黨規“姓黨”：黨內法規的理論定位與實踐指南

靳瀾濤

黨的十八大以來，黨內法規建設邁入有統籌、重導向、成體系的新時代，通過科學立規、集中清理、體系建設和制度創新等措施，有效實現了黨內法規制度體系的“增肌”、“瘦身”、“健身”和“強身”。但是，“強體”還須“健魄”。完善的黨內法規制度如同人體，既要有強健之體，更要有健全之魄。因此，黨內法規姓什么，是一個不可不察的問題，也是一個管全局、管根本、管方向的問題。作為黨內法規與生俱來的基因，“姓黨”原則是黨內法規的內在魂魄，貫穿于黨內法規的規劃、制定、備案、清理、評估、執行之中。它科學地回答了“黨內法規以什么為根基、靠什么來建設”這個價值問題，蘊含著自然真理、社會真理和政治真理，是對黨內法規理論特質的高度概括和總結，也是黨內法規建設實踐的根本原則和指南。開展黨內法規立廢改釋等“強體”活動，只有把“姓黨”原則立起來、嚴起來、實起來，才能筑牢“信黨”根基，依照黨內法規提升全體黨員的黨性修養，牢牢抓住管黨治黨的“牛鼻子”，推進全面從嚴治黨向縱深發展。

一、“姓黨”是黨內法規制度的內在本質

講政治是馬克思主義政黨的根本要求和優良傳統，也是黨內法規安身立命之本。黨規“姓黨”，這個“黨”字是靈魂、是信仰、是統帥，預示著黨內法規必須旗幟鮮明地講政治，集中體現黨的統一意志，服務于管黨治黨的政治大局。

首先，黨內法規因黨而立、因黨而興、因黨而強，故“姓黨”是黨內法規與生俱來的基因。盡管黨內法規這一正式稱謂是毛澤東于1938年在黨的六屆六中全會上提出的①，但其作為一種制度現象，早在建黨之初就已初現端倪。例如，黨的一大通過的《中國共產黨綱領》就是最早的黨內法規。可以說，黨內法規的立廢改釋工作90多年來始終與黨的建設相伴而行。毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤、習近平等領導就不同時期加強黨內法規制度建設問題都作過重要論述。特別是黨的十八大以來，習近平將黨內法規制度作為黨的建設系統工程的重要組成部分，他多次強調，“加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策”②。他還在黨的十九大報告中明確要求，“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”③。正是得益于黨中央的高度重視、有力領導和扎實推進，黨內法規制度建設才取得了重要進展和突出成效。黨的十八大以來，黨中央先后出臺或修訂的黨內法規超過90部，迅速構建起了黨內法規制度框架的“四梁八柱”。④黨內法規誕生、發展的歷史有力地證明了“姓黨”是黨規與生俱來的基因，黨內法規因黨而立、因黨而興、因黨而強。

其次，黨內法規集中體現黨的統一意志，彰顯黨的政治訴求，故“姓黨”是黨內法規必須高舉的旗幟。為誰立言、為誰代言，是一個政治立場、政治方向問題。任何一種規范都是特定主體意志的體現和利益的表達。作為治黨執政的公器，黨內法規皆是以黨組織的名義而制定的，它既不是制定機關的意志，也不是個別領導的意志，而是一種屬于全黨的“公意”。國家法律體現的是國家意志，群團章程體現的是其他政治組織的章程，公司章程體現的是股東的共同意志，黨內法規體現的是黨的統一意志。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》的相關規定，在黨內法規草案初步形成后，應在黨內廣泛征求意見。只有如此，才能保障黨內立法的民主性，最大程度地匯聚黨員意志，尋求最大公約數，畫出最大同心圓，形成黨的統一意志。也正是因為黨內法規是我們黨統一意志的體現，所以黨內法規具有較強的權威性和嚴肅性，應當得到一體遵循，沒有例外。因此，黨內法規的制定程序精準地體現了“姓黨”是黨內法規必須高舉的旗幟，黨內法規的立規理念與黨的價值追求是根本契合的。

