儲備新規下存量土地的市場化配置
————以武漢市委托交易制度為例

鄭 義，周 豐，王耀峰

（1. 武漢市土地交易中心，湖北·武漢 430010；2. 中國地質大學（武漢）工程學院，湖北·武漢430074；3. 中國地質大學（武漢）學生工作處，湖北·武漢 430074）

武漢市創新存量土地盤活手段，建立并發展了委托交易制度。在儲備新規下，應堅持土地儲備優先的地位，充分發揮委托交易機動靈活和規范高效的特點，強化土地資產經營管理，深化國有建設用地有償使用制度改革，化解存量土地開發利用中盤根錯節的矛盾，既規避土地儲備的運營風險，又提高政府土地收益，在供給端“去庫存”，在需求端“加杠桿”，通過市場配置土地，共享利益。

1 儲備新規對土地市場的影響

2016年2月，財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會四部門聯合印發了《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號），在新舊動能轉換時期，緊扣供給側結構性改革的要義，從儲備主體、儲備規模、籌資渠道、資金使用等方面[1]，重新回歸了土地儲備的本職即“加強土地調控，規范土地市場運行，提高建設用地保障能力”，嚴格規范了土地儲備行為。儲備新規直接針對地方過度依賴土地儲備經營城市，土地儲備機構一味追求貸款或干脆淪為政府融資平臺，不合規的各類城市投資公司參與土地儲備業務等問題，深刻改變了當前土地市場的格局。

尤為顯著的是，儲備新規限定了新增土地儲備項目所需資金的來源，要求“從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發地方政府債券籌集資金解決”，并要求“土地儲備機構應當于每年第三季度按照宗地編制下一年度土地儲備資金收支項目預算；需要調整土地儲備資金收支項目預算的，應當按照規定編制預算調整方案，經主管部門審核后，按照規定程序報同級財政部門批準后執行”，預算管理有很強的制度剛性，其與統一確定的地方新增建設用地計劃和重大項目的集中連片征收方案能夠有機關聯，但對于其他市場化程度較高的存量土地收購、收回工作，按宗地編制下一年的預算在項目數和地價上均不易操作，且由于預算調整需要審批時間，臨時達成意向的土地儲備資金難以及時到位，致使收購、收回的工作停滯甚至流產。如長沙市土地儲備的對象主要是新征儲備土地，存量土地還不具備實現壟斷性儲備的條件[2]。因此，儲備新規實施過程中，應當對無法及時收購、收回的存量土地的交易問題做出制度性安排。

2 武漢市委托交易制度的建立和發展

武漢市實行“儲備優先下的委托交易制度”，與杭州的“政府壟斷型”模式、上海的“市場主導型”模式并稱為全國土地市場建設的三大模式[3]?？梢哉f，委托交易制度就是為解決存量土地交易問題而建立的，其標志為《武漢市土地交易管理辦法》（武漢市人民政府令2009年第195號）的出臺。委托交易制度的核心是“對于符合城市規劃、土地供應年度計劃，并經有批準權的人民政府批準交易的，原用地單位可以依法公開交易”，主要流程為：原用地單位提出存量土地交易申請；國土資源管理部門確定是否儲備，對不予儲備的報市（區）人民政府審批土地供應方案；招標拍賣掛牌出讓存量國有建設用地使用權；交易完成，土地競得人與原用地單位簽訂土地轉讓協議；最后，國土資源管理部門督促交易雙方履行交地及付款義務，并辦理出讓合同簽訂、土地權屬登記等手續。

武漢市在不斷總結經驗的基礎上，2016年又制定了《關于進一步加強土地供應管理促進節約集約用地的意見》（武政規[2016]1號），重點確定了委托交易項目政府土地收益的核算辦法。其中，屬于工業用地的，按照土地成交價的20%核定政府土地收益；屬于其他用地，容積率在3.5以內（含）的，按照土地成交價的50%核定政府土地收益；容積率超出3.5的，以建筑面積均攤，按照3.5以內部分土地成交價的50%與3.5以上部分土地成交價之和核定政府土地收益。較之以往，該文件大幅提高了委托交易項目政府土地收益在成交價款中所占的比例。

