公民個人提起環境公益訴訟的可行性探究

田剛剛

(中共清鎮市委黨校 貴州 清鎮 551400）

黨的十九大報告指出，建設美麗中國，要堅持全民共治，要著力解決突出的環境問題。由于空氣、水流等自然生態環境要素的跨地域性較強，導致多數環境問題往往會關涉周邊區域不特定多數人的公共環境權益。因此，環境公益訴訟制度的建立與完善在建設美麗中國的進程中有著舉足輕重的作用。

在我國，公益訴訟起步較晚且相關的法律規定不完善。在民事訴訟法正式確立公益訴訟之前，只有刑事訴訟法、海洋環境保護法等對此作了規定。[1]在近年來的司法實踐中，相關的民事、行政公益訴訟案件大多缺乏相關的法律依據。2012年8月第二次修正的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）首次從基本法律層面確立了公益訴訟，但該法及2015年2月4日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民事訴訟法》司法解釋）都沒有將公民個人納入原告訴訟主體。2014年4月修正的《中華人民共和國環境保護法》和2015年1月7日起施行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境民事公益訴訟解釋》）也沒有將公民個人納入環境公益訴訟的原告主體范圍。2017年6月最新修正的《民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）將檢察機關正式確定為環境公益訴訟的提起主體，但仍然沒有把公民個人納入原告主體范圍。

一、公民個人提起環境公益訴訟的現實必要性

1.維護公民環境公益訴權。環境公益訴權是指任何國民、社會組織或者國家機關為保護和改善環境、合理利用自然資源、防治污染和其他公害，對于侵害環境公益或者有可能侵害環境公益的行為，向法院提起訴訟，請求獲得公正裁判的一種程序性權利。[2](P69)十九大報告指出：要保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。就生態文明而言，人民群眾的獲得感既有來自優美生態環境的實體性權利，又有來自參與生態環境保護，作為原告主體資格提起環境公益訴訟的程序性權利。人民群眾的生產生活與生態環境息息相關，生態環境的好壞直接關切他們的生存狀況和生活質量。他們更能第一時間發現問題、收集相關證據，為后期訴訟奠定堅實基礎。保障公民的環境公益訴訟權，能彌補因訴訟主體動力缺乏、反應遲鈍、信息滯后帶來的公共利益保護缺乏、力量薄弱之現實問題。[3]更為重要的是，通過賦予公民環境公益訴訟的原告主體資格，能夠提升他們在環境權益方面的獲得感，增強其主人翁責任感，進一步激發其尊重自然、愛護自然的“綠色情懷”，同時能夠影響周邊群眾同破壞環境的行為作斗爭，真正實現共建共治共享美麗家園。

2.消減檢察機關公益“訴累”。檢察機關作為環境公益訴訟的主體資格在2017年修正的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中得以正式明確，這是中國特色社會主義政治制度和生態文明建設制度的巨大探索與創新，必將為推進生態文明、建設美麗中國作出巨大貢獻。但檢察機關提起環境公益訴訟，必然會在調查取證、訴辯、質證等方面投入大量的成本和資源。檢察機關作為法律監督機關，除了依法提起刑事公訴案件外，還有一項重要的職能就是監督法律的實施，對民事、行政等案件予以監督，依法提出檢察建議、提起抗訴等。由于其編制人員、專業知識等方面的限制，難以承擔大量的破壞生態環境和資源保護案件的起訴工作，這就可能帶來新一輪的“訴累”。比如，關于證據收集的問題，中國政法大學王燦發教授認為：生態環境犯罪案件中的大部分證據由公安部門或者是環保部門來收集，而此類案件中的證據一般都具有技術性、復雜性和易滅失性等特點，對于大多數文科出身的檢察官而言可能會存在一定困難。尤其是在公益訴訟過程中，需要檢察官自己來收集證據，那就更是難上加難。[4]因此，將公民個人納入環境公益訴訟的原告適格主體，通過訴訟當事人委托律師、鑒定機構等開展相應的訴前證據收集和其他訴訟活動，能節約檢察機關的訴訟成本，有效消減檢察機關“訴累”。