最后，黨內法規作為一種行為規范，是管黨治黨的重要依據，故而“姓黨”是黨內法規應自覺遵循的紅線。作為貫徹落實“黨要管黨，從嚴治黨”要求的重要手段，黨內法規是我們黨加強自身建設，保持自身純潔性與先進性，保持黨的戰斗力的關鍵所在，也是確保黨獲得廣大人民群眾擁護和愛戴，為黨的執政合法性提供支撐的關鍵。⑤從邏輯上看，黨內法規以條款形式表達了假定條件、行為模式和法規后果，明確告知了黨務關系主體什么可為、什么應為、什么禁為，形成引導和約束相關主體行為選擇的預期效果，塑造了黨組織的工作、活動和黨員行為。與法理學中對于法的功能的定位類似，黨內法規同樣具有指引、預測、評價、教育、強制、激勵等作用。⑥這種引導和約束體現了黨的號召，將黨對黨員的要求落實為成文的規章制度，轉化為具體的行為規范。同時，通過黨內法規實現自我約束、自我限權和自我革命，也進一步彰顯了中國共產黨執政為民的鮮明品格。所以，黨內法規的制度設計及其功能指向充分彰顯了“姓黨”是黨內法規自覺遵循的紅線。黨內法規作為一種行為規范和法理依據，服務于管黨治黨和依法執政的政治大局。

二、“姓黨”是黨內法規體系的共同標識

姓，是中國人標志其家族系統的稱號，一般通稱為姓氏。⑦自古以來，姓作為識別一個人的符號，往往承載著認祖與聯宗的功能，體現了一種認同感和歸屬感。黨規“姓黨”，意味著黨內法規并非孤立的一個或若干個文本，而是一個龐大的規范群落，在黨的文獻中被稱為“黨內法規制度體系”，它由許多部單行黨規文本構成，形成一個包含基礎主干性法規和配套細則性法規的規范集合體，恰如人類社會中一個“人丁興旺”的同姓大家族。各種黨內法規共用“黨”姓，使得不同黨內法規規范彼此之間具有一種家族相似性，同根同源、血脈相傳、長幼有序，整個黨內法規制度體系呈現出“一脈相承”的屬性。⑧

首先，認祖是同姓之間的縱向聯系，“姓黨”意味著黨內法規制度體系同根同源、同心同向，皆以黨章作為龐大家族的“鼻祖”，也使黨章成為整個規范群落的“母法”。按照中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》的總體部署，不同黨內法規圍繞黨章這一根本大法，形成了黨的組織法規制度、領導法規制度、自身建設法規制度、監督保障法規制度等四大板塊。⑨這四大板塊分別對應黨章的不同章節，組織法規制度對應黨章第三、四、五章，領導法規制度對應黨章總綱和第九、十章，自身建設法規制度對應黨章第一、二、六、十一章，監督保障法規制度對應黨章第七、八章。這樣既突出了黨內法規制度體系的完備性，也進一步鞏固了黨章在黨內法規制度體系中的最高地位。換言之，所有黨內法規同出一脈，黨章是立黨、管黨、治黨的總章程，是最根本的黨內法規，在黨內具有最高的權威性和最大的約束力，其他黨內法規制度都是對黨章原則與規則的細化、落實。因此，其他黨內法規在首條就開宗明義地載明：根據《中國共產黨章程》，制定本法規。

其次，聯宗是同姓之間的橫向聯系，“姓黨”意味著黨內法規彼此之間互聯互通，并非是若干規范的簡單疊加，而是不同規范的有效整合，它們互相連通、銜接協調，體現了黨內法規制度體系的“家族相似性”。“沒有連接的制度是死的制度，是沒有靈魂的制度，是不能運行的制度。有機連接是制度的靈魂。”⑩黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規的體系化建設。2013年11月，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》頒布，這份綱要首次公開提出“在建黨100周年時全面建成黨內法規制度體系”的宏大目標。與過去碎片化立規模式不同，既然是“體系”，就須各展所長、相互銜接、渾然一體，方能名副其實。正如馬克思·韋伯所言：“體系化是構成一個邏輯清晰，具有內在一致性，至少理論上無漏洞的規則體系”?。體系化的黨內法規，由各類、各級規范構成，不同制度的制定主體、調整事項、效力等級各有差異，但彼此之間相互銜接、相輔相成、互為保障，猶如人類家族中的同宗兄弟一樣。

