生態文明視角下的重慶地票制度運行現狀及問題探究

黃雅雯　盧奕亨

摘 要：重慶地票制度運行十年來取得了重大成果，但地票復墾耕地存在撂荒的問題，其保護耕地的生態功能并未完全發揮出來。基于此，筆者提出通過對農民進行額外補償保證復墾耕地的有效使用，并對“為何進行補償”“補償的原則”“如何進行補償”三個問題進行了闡述。

關鍵詞：地票制度；耕地撂荒；額外補償

一、地票的性質和意義

近十年來，我國經濟不斷發展，城市化進程不斷加速，在農村和城市都發生巨變的同時出現了城市建設用地不足而農村土地大量閑置的情況。在此背景下，重慶市在2008年成立了農村土地交易所，試行“地票制度”。地票是在村民自愿的情況下將閑置的農村宅基地、集體建設用地復墾為耕地形成用地指標，同時城市將部分耕地作為建設用地使用。這樣“先補后占、占補平衡”的方式，在滿足城市發展需要的同時嚴守18億畝耕地紅線不動搖，體現了地票制度推動發展的經濟功能和保護耕地的生態功能，有利于推動重慶地區的快速發展。

二、地票的現狀

（一）地票的交易情況

截至2017年，地票制度實行整整10年。根據重慶農村土地交易所披露的數據，到2017年底，地票累積成交面積達23.23萬畝，累積成交金額達455.74億元，成交均價在每畝19.61萬元。2011年是近十年地票交易的繁榮時期，成交面積和成交均價都達到較高水平，隨后的2012年地票市場有所緊縮，而近5年地票的成交面積穩中有升，均價也相對穩定，這說明地票交易正在逐步走向成熟。

（二）地票制度的研究情況

地票是反哺“三農”的新渠道，它實現了城鄉建設用地和耕地的資源共享，但是人們也需要清醒地看到它還有很多方面需要不斷改進完善。王林認為地票制度對于復墾后土地實際耕作效果等實質性質量指標尚缺乏技術標準和相關監管細則，存在復墾形成的耕地不能有效耕作或耕種效果不理想等隱患。與此同時，地票落地區大多為質量較好的耕地，這實際上是等面積不等質量的土地掛鉤。劉朝旭也提出地票制度在驗收環節存在問題，負責驗收的國土資源部門和復墾耕地的未來利用沒有直接關系，很難保證其行為的公正、公開和公平。因此，復墾耕地質量和數量難以保障，就會損害將來使用這些復墾耕地的農民的利益。凌成樹指出地票制度中地票購買主體的積極性容易挫傷，地票落地時參與其選定地塊的“招拍掛”的競爭，持有地票者沒有體現其優勢。

（三）地票研究新方向

總體而言，已有的關于地票制度的研究大多集中在復墾、驗收、交易、使用四個環節的具體問題上，鮮有學者從地票制度在不減少耕地的情況下滿足城市發展需求的初衷出發，探究地票實施現狀是否能持續發展，現有的報道也大都片面強調地票帶來的經濟收益而忽略了復墾耕地的使用情況是否保證了“十八億畝耕地不減少”的本質要求這一問題。事實上，筆者于區縣的走訪中發現，復墾耕地再次撂荒的情況非常普遍，農民大多在獲得地票收益后撂荒耕地，并且自家耕地和地票復墾耕地皆撂荒的情況也不在少數。地票制度的特別之處恰恰在于，經濟發展不以占用耕地、破壞生態環境為代價，就現有的城市耕地被占而農村復墾耕地撂荒的情況來看的確與其設計初衷背道而馳。基于此，本研究提出在保證現有的基本征地收益外，對農民進行額外補償保證復墾耕地的有效使用，對“為何進行補償”“補償的原則”“如何進行補償”三個問題進行了闡述，以此推動地票生態保護功能的有效發揮，有利于地票制度的持續推行。

三、重視地票生態保護功能，保證地票持續推行

（一）進行補償的意義

保證復墾耕地的有效使用是保護耕地、保護生態環境最有效的方式。習近平總書記在納扎爾巴耶夫大學回答學生問題時指出“金山、銀山不如綠水青山”。通過額外補償的方式激勵農民持續使用復墾耕地，保證耕地數量不減少，是邊發展邊保護的事實體現。另外，從土地發展權的角度出發，地票交易完成后地票來源區土地用途受到限制，其作為耕地使用所能帶給農民的收益甚少，而地票落地區的新增城市建設用地擁有巨大的發展潛力，未來收益相當可觀。因此，在核算地票交易價格時，應包括土地現存價值和土地復墾后的增值利益。

（二）補償的原則

1.注意供需調節，避免過度開發

上述數據表明地票交易市場穩中有升，同時地票來源區農民也是有償復墾耕地，在城市化加速、農村人口不斷轉移的現狀下，這本身就使地票的供需容易失衡。根據重慶市經營性用地地票供需預測數據，到2020年，全市“地票”供給量是同期“地票”需求量的1.98倍。加之筆者在走訪中發現的復墾耕地再撂荒的問題，相關部門一定要嚴格控制地票來源區復墾耕地數量，確保復墾耕地長期有人耕種。一畝農村建設用地被復墾就意味著一畝城鎮良田被他用，所以即使地票指標供不應求也不能以占用良田為代價推動發展。

2.注重激勵機制，保證可持續發展

現行的地票制度中農民可一次性獲得地票收益，后期缺乏有效監督和正確引導，這就出現了筆者看到的大量復墾耕地撂荒的情況，長此以往，地票制度終將因為無法嚴守耕地紅線而被叫停，不利于地票制度的持續推行。如果能采取激勵農民不斷耕種的補償方式，讓其邊耕種邊獲得收益和額外補償，這樣將有利于排除只為獲得地票收益而不想使用耕地的投機分子，同時也確保了耕地的長期有效使用。

（三）進行補償的措施

1。需要考慮額外補償從何而來

這與上述提到的土地發展權有關，在地票的整個生產、交易、落地使用過程中，農民和農村集體經濟組織只參與了地票的生產階段，也就是只涉及地票的生產價格，而在土地交易所中的地票拍賣過程，即地票的價格增值過程，是地方政府和地票競購方房產開發商作為當事的交易主體，地票供給方個體農戶和農村集體經濟組織并沒有參與其中，而地方政府通過地票落地使用，把大量城市建設用地出讓給土地開發商獲得了巨額土地出讓金。整個過程中，農民和農村集體經濟組織所獲得的收益同地票本身產生的收益相距甚遠，所以推進地票發揮生態保護功能、保證復墾耕地持續使用的額外補償可以從巨額的土地出讓金中來。

2.需要考慮從哪些方面進行補償

一方面，農業生產受自然環境影響大，存在不小的風險，所以農業保險是一種行之有效的額外補償方式，它解決了農民的后顧之憂，保證了農民勞作的基本收入。另一方面，從事農業相較從事第二、第三產業收入較低，要想留住農民，最直接的方式就是現金分期補償。補償讓其外出務工與在家務農的收入差距縮小，再加上傳統的顧家觀念，農村勞動力質量將會有所提升，復墾耕地的撂荒情況將會有所好轉。

參考文獻：

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