3.彌補原告主體資源不足。目前，在我國提起環境公益訴訟的原告主體主要是社會組織和檢察機關。由于受經費、激勵機制等因素的制約，社會組織提起公益訴訟的積極性并不高，經過3年的實踐發現，社會組織提起公益訴訟的案件數量呈下降趨勢，全國只有25家社會組織提起過環境公益訴訟，并且多數都是幾家社會組織作為共同原告起訴，全國法院共受理社會組織提起的環境民事公益訴訟一審案件僅有246件。[5]據周強院長2018年3月9日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上所作的《最高人民法院工作報告》顯示，黨的十八大以來的五年，依法審理檢察機關提起的環境公益訴訟案件僅為1 383件。[6]因此，雖然社會組織和檢察機關作為原告提起環境公益訴訟，在推進生態文明建設中作出了積極貢獻，但比起我國每年多達十幾萬起的環境保護案件，仍然是“杯水車薪”。[7]比如，自2017年4月至2017年底，僅河北一個省，被環境保護部督查發現的環境問題就有6 954個。[8]這些問題中雖然有環境私益、一般性民事糾紛等非公益訴訟問題，但大多數都涉及環境公共權益保護問題。因此，在當前經濟社會快速發展的關鍵時期，環境問題仍將居高不下。如果僅靠公益社會組織和檢察機關提起公益訴訟將會力不從心，大多數環境案件仍然不能通過法律途徑解決。增設公民個人作為環境公益訴訟主體，讓更多的民眾參與到訴訟中去，將有效彌補原告主體資源不足問題，使損害環境的行為無處遁行。

二、公民個人提起環境公益訴訟的制約因素

筆者以為，公民個人作為原告提起環境公益訴訟主要存在外因和內因兩大方面的制約因素：

1.外因制約。其一，法律法規匱乏，無法可依的制約。就現行法律法規來看，相關法律法規沒有明確公民個人提起環境公益訴訟的權利，只有憲法和環境保護法賦予了公民對違法行為檢舉控告的權利，但意指向國家機關揭發、舉報和控告，而非起訴權。如果檢舉控告后相關部門不作為，權益同樣得不到救濟。環境公益訴訟是為了保護公民公共環境權，“無救濟就無權利”。[9]也即形式上賦予了公民檢舉揭發的權利，實質上公民權利形同虛設，落不到實處。在法律層面不明確賦予公民個人起訴權，一方面，公民會因法律未賦權而認為提起訴訟“名不正言不順”，還可能遭別人笑話“多管閑事”；另一方面，公民個人作為原告起訴的環境公益案件往往被法院以于法無據、原告主體不適格等理由拒之門外。

其二，訴訟成本高昂，無錢可訴的制約。首先，根據現行民事訴訟相關法律規定，原告起訴時通常要預先繳納訴訟費，收費標準除少數特定案件實行計件收費外，多數案件根據訴訟標的大小按一定比例收取，而環境案件一般標的都較大，所以訴訟費用也相應較高。即便參照《環境公益訴訟解釋》的規定減免公民個人付費也存在問題，該《解釋》規定“法院要視原告的經濟狀況和案件的審理情況決定是否準許”，這就意味著：有錢的原告不能緩交；沒錢的原告借錢為大家的事情和共同利益打官司，如果敗訴，所借費用就只能自己歸還。其次，按照環境訴訟案件舉證責任分配，雖然污染行為與損害結果之間是否存在因果關系由被告承擔證明責任，但按新出臺的《民事訴訟法》司法解釋和《環境公益訴訟解釋》規定，原告仍需就損害事實、損害結果承擔證明責任。損害事實和結果往往需要專業的鑒定機構作出檢驗、鑒定和評估，雖然《環境公益訴訟解釋》規定：法院可以酌情從其他環境民事公益訴訟判決被告承擔的生態環境修復資金和服務功能損失等款項中支取敗訴原告所需承擔的檢驗、鑒定等必要費用，但只是“可以”而非“應當”，而且是“酌情”而非“全部”，這些非剛性的支持原告規定真正在實踐中難以操作，檢驗、鑒定等費用可能仍然需要原告預付。根據環境保護部發布的《環境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》，有的預付鑒定費用高達幾百萬元。這筆高昂的鑒定等取證成本對一般民眾來說根本無法承受。第三，環境保護案件一般訴訟周期長，動輒幾個月，甚至幾年，交通、食宿、通訊等都將產生大筆費用。另外，原告往往因缺乏相關專業知識，還需花銷大筆費用聘請律師。雖然《環境公益訴訟解釋》規定：原告可以請求被告承擔律師費和其他費用，仍然存在“可以”而非“應當”的問題。這一系列高昂費用的支出使絕大多數民眾無力承擔，望而卻步。即便是有錢人愿意作為原告，花錢為大家謀取公共環境權益，但可能只是短暫甚至是一次性的，不具有可持續性。因此，環境訴訟費用筑起的這道“高門檻”，將民眾擋在了環境公益訴訟大門外。