最后，同姓人群共同組成一個“人丁興旺”的大家族，長幼有序，尊卑有別。作為同姓宗族的象征，族譜是記錄姓氏繁衍、播遷發展、宗族活動的重要形式。所有黨內法規共用“黨”姓，同樣形成了高低有序、同輩比肩、上下依存的“族譜”，彰顯出黨內法規制度體系的層次性、銜接性和統一性。根據《中國共產黨黨內法規制度制定條例》的規定，黨內法規表現為“七位制度”，分別是黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等七種制度形態。這“七位制度”根據效力等級的差異，又可以細化為“三層結構”。其中，黨章作為龐大家族的“鼻祖”，具有最高效力。準則和條例是基礎性、主干性的黨內法規，是對黨內某一方面重要問題所作出的原則性規定和統籌性安排。相較而言，準則與條例雖是同一位階的黨內法規，但準則的位置更接近黨章。而規則、規定、辦法、細則的位階最低，是對黨章、準則、條例等黨內法規內容的具體性、針對性規定。目前，黨內法規體系已經形成了以1部黨章為根本，以3部準則和22部條例為主干，以約1800件規則、規定、辦法、細則為枝椏的有機統一整體。?

三、“姓黨”是黨內法規建設的行動指南

黨規“姓黨”不僅是一種理論定位，更是一項實踐指南，是貫穿黨內法規建設的一條紅線，是融入黨內法規執行的一面旗幟。堅持黨規姓黨的原則，旗幟鮮明地講政治，方能在理性精神指引下不斷提升制度文明程度，真正讓思想建黨與制度治黨同向發力。

首先，黨規“姓黨”不“姓國”，應厘清與國家法律的關系，形成相輔相成、相互促進、相互保障的格局。在過去，許多學者糾結于“黨內法規是不是法”的問題，而黨的十八屆四中全會已經在國家頂層設計上結束了這一爭論。現在，我們既要借助軟法、社會法、民間法等理論工具，在法治的視域下考量黨內法規的建設問題，但也不能忽視它與國家法律的界限，并在此基礎上科學界定二者的功能與使命。黨內法規調整黨內關系，規范黨內生活，為黨組織和黨員提供行為遵循，有別于調整社會關系，規范社會秩序，為公民、法人和其他組織提供活動依據的國家法律，二者在制定主體、調整對象、功能指向、保障機制等事項上差異懸殊。

第一，恪守黨內立法的權限。必須對國家立法權予以充分的尊重和維護，特別是要強調堅決維護全國人民代表大會及其常務委員會行使的專屬立法權，不得跨越國家立法的權力邊界，不能干涉只能由國家立法調整的事項，更不能規定必須由國家立法規范的行為。?第二，必須在憲法和法律范圍內活動。習近平多次強調，黨領導立法、保證執法、帶頭守法，從根本上破除了“黨大還是法大”這一偽命題。除了厘清與國家法律在調整事項上的界限外，黨內法規的制定應當細化和落實憲法與法律中的原則性規定，“在我國，黨的領導地位明確規定于憲法之中，《中華人民共和國人大監督法》、《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國國防法》、《中華人民共和國公務員法》等基本法律進一步明確了黨對立法、國防、人才等具體工作領導的原則性規定。但是，上述規定大多比較原則、抽象，缺乏可操作性，需要黨內對領導主體、機制、程序作出具體制度安排”?。第三，要逐步提升黨內法規的規范性，使其在立法技術上盡快達到國家法律的發展水平。中國特色社會主義法律體系于2010年早已建成，為黨內法規制度體系的建立提供了借鑒。第四，注重黨內法規向國家法律的及時轉化，將有必要上升為國法或由國法規定更為適宜的事項列入立法議程，避免二者之間的不銜接、不協調和不一致現象。

