件、參與測試的消費者或群體類型等因素限制，測試結果在真實的環境中的有效性可能受到影響，從而影響監管當局和市場主體對創新以及相應的的監管規則調整進行準確判斷。因此，“監管沙箱”測試結果不能完全作為判斷真實市場效果的全部依據。三是“監管沙箱”可能會加重企業負擔，產生新的不公平競爭。“監管沙箱”機制需要希望進入沙箱測試的機構承擔一定的測試成本，可能會一定程度加重金融科技初創企業的負擔。目前各個國家與地區的“監管沙箱”機構申請大多為分批進行，授權哪些機構取得測試資格一定程度上取決于監管機構的主觀判斷，有可能產生不公平競爭，并可能導致部分創新失去最佳的測試機會。

（二）積極探索符合我國金融科技發展實際的“監管沙箱”的模式

目前金融科技發展日新月異，傳統金融企業及金融科技企業對我國引用“監管沙箱”機制存在一定的需求。我們應深入研究“監管沙箱”的機制，密切跟蹤與總結其他國家與地區的實踐經驗，探索“監管沙箱”在我國的適用性。一是要充分考慮我國金融科技領域的發展現狀。一方面我國的金融科技企業的發展需要“監管沙箱”的推出，但是目前我國金融科技行業的監管以及消費者權益保護制度與機制還比較薄弱，打著金融科技、金融創新旗號欺詐消費者的現象較為突出，監管部門應把握好沙箱機制鐘靈活性的度，“監管沙箱”盡量應做到“嚴進嚴出”。比如“監管沙箱”不能采用免牌照、免審批的模式，應根據不同測試項目逐個審批。二是要充分考慮與滿足我國金融科技行業發展的內在需要。比如在“監管沙箱”的適用對象方面，經盡量放寬行業覆蓋面，無論是銀行、證券、保險機構，還是支付機構、征信機構都有發展金融科技的需求，只要其符合“監管沙箱”準入的標準都應該允許其參與測試，“監管沙箱”應盡量覆蓋金融業和非金融業。

（三）明確“監管沙箱”準入的突出創新性、必要性和消費者受益的原則

“支持真正的創新，支持消費者受益的創新”是各個國家與地區在推行“監管沙箱”時的共識。我國“監管沙箱”的準入應借鑒英國FCA、美國CFPB的經驗，在準入審核上嚴格要求。比如對創新性，應當要求參測產品在市場上沒有同類產品或與近似產品顯著不同；對必要性，應當要求參測機構提供與參測產品存在可能沖突、不確定性的具體法規條文；對消費者是否受益，應當要求參測產品在降低消費者成本、風險等方面有顯著改進，同時應提供可反映此類改進的指標。支持測試的金融機構通過創新改善產品與服務，滿足客戶的多元化多層次需求，服務實體經濟，限制單純為了規避監管而進行的“創新”。

（四）不斷完善“監管沙箱”實施的消費者保護機制、監督機制和落地機制

“監管沙箱”機制必須在鼓勵創新和防范風險之間達到平衡，切實發揮其降低監管門檻、推動金融科技領域創新的作用。我國的“監管沙箱”應加強消費者保護，在知情自愿、充分披露的基礎上，確保參測消費者享有與沙箱外消費者同等權利，并提供強化后的投訴處理、第三方糾紛解決和賠償機制；在監督機制方面，監管機構應保留現場核查和隨時終止測試的權力，同時以定期報告的形式監測測試情況；在落地機制方面，要在全面評估測試結果、消費者保護情況的基礎上才允許產品上市。另外，要及時制定、修改和明確相關法規，不僅為產品上市提供法律基礎，也要將消費者保護的要求“落地”到法規中去。

（五）爭取從法律法規層面支持“監管沙箱”的寬免政策

“豁免”是各個國家與地區“監管沙箱”常用的寬免政策，這一方面是因為“個別指導”、“無異議函”等寬免政策僅反映監管機構的執法意圖，并不能從法規層面免除測試活動責任。另一方面，“豁免”在英美法系國家應用廣泛，這些國家的金融監管機構具備法律授予的豁免權。比如澳大利亞AISC既能發布單獨豁免又能發布行業性、批量性豁免，其“金融科技牌照豁免政策”本質是一種批量性豁免。本文介紹的七個國家與地區，只有臺灣地區地區屬于大陸法系，作為實施成文法的地區，臺灣只能通過修改法律和制定專法的形式建立“監管沙箱”。我國屬于大陸法系國家，人民銀行以及其他金融監管機構并無一般豁免權，建議借鑒臺灣地區的經驗，從法律法規層面對“監管沙箱”的寬免政策提供支持。

參考文獻

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Abstract：The implementation of the “Regulatory Sandbox” policy on the financial technology is an attempt and innovation to balance the financial innovation and risk control.Various countries and regions carry out the positive exploration and attempt in “Regulatory Sandbox” applicable object，access standards，leniency policy，testing parameters，consumer protection，landing mechanism etc.Our country should draw lessions from“Regulatory Sandbox” international experience，measure the pros and cons of “Regulatory Sandbox” scientifically，explore the “Regulatory Sandbox” operating Mechanism that in line with Chinas nationnal conditions， and handle the balance between financial innovation and financial regulation.

KeyWords： Financial Technology， Regulatory Sandbox， Financial Innovation， consumer protection

責任編輯、校對：陳參軍