2.內因制約。其一，獎勵激勵不夠，無力起訴的制約。利益是一種驅動力，是人們從事一切社會活動的出發點和歸宿。正如馬克思所說：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[10]（P82）公益訴訟中的原告與被告，行為動機上存在他利與自利的區別，從而造成了原告的行為驅動力往往不如被告。[11]私益訴訟是因個人利益受到損害而提起訴訟，目的是挽回損失，尋求賠償。公民個人提起環境公益訴訟則是為不特定多數人的利益，可能與自身利益相去甚遠，而且與私益訴訟主要面向過去不同，公益訴訟大多數都是面向將來的。[12]通過環境公益訴訟獲取的往往是預期的、潛在的利益，一般得不到現實的賠償或補償，多是判令被告“停止侵害、恢復原狀、賠禮道歉”等。即使因已經造成損害判令被告承擔的“賠償損失”和“生態環境修復”等費用，也不會賠付給原告當事人，而是“應當用于修復被損害的生態環境”。公民個人為了多數人的環境權益“挺身而出”，不僅耗費了時間、精力和金錢，還可能遭小人冷眼甚至打擊報復，即便贏了官司，可能就是被宣傳報道一下，得到一點精神慰藉，得不到相應的補償和獎勵。他們會因為得不償失而缺乏訴訟動力，“見義勇為”行為也終將漸行漸遠。

其二，維權意識淡漠，無心起訴的制約。一是環境破壞所造成的危害往往在短期內不顯現出來，環境保護所獲取的利益也不是吹糠見米般呈現。大家更多關心的是眼前利益而非長遠利益，環境侵權行為具有隱蔽性和長期性，環境利益也因具有長期性特點而很少被關注。二是部分民眾主要關心衣食住行等物質需求，對環境污染危及身體健康等環境安全問題認識不夠、重視不夠。三是公共利益與每個人都息息相關但又不是某個人獨享的利益，其具有非排他性、非競爭性等特征。[13]環境保護利益同樣不是某一公民個體獨享，而是不特定多數人的利益，這就決定了環境訴訟所得之利為大家共享，絕大多數民眾都有“搭便車”的思想，都想自己不出力，由別人出力，自己分享利益，這必然導致“公地悲劇”越演越烈。其四，一些民眾對相關法律法規知識的學習了解不夠，對依法解決環境問題的有效性認識不夠，運用法律手段維護環境權益的意識淡漠，致使他們在內心深處根本沒有為了維護環境權益去打官司的念想。

三、四輪驅動公民個人提起環境公益訴訟

針對制約公民個人作為原告提起環境公益訴訟的外因和內因兩大方面的因素，需要有的放矢，對癥下藥。要通過加快完善立法、設立公益基金，實現外力驅動，讓公民能訴、可訴；通過建立激勵機制、加強宣傳教育，增強內力驅動，讓公民愿訴、想訴。在外驅和內驅兩個方面四個維度共同推進，讓公民個人作為原告提起環境公益訴訟早日成為保護環境、推進生態文明建設的法治利劍。

1.加快完善立法，實現有法可依，讓公民能訴。

我國傳統民事訴訟堅持“直接利益”原則，如果原告與本案沒有直接利害關系則不能提起訴訟。法律的穩定性和確定性本身并不足以為我們提供一個行之有效的、富有生命力的法律制度，法律還必須服從進步所提出的正當要求。[14]（P340）當前，隨著我國經濟社會快速發展，各種矛盾凸顯，一些地方、一些企業為了發展經濟，不惜破壞環境，如京津冀等地的霧霾正在向西部擴展。當前，加快完善環境公益訴訟制度，賦予公民個人原告主體資格是可行的，也是必要的。全國人大常委會法制工作委員會民法室負責人認為“公益訴訟的原告不要求一定與糾紛有法律上的直接利害關系”，“民事主體為了維護公共利益可以提起民事訴訟”。[15]（P81）所以，從高層立法者的觀點來看，沒有把公民個人納入原告主體范圍只是暫時的，需要理論研究和實踐探索共同推進立法完善。我國應當積極發展訴權理論，將公民“環境權”列入憲法予以保障，同時，可借鑒美國公民訴訟、英國檢舉人訴訟等公益訴訟制度，通過司法解釋或者修改民事訴訟法、環境保護法，將公民個人明確納入原告主體范圍，讓公民能夠作為適格當事人，名正言順提起環境公益訴訟。

