最嚴格視域下水資源供給側結構性改革經驗探討
——內蒙古自治區水資源管理改革實踐

趙 清，劉曉旭，劉曉民，蔣義行

(1.內蒙古水務投資集團有限公司，內蒙古 呼和浩特 010010；2.內蒙古自治區水權收儲轉讓中心有限公司，內蒙古 呼和浩特 010010；3.內蒙古農業大學水利與土木建筑工程學院，內蒙古 呼和浩特 010010)

內蒙古自治區(以下簡稱內蒙古)是一個嚴重缺水地區，水資源總量為545.95億m3[1]，可利用量為285億m3，水資源總量僅占全國總量的1.9%[2]，水資源供給與需求矛盾突出，已成為制約該區經濟社會可持續發展的主要瓶頸。就黃河而言，國務院“87”分水方案確定內蒙古黃河耗水量指標為 58.6億m3，隨著呼包鄂經濟社會快速發展，水資源消費需求潛力巨大，呼包鄂新增工業項目用水無法得到滿足。為此，自治區黨委、政府高度重視，要求水行政部門圍繞供給側結構性改革，落實國家最嚴格水資源管理，從戰略高度謀篇布局，做好水資源的優化配置，解決內蒙古自治區水資源的“瓶頸”制約。

1 水資源供給側存在的主要問題

1.1 水資源匱乏，供需矛盾突出

內蒙古水資源匱乏，人均水資源量與全國平均水平相當，耕地畝均水資源量僅為全國平均水平的1/3。同時，水資源時空分布不均，內蒙古東部地區4個盟市水資源量占全區水資源總量的81%，而中西部地區8個盟市土地面積占自治區總面積的61.3%，人口占50%以上，耕地面積占全區總耕地面積的42.7%,水資源量僅占全區總量的19%，中西部用水總量已經接近或超過可利用水資源量，水資源短缺，區域水資源供需矛盾尖銳。國家分配給內蒙古的黃河可耗水指標58.6億m3于2004年全部分配給沿黃的6個盟市，其中，工業用水占4.65%，農業用水占92.83%，城鎮供水占2.52%。農業用水量大，工業用水量小，用水比例失調，用水結構不合理。

1.2 用水效率低，政府投入不足

內蒙古特別是黃河流域存在部分行業用水效率低，用水浪費嚴重的現象。以黃河流域為例，人均用水量為全區平均水平的1.31倍，為全國平均水平的2.14倍。黃河流域92.83%的黃河水用于農業灌溉，但其灌溉水利用系數較全區平均水平低約7個百分點，較全國平均水平低約10個百分點。灌溉用水浪費嚴重，估算其節水潛力在 10億m3以上。灌區農業基礎設施落后，節水改造資金投入不足，僅河套灌區規劃節水工程建設需要資金約100億元，截至2016年底，政府投入總計20億元。

1.3 受傳統體制機制制約

水資源是基礎性的自然資源和社會性的經濟資源，經濟社會發展的各方面都離不開水資源的支撐和保障，各級水行政主管部門主要用行政手段對水資源進行宏觀管理調控，雖然國家一直鼓勵發揮市場調節作用，但水權市場是一個新生事物，受水行政部門多年無償配置水資源體制機制約束的影響，運用市場化手段調整水資源尚處于初步嘗試的階段，被廣泛接受還需一個漸進過程。中國共產黨第十八次全國代表大會之后，雖然國家出臺了相關方面的政策，但具體法律、法規少有涉及，水權市場交易流轉剛剛起步，市場化水權交易和供給潛力還沒有充分釋放。

除了水資源供給側存在以上問題外，比照國家最嚴格水資源管理制度，內蒙古特別是黃河流域水資源管理還存在一定差距。據統計，內蒙古黃河流域存在超指標用水情況，近年來超指標用水情況雖逐年下降，但距離最嚴格水資源管理制度，用水總量的標準線仍有差距。內蒙古黃河流域灌溉水利用系數僅為0.400左右，較用水效率控制紅線農田灌溉水有效利用系數0.600的標準還存在較大的差距。