3 儲備新規下委托交易制度的作用和意義

依托于銀行金融貸款等國家支持政策，武漢市土地儲備機構在服務土地市場平穩運行，保障建設用地需求的過程中，迅速發展壯大；與之對應，存量土地的委托交易業務卻呈現出逐年萎縮的態勢。如武漢市中心城區（含江岸區、江漢區、 口區、漢陽區、武昌區、洪山區、青山區）2011年委托交易地塊23宗，面積57.43萬平方米（占中心城區全部土地交易面積的10.4%），成交價款58.7億元；2012年委托交易地塊14宗，面積25.51萬平方米（占中心城區全部土地交易面積的3.6%），成交價款21.79億元；2013年委托交易地塊9宗，面積23.9萬平方米（占中心城區全部土地交易面積的6.8%），成交價款27.22億元；2014年委托交易地塊7宗，面積17.78萬平方米（占中心城區全部土地交易面積的4.4%），成交價款23.27億元；2015年委托交易地塊5宗，面積17.01 萬平方米（占中心城區全部土地交易面積的7.5%），成交價款46.26億元（數據來源：《武漢市土地市場運行研究報告》）。

就儲備新規的“避免由于土地儲備規模偏大而形成土地資源利用不充分和地方政府債務壓力”、“不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款”等內容而言，國家無疑擺出了“收”的姿態，相當于給土地儲備“踩了一腳剎車”，再疊加房價與地價攀升挑戰土地儲備機構有限資金、市場環境變化導致儲備價格傳導機制失靈、儲備行為相關利益主體缺乏協調平衡機制、土地儲備能力不能滿足新型城鎮化要求等已有問題[4]，委托交易制度將迎來“加速推進”的發展機遇，其應結合自身特點，找好接口，精準契合無法及時收購、收回的存量土地交易業務。

以發展的眼光，經政府審批開展存量土地的委托交易，不但沒有降低宏觀調控能力，影響政府在土地一級市場的壟斷地位，相反，具有以下作用和意義：一是可以有效減少土地儲備機構的資金壓力，為土地儲備機構回歸本職，重點從事新增建設用地儲備和集中連片征收工作創造條件；二是可以充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，以存量土地直接入市實現資源配置渠道的創新，加快城市功能更新；三是符合《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規精神，由原用地單位承擔存量土地征收與補償的具體工作，能夠更好的化解矛盾，維護正當權益，共享經濟發展成果；四是委托交易操作規范、服務高效，能夠適時滿足交易雙方的差異化要求，彌補土地儲備預算管理的短板，發揮機動靈活的特點；五是委托交易通過招標拍賣掛牌方式形成土地成交價格，確定土地競得人，政府按一定比例核收土地收益，不留“灰色地帶”，維護了土地市場的“公平、公正、公開”秩序。

4 委托交易銜接儲備新規，市場化配置存量土地

4.1 堅持儲備優先，確保壟斷土地一級市場

政府通過征收、收購、優先購買或收回土地，扼住了土地供給的源頭，壟斷了土地一級市場，優化了土地利用結構，促進了集約節約用地，為土地資產經營管理提供了必要條件；同時，進行與儲備土地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等前期開發，使“生地”變成“凈地”和“熟地”，提升了土地的內在價值，增加了政府土地收益，為城市建設籌齊了資金。接下來，一是要進一步強化土地儲備的優先地位，不斷深化國有建設用地有償使用制度改革，國家層面應著力解決《土地管理法》、《房地產管理法》等法律法規沒有對土地儲備行為明確規定的問題，予以土地儲備統一的上位法支撐。二是基于當前PPP等多元投資主體參與土地儲備被新規禁止的情況，作為公益一類事業單位的各地儲備機構應從金融安全的角度全面考量，審慎處理約13475億元的土地儲備抵押貸款余額[5]以及存量土地儲備價格浮動所產生的資金風險敞口。