其次，黨規“姓黨”講黨性，應按黨性要求立規矩，將提升黨性修養作為重要內容，推動全面從嚴治黨向縱深發展。黨內法規不僅“姓黨”，更具有黨性。作為政治活動的產物，它具有鮮明的政治屬性，是保持黨的先進性和純潔性的制度法寶，其具體制度建設應圍繞全覆蓋、高標準、嚴要求、可操作等目標展開，充分保障黨內法規與黨性的銜接。

第一，作為思想建黨的重要內容，我們黨對所有黨員提出黨性要求，任何黨員不得例外。因此，通過剛性制度來治黨、治官、治權的黨內法規，在對象、領域、事項、程序等方面應實現全覆蓋，與黨性要求的全面性對接，避免出現“黨性有要求，黨規未規定”的疏漏，最終切實落實黨的十九大報告所提出的“思想建黨和制度治黨同向發力”的要求。第二，對黨員的黨性要求比社會對普通公民的道德要求標準更高，這是由黨的先鋒隊性質決定的。加強黨性修養既要靠“軟”的思想教育，更要靠“硬”的制度約束，即將黨性要求寓于黨內法規之中。因此，黨內法規必須以高標準、嚴要求對待黨組織和黨員，樹立崇高的紀律標桿，堅持“紀在法前”和“紀嚴于法”的總體方針，真正實現“黨性入規”。第三，一個黨員只有符合黨性要求才是合格黨員，為了方便普通黨員對照規范自查自省和黨組織對不合格黨員作具體處理，寓黨性要求于其中的黨內法規應具有可操作性，明確應為、可為、禁為的內容以及相應的法規后果，增加程序性、保障性、懲戒性條款，使黨組織對黨員的黨性要求真正細起來、嚴起來、實起來。

最后，黨規“姓黨”強黨建，應以推動實現執政目標為價值追求，服務黨的各項建設，不斷順應世情、國情、黨情的發展變化。黨規“姓黨”，決定了黨內法規的立廢改釋始終與黨的中心工作、全局工作密不可分，二者呈現出一種“我中有你、你中有我”的結構性耦合關系，即黨內法規建設是黨的建設系統工程的重要組成部分之一。同時，黨的建設系統工程的其他方面需要黨內法規提供剛性制度保障。此外，黨內法規的運行不是無源之水、無本之木，而是基于黨的建設的現實需要，具有極強的實踐導向和問題意識。黨的十九大報告也在全面從嚴治黨的部署中要求必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發力。作為黨內制度的最高級形態，黨內法規制度是制度治黨的核心內容，應根據黨的政治建設需求作出適應性調整，使黨內法規制度建設始終貫穿于黨的自身建設的方方面面。

法與時轉則治，治與世宜則有功。黨內法規制度體系屬于社會系統中的政治上層建筑。政治上層建筑一定要適應于經濟基礎的發展變化，這是唯物史觀的基本要求。黨內法規制度體系一定要適應政治環境、經濟環境、社會環境和文化環境的變化，這也是現代系統論原理的基本要求。?劉少奇早在黨的七大修改黨章的報告時就指出了這一點，即黨的組織形式與工作方法及其制度規定是依據黨所處的內外環境和黨的政治任務來決定的。當前，中國特色社會主義進入新時代，我們黨要呈現新氣象，更會采取新作為，黨的建設實踐提出的制度需求是剛性的，黨內法規必須及時回應。因此，作為黨的制度建設的重要組成部分，黨內法規制度與黨的總體建設并非彼此獨立，也非包含與被包含，而是呈現出一種“我中有你，你中有我”的結構性耦合。習近平曾強調，“制度更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。全面從嚴治黨，必須牢牢抓住制度治黨這條工作主線，始終把制度建設貫穿于黨的思想建設、組織建設、作風建設和反腐倡廉建設”?。黨的各項建設最終都要體現為特定的黨組織和黨員行為，這些行為都需要規范，故黨內法規制度將化整為零，融入黨的領導與黨的建設的各個方面，根據每一方面的特點和要求，作出與之相匹配的制度安排。