2 水資源供給側改革采取的主要措施

2.1 補足灌區基礎設施薄弱短板

水利是農業的命脈，內蒙古河套灌區屬經濟欠發達地區，由于政府財力有限，灌區基礎設施薄弱，水利配套投入不足，現代化水平低，農業灌溉用水浪費嚴重，是制約灌區農業發展的短板。在水利部和黃河水利委員會的指導和幫助下，自2003年起，內蒙古在黃河流域開展水權供給側改革試點。主要做法是，引入社會資本對灌區進行投資，在灌區農業供水工程改造的同時，對灌區渠、閘、林、田、路等農業基礎設施全面配套升級，將節約的水有償用于新增工業項目。通過引入社會資本，拓寬了水利工程建設投融資渠道[3]。以鄂爾多斯市南岸灌區為例，1999—2016年國家大型灌區續建配套與節水改造項目資金總計投入3.72億元，灌區配套工程建設進展緩慢；而兩期水權轉讓項目工程，引入社會資本共完成投資23.52億元，是國家投資的6.3倍，引黃耗水量從實施水權轉讓前的4.1億m3降為近幾年的2億m3左右。通過在河套灌區實施水權供給側改革試點，為整個河套灌區籌措節水改造資金50多億元，從根本上改變了灌區的面貌，大幅度提高了農業基礎設施現代化水平，補足了制約農業基礎設施落后的短板。農田灌溉水有效利用系數提高到0.532，引黃耗水量從21世紀初的53億m3降至 40億m3左右。

2.2 調整用水結構促進經濟發展

近年來，內蒙古通過開展河套灌區水權供給側改革，從農業灌區向工業企業轉讓水4.52億m3，為70多個大型工業項目解決了取用水需求，形成了以工業發展反哺農業，以農業節水支持工業發展用水，經濟社會和資源環境共同協調發展的良性運行機制，為約1 900多億元的工業增加值提供水資源保障。2016年全區農業、工業、城鎮生活和生態用水比例為73.2∶9.1∶5.6∶12.1；與2010年相比，農業用水比例下降了3.6個百分點。

與此同時，內蒙古堅持傳統與非傳統水源開發相結合的原則，合理開發地表水、嚴格控制地下水，鼓勵使用中水、疏干水，大力推進用水結構調整[4]，努力使經濟社會發展目標和布局與區域水資源和水環境的承載能力相適應。2016年全區中水、疏干水、微咸水和雨水等非常規水源利用量達到 5.24億m3，占總用水量的2.7%，比2015年提高0.6個百分點；其中使用中水和雨水占總用水量的1.7%，比2015年增長0.43個百分點。

2.3 發揮市場在資源配置中的調節作用

內蒙古水權供給側改革經歷了由政府主導向市場配置漸進性轉變的過程[5]。2013年，內蒙古率先成立全國第一家省級水權交易平臺，探索用市場化手段調解水資源供給側不足問題。制定了《自治區盟市間黃河干流水權轉讓試點實施意見》，對試點工作的基本原則、總體目標、組織和實施機構職責、資金管理、監督管理等方面做了明確規定。出臺了《內蒙古自治區閑置取用水指標處置實施辦法》(內政辦發[2014]125號)、《內蒙古自治區水權交易管理辦法》(內政辦發[2017]16號)和《內蒙古自治區水權交易服務收費標準》(內發改費函[2017]314號)等推動水權流轉、激活水權市場的規范性文件，為內蒙古地區水權轉讓試點工作的順利開展提供了強有力的制度保障[6]。

2014年，內蒙古被確立為全國7個水權試點省份之一，重點開展黃河干流盟市間水權試點工作，試點工程啟動后，沿用以往水資源配置的慣用做法，水行政主管部門按照自治區經濟社會發展規劃，將1.2億m3水指標分配給8家用水企業，水權中心與用水單位簽訂了《內蒙古黃河干流水權盟市間轉讓合同書》，合同要求企業在一年時間內分期分批繳納全部水權轉讓資金。然而，由于經濟形勢等多種因素影響，分配水指標的用水企業項目前期推進緩慢，有的企業沒有按照合同要求繳納水權轉換資金，分配的水指標出現了閑置，而其他急需用水的工業項目又因缺水指標而無法上馬，水權轉讓合同執行出現了困難。為盤活水資源存量，按照《內蒙古自治區閑置取用水指標處置實施辦法》[6]，水行政部門收回了跨盟市水權轉讓中企業未履行合同的 2 000萬m3/a的閑置水指標，授權內蒙古水權中心通過中國水權交易所進行公開交易。最終與其他5家急需用水的新增企業成功簽約。利用市場手段及時收回了3億元水權轉讓合同資金，保障了內蒙古河套灌區節水工程的有序開展。這次公開交易的成功簽約，是內蒙古首次運用市場機制配置水資源的重要實踐，是水資源供給側改革的成功案例，對內蒙古乃至全國的水權制度建設具有重要示范、引領和帶動作用。