4.2 運用委托交易，健全完善配套機制體制

目前，我國主要一、二線城市已經進入以存量土地利用為主的深度城市化階段[6,7]，政府要主動創新存量土地盤活工具，允許原用地單位除被收購外通過市場方式處置土地資產，充分發揮市場主體，特別是土地交易雙方的潛能，在供給端“去庫存”，在需求端“加杠桿”，運用委托交易等市場化手段，實現存量土地開發的“利益共享”。下一步，一是要切實保障交易雙方的合法權益。對原用地單位而言，其不愿意在成交前解除原出讓合同、注銷權屬證書，以防項目流拍造成土地無主和經濟損失；若不解除、注銷，土地競買人則擔心土地成交后“一地兩賣”的問題，也擔心原用地單位受制于各自的能力和條件，有交地不及時或補償不到位的可能，影響其開發建設。因此，國土資源管理部門應加強對土地市場的監管，健全轉讓協議制度，督促交易雙方按協議約定完成交地程序和權屬變更手續，提高法律約束力。二是要嚴格執行土地出讓金收支兩條線制度。如武漢市運用委托交易進行存量土地開發，通常要求競得人將部分土地出讓金支付給原用地單位，由原用地單位直接用于清理自有財產、安置補償、拆除地塊內建（構）筑物、騰退場地等，以實現交地工作的快速到位。這與《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發[2006]100號）中的“收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排”的規定有不相容之處。因此，國土資源管理部門應與相關主管部門協調配合，完善委托交易項目的土地出讓金收入管理，及時收繳入庫，并根據原用地單位履約進度，分期分批足額支付除政府土地收益外的拆遷安置補償等費用。

4.3 綜合儲備委托，市場決定存量土地配置

首先，儲備和委托是土地入市交易的兩種方式，均經政府依法批準才能供地，不影響市場的公平競爭和統一的落地政策，更不存在多頭供地、失控無序的問題；其次，靈活運用儲備和委托，能夠改變單一的土地來源，有助于加快城市存量土地更新利用，減少政府對土地市場的微觀干預；再次，隨著縮小土地征收范圍改革的深入推進，新增建設用地的儲備向公共利益用地方向傾斜，經營性土地的儲備相應減少，市場更離不開委托交易方式的存量土地供應；還有，綜合儲備和委托，能夠有效避免對不同原用地單位的價格歧視，比如區位要素接近的工礦倉儲用地和機關團體用地，二次開發同為住宅用地，儲備機構按原用途支付拆遷安置補償等費用，可能造成具體金額有高有低、上下波動的狀況，若按委托交易方式入市則成交價格一致，補償標準一致；最后，科學運用儲備和委托，能夠統籌調控土地有形市場。比如政府希望在房地產市場行情好的時候加大供給，但是市場行情好也會造成原用地單位持地觀望，協商收儲難度加大，進而抑制儲備土地入市。相反，行情好價格高，原用地單位可以從委托交易中直接為自己獲得可觀的利益，由此，入市交易意愿增大，帶來了土地的有效供給。

5 結語

2016年7月，武漢市第十三屆人大常委會表決通過了《關于鼓勵創新、寬容失敗，促進全面創新改革試驗的決定》，指出了一個總的方向，即法無禁止即可行，要求充分運用現行法律、法規及國家政策資源，落實各項創新改革舉措，積極推進創新改革。其中，法律、法規未明確的事項，在符合法律、法規基本原則的前提下，各級人民政府及其部門可以在職權范圍內開展創新改革；法律、法規未禁止的事項，鼓勵大膽開展創新。筆者認為，土地委托交易制度是武漢市的創新之舉，能夠促進儲備新規下存量土地的市場化配置，對提高土地資產經營效率、保障政府土地收益、降低土地資產經營成本、盤活城市存量土地資源起到積極作用。

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