四、余論

在過去，“姓黨”原則主要被凸顯于黨校、黨媒、黨報等工作領域，黨校“姓黨”、黨媒“姓黨”等提法不斷見諸報端，或者出現在各級領導的講話中。相較而言，人們對黨內法規的討論更多集中于“法”和“規”的層面，對“黨內法規”中的“黨”字缺乏足夠重視和深度挖掘，鮮有學者明確提出黨規“姓黨”這一原則，并將其作為黨規建設的實踐指南。

黨內法規從內在屬性上來說也是一種“法”，在制定程序和制度框架上很大程度體現了對國家法律的借鑒與參考，因而學術界長期將黨內法規與國家法律的關系作為黨內法規研究的熱點、難點和重點，相關成果伴隨著黨內法規制度建設的鋪開而頻頻問世。?然而，古語云，有道以統之，法雖少，足以化矣；無道以行之，法雖眾，足以亂矣。?黨內法規盡管有“法”的屬性與特征，但“黨”的基因與本質更不容忽視。黨內法規制度建設如同人的成長，不僅體現為軀體的強健，更要反映心智的健全。黨規“姓黨”，決不能含糊，更不能回避。這一原則，無論什么時候，無論在哪個領域，都要始終堅持。

旗幟問題至關重要，旗幟引領方向，旗幟凝聚力量。對于無產階級政黨而言，方向與立場的正確與否直接影響著路線的制定和目標的實現。“舉什么旗、走什么路”，關乎黨內法規的內在本質與前進方向。作為黨制定活動的產物和管黨治黨的依據，黨內法規舉旗當然要舉黨旗，走路要走中國特色社會主義道路，這既是一種精準的理論定位，更是一項鮮明的實踐指南，應當成為黨內法規建設活動的基本原則。同時，也只有堅持黨規“姓黨”的基本原則，才能在理性精神指引下不斷提升制度文明程度，真正實現黨內法規制度體系的“強體健魄”。

注釋：

①《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第528頁。

②《堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設——學習貫徹習近平總書記重要指示精神專題探討會發言摘編》，《人民日報》2016年12月26日。

③ 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的講話》，《人民日報》2017年10月28日。

④ 中共中央宣傳部理論局：《新時代面對面》，學習出版社、人民出版社2018年版，第178頁。

⑤ 殷嘯虎主編：《中國共產黨黨內法規通論》，北京大學出版社2016年版，第22頁。

⑥ 靳瀾濤：《論黨內法規在依法治國中的功能》，《中共珠海市委黨校、珠海市行政學院學報》2017年第5期。

⑦ 陳建魁編著：《中國姓氏文化》，中原農民出版社2008年版，第1頁。

⑧ 宋功德：《黨規之治》，法律出版社2015年版，第36頁。

⑨《中共中央印發〈關于加強黨內法規制度建設的意見〉》，《人民日報》2017年6月26日。

⑩ 王長江：《有機連接是制度的靈魂》，《共產黨員》2008年第10期。

? ［德］馬克思·韋伯：《經濟與社會》，閻克文譯，上海人民出版社2010年版，第798頁。

? 靳瀾濤：《論黨內法規與國家法律的協調銜接》，《理論研究》2017年第5期。

? 王炳林、孫新：《十八大以來中國共產黨思想研究》，青島出版社2017年版，第539頁。

? 靳瀾濤：《依法治國進程中黨內法規的角色定位》，《大連干部學刊》2017年第8期。

? 李斌雄：《扎緊制度的籠子——中國共產黨黨內法規制度的重大發展研究》，武漢出版社2017年版，第37—38頁。

? 王炳林、方建：《牢牢抓住全面從嚴治黨的主線》，《人民日報》2015年7月14日。

? 靳瀾濤：《軟法視域下黨規與國法一致性的理論詮釋》，《中共四川省委黨校學報》2017年第2期。

? 何寧：《淮南子集釋》，中華書局1998年版，第1401頁。