2.4 落實最嚴格水資源管理制度

供給側改革的補短板，既補硬短板，也補軟短板，既補發展短板，也補制度短板[7]。內蒙古開展的水資源供給側改革，從解決區域新增工業項目發展入手，在補足灌區基礎設施薄弱硬短板，做好灌區節水的同時，抓緊對水資源管理制度進行系統改革，補足水資源管理制度改革的軟短板，以期在全區范圍內全面落實最嚴格水資源管理制度，促進了內蒙古工業及經濟社會協調發展。內蒙古各級水行政主管部門牢牢守住“發展、生態、民生”3條底線，以最嚴格水資源管理制度考核為抓手，做好水資源管理頂層設計。出臺了《內蒙古自治區“十三五”水資源消耗總量和強度雙控實施方案》、《自治區加強水資源用途管制的實施方案》和《自治區計劃用水管理辦法》等一系列管理制度，以水資源制度管理，促進產業結構調整和升級；按照“沒有論證不發證、沒有測試不換證”的原則，嚴格執行取水許可，控制用水總量；開展了《自治區行業用水定額》標準后評估工作，強化用水定額；對公共供水管網內年取水5 000 m3以上的用水戶實行計劃用水管理，對超計劃取用水戶實施累進加價制度；嚴格執行《自治區水資源費征收標準》，對超計劃、超定額用水，征收累進加價水資源費。2016年內蒙古各級征收水資源費 9.02億元，是2011年的6倍，推進了節水型社會建設，最嚴格水資源管理制度有效落實。

3 結 語

內蒙古圍繞供給側結構性改革，落實最嚴格水資源管理制度，通過補足農業灌區基礎設施的短板，調整黃河流域區域用水結構，建立水權交易平臺，發揮市場在資源配置中的作用等措施，破解了黃河流域缺水的難題，從根本上解決了呼包鄂經濟圈水資源對經濟社會發展的“瓶頸”制約。同時，通過開展水資源供給側改革，補足水資源管理制度短板，提高了水資源的供給效率和質量，增強了水資源供給結構應對需求性變化的靈活性和適應性，提高了全要素的生產率，讓工業用水需求得到滿足，農業用水質量得到提高，在相互推動中實現農業基礎設施建設與區域經濟社會發展雙贏，為實現內蒙古經濟社會的可持續發展，推進水生態文明建設和綠色發展提供有力支撐和保障，使內蒙古水資源管理走上富民強區的科學發展之路。

[1] 內蒙古自治區水利廳.內蒙古自治區水資源公報(1998—2016)[EB/OL].[2017-06-10].http://www.nmgslw.gov.cn/.

[2] 中華人民共和國水利部.中國水資源公報(1998—2016)[EB/OL].[2017-06-10].http://www.mwr.gov.

[3] 水利部.緊緊圍繞供給側改革 創新水利投資方式[EB/OL].(2016-01-28)[2017-06-10].http://kuaixun.stcn.com/2016/0128/12566780.shtml.

[4] 王一鳴,陳昌盛,李承健.正確理解供給側結構性改革[N].人民日報，2016-03-29(7).

[5] 王子暉.要弄明白供給側改革，習近平這兩次講話必學[EB/OL].(2016-06-02)[2017-06-10].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-06/01/c_1118966953.htm.

[6] 楊德瑞，李晶，陳金木，等.深化水利改革政策文件選編[M].北京:中國水利水電出版社,2016.

[7] 萬鵬,謝磊.習近平提五個“搞清楚”明確供給側改革方案基本路徑[EB/OL].(2016-01-28)[2017-06-10].http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2016/0128/c385475-28093042.html.