2.設立公益基金，實現有錢訴訟，讓公民可訴。

如果相關訴訟資金得到保證，才能讓公民有底氣、有錢提起環境公益訴訟。近年來，無錫、昆明、貴陽等少數地方采取將環境修復資金和服務功能損失等款項繳入專戶或基金的方式管理使用，但主要用于修復被損害的生態環境。[16]應在這些實踐探索基礎上，進一步做好訴訟公益基金的設立和使用。首先，在設立范圍上，應設立中央、省、市、縣四個層面的環境公益基金，每個層面均應分設兩個賬戶，將用于律師費、專家咨詢費、檢測費、鑒定費、交通費、誤餐補貼等方面的“公益訴訟基金”與用于修復被損害的生態環境的“生態修復基金”且防止訴訟基金被挪作修復基金，以免真正需要啟用基金用作訴訟時，卻被告知“都被修復生態用完了”。其次，在管理與使用上，可以實行環境公益基金專戶封閉機制，體現專職管理的優勢，以避免收支過程混亂。[17]按照我國收支兩條線、不設小金庫等財經制度，可以將基金納入財政統一管理，但要警惕一些地方財政收錢“來者不拒”、用錢“要講關系”的情況，要通過完善立法強化專款專用，對擠占和挪用公益基金的行為施以重拳打擊，確保公益訴訟基金“有用必出”，為公民提起訴訟所需必要費用提供保證。支配使用權應由最高人民法院環境資源審判庭、地方法院生態保護法庭具體負責，可以進行屬地支配使用，也可以根據情況，調撥、轉移支付使用。第三，環境公益訴訟基金籌集可以多措并舉：一是從被告承擔的生態環境修復費用、生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失等款項中提取相應比例金額納入公益訴訟基金；二是發動社會公益組織、愛心人士捐贈公益訴訟基金；三是由政府每年劃撥一定稅收比例的專項資金納入公益訴訟基金。

3.建立激勵機制，實現有利可享，讓公民愿訴。激勵是支配人們為或不為一件事最管用的內生動力。通過建立獎勵激勵機制，讓公民能夠因提起環境公益訴訟不僅得到精神上的激勵，而且讓其付出有補償、付出有回報，享受到實實在在的物質獎勵，增強內驅動力，讓他們愿意并樂意提起環境公益訴訟。獎勵資金可以從公益訴訟基金提取，也可以從被告承擔的賠償金支取，獎金額度可借鑒美國“獎勵告訴”的方式，規定公民提起環境公益訴訟并勝訴的可以從被告支付的罰金中分配到15～30%的獎勵金。[18]如果罰金或賠償金遲遲不到位或額度太低不足以激勵原告，還可確定獎金底線，從公益訴訟基金中預先支付或補足。這種獎勵的施行，一方面是解決原告內驅動力不足的問題，另一方面可以形成良性循環，傳遞正能量，鼓勵更多的民眾參與到美麗家園的保衛隊伍中來。

4.加強宣傳教育，實現主動維權，讓公民想訴。通過多措并舉加強宣傳教育，讓廣大民眾認識到保護環境的重要性和必要性，有意識維護公共環境權益，從內心深處想提起環境公益訴訟。一是運用典型案例，結合醫學實驗，借助報刊、電視、廣播、微信等媒體平臺，大力宣傳因環境破壞所致污染的空氣、水源等對身體的危害性，提高公民對環境保護重要性的認識，讓大家從內心深處對污染、破壞環境進行抵制。二是法院等司法機關要把打擊、懲治污染破壞環境的違法、犯罪案例通過各種媒體公之于眾，使公民認識到運用法律途徑解決環境問題的有效性。三是加強法治宣傳教育，通過司法行政部門開展普法教育、黨校開展干部教育、中小學開設法律知識課程等方式，將環境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法等相關法律法規知識普及到廣大黨員干部、群眾和青少年兒童中去，增強民眾的環保意識、法治觀念和維權意識，使他們敢于拿起法律的武器同破壞環境、污染環境的違法犯罪行為作斗爭。

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