論基層協商民主的“嵌入式發展”
——基于國家與社會關系范式的本土分析框架

吳曉霞

（廣西師范大學 政治與公共管理學院，廣西 桂林 541004）

協商民主理論源自西方，目前國內學界對協商民主與中國政治實踐的結合，還缺乏一個本土化理論創新與反思過程。各個國家、民族與地區對協商民主的理解和踐行，必然受到當地的政治文化和生活習慣等方面的影響。如何跳出透過西方協商民主的理論透鏡來理解中國傳統和民主實踐的誤區，力求在中國的話語境遇和具體的實踐操作中，逐步實現和中國本土社會結構和社會資源的對接與融合，形成一種“嵌入式發展”的協商民主，是當前協商民主發展面臨的重要問題。

一、國家與社會關系：協商民主“嵌入式發展”的基礎性結構變量

（一）協商民主的內涵與特征

協商民主作為一種理論，在二十世紀八十年代開始興起，約瑟夫·畢塞特首次將“協商民主”作為一個學術概念進行討論。之后，協商民主逐漸成為西方學術界研究的熱點。伯納德·曼寧和喬舒亞·科恩圍繞公民參與、合法性等問題進一步豐富了協商民主的內涵；詹姆斯·博曼認為協商民主在應對文化多元主義、不平等和社會復雜性的挑戰方面能夠保證公民自治和民主理想；喬恩·埃爾斯特分析了作為決策機制的協商民主；約翰·得雷澤克將協商民主作為超越自由主義和批判理論進行探討；菲什金運用協商民意測驗來研究基層政治。盡管協商民主仍然是一個存在爭議的概念，但是其基本內涵可以歸納為“自由平等的公民，基于權利和理性，在一種由民主憲法規范的權力相互制約的政治共同體中，通過對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主形式”。[1]因此，協商民主強調公民在公正平等前提下進行自由討論、溝通、直接對話并經過協商達成共識，具有以下主要特征：多元性；合法性；程序性；公開性；平等；參與；責任；理性。[2]

（二）關于國家與社會關系理論

自古以來，人類的政治活動總體而言都是圍繞著國家與社會的關系進行的。在西方政治思想史上形成了國家與社會關系的兩種主要架構：一種是以洛克為代表的自由主義者的“市民社會先于或外于國家”，另一種則是黑格爾所提倡的“國家高于市民社會”。[3]馬克思批判地繼承了黑格爾，認為國家不是從來就有的，它是社會一定發展階段的產物，盡管國家一旦建立以后就成為凌駕于社會之上甚至日益同社會相異化的力量，但是社會權力必須與之相抗衡，從而限制國家權力的無限膨脹。無論是哪種架構和探討，國家與社會關系的理想形態就是要確定國家和社會領域的權力邊界，挖掘背后的權力運作邏輯，以尋求國家的公權力與社會的自主權之間的良性互動。

在使用國家與社會關系的理論范式來分析中國政治時，有學者認為這種簡單套用西方理論的思路和理想主義的價值關懷缺少本土化思考。正如鄧正來所說：“市民社會無論作為一種社會存在，還是作為一種觀念，都是歐洲或者西方文明的產物”，其“最大的特征之一就是預設了西方市民社會的歷史經驗以及在其間產生的市民社會觀念作為一種普世的、跨文化的經驗和觀念”。[4]張靜也曾指出，市民社會理論“是基于中國以外的經驗現實提煉的問題”，“當它運用于中國分析的時候，一方面帶來了以往觀察中所忽略的面向，另一方面，由于不同社會的問題意識運用到對中國秩序的分析上，它的優勢和局限因此而同在”。[5]盡管如此，本文認為這并不影響國家與社會關系作為理論分析工具在中國的適用性。國家與社會作為政治系統的結構主體，在不同的政治文明和歷史背景下具有不同的特征。盡管中國仍然不存在西方自主性的社會，但是這并不意味著國家的制度安排可以不考慮社會的需求以及社會發展的潛在能力。中國國家能力的實現總體上分為兩個向度：一是國家通過自上而下的權力下滲來實現意志和目標；二是國家通過自下而上的社會參與來獲取資源和認同。這兩個向度反映的正是國家與社會之間的關系狀態，形成了國家能力實現的內在矛盾張力。過去學者們在研究馬克思主義國家學說時側重于探討國家的階級屬性，但馬克思實際上正是對黑格爾關于國家與社會關系論述的反思與批判中建構起其獨特的國家學說。因此，從某種意義上來說，馬克思主義國家理論的精髓正是對國家與社會關系的思考。

（三）國家與社會關系是協商民主“嵌入式發展”的基礎性結構變量

對于協商民主理論如何與政治實踐相結合的問題，談火生提出了“嵌入式發展”的概念，即“將某種新的異質性成分嵌入到原有的社會結構中，通過它激活或改造原有社會政治結構的某些功能，并通過不斷完善、改進和擴展，從而逐步實現整個結構的更新。”[6]因此，“嵌入式發展”要求協商民主必須找到與原有社會政治體制相銜接的結合點，具體言之，必須探討原有體制背后的國家與社會關系。協商民主作為一種社會管理體制，不能超越既定的國家與社會關系而運作。它意味著不同的參與主體之間的互動，是在特定的國家與社會關系結構中進行的，脫離國家與社會關系而運行的協商民主制度是不存在的。“制度的實際績效受到了它們運行于其中的社會背景的制約”。[7]“任何民主制度的形式設計和績效獲得總是要通過嵌入到特定的社會結構和社會關系網絡中才能實現，民主制度建設的成效最終由社會結構和社會文化的特性所決定”，“嵌入論強調社會關系對民主制度發展的影響，但不否定國家的自主性和歷史社會發展本身的客觀性，而是將國家自主性對民主制度演化的影響放到特定歷史階段的社會關系網絡中來進行考察，同時具體分析民主制度演化的特點和發展規律”。[8]在特定的國家與社會關系結構范圍內探討協商民主發展的特征和規律，從某種意義上來看，也是馬克思主義從社會關系角度分析制度演進的有力印證，“人的本質不是單個人所固有的抽象物，在其現實性上，它是一切社會關系的總和。”[9]協商民主在本質上體現的是國家與社會之間的關系，國家與社會關系的形態不同，協商民主功能實現的方式也不同。由于中國特有的政治生態和路徑依賴的關系，國家與社會關系保持著不同于西方的方式，協商民主的功能實現也必然呈現出自身獨有特征，這就使得中國的協商民主存在著一條不同于西方的發展邏輯。

二、作為治理資源的基層協商民主：國家與社會“合”的互動邏輯

（一）國家與社會關系的中西差異：“合”與“分”的秩序前提

西方社會關于國家與社會關系的探討是在國家與社會二元對立的前提下進行的。哈貝馬斯在梳理西歐社會近代歷史的基礎上提出“資產者公共領域”概念，認為市民社會逐漸成為一個和國家相對獨立自治的公共領域，因此資產者公共領域是在與國家的對立中形成的。“資產者公共領域”與“市民社會”的概念實際上“預設了一種國家與社會之間的二元對立”，“國家與社會的二元對立是從那種并不適合于中國的近現代西方經驗里抽象出來的一種理想構造”。[10]學者們在運用國家與社會關系的范式對中國進行研究時，往往是以西方市民社會的模式為依據，試圖在中國社會之歷史中尋找中國與西方的相似之處，或者以西方模式為判斷標準來對中國不符合西方的現象進行批判，這種研究路徑是以西方市民社會作為普世性經驗為基本預設的，它認定西方市民社會的發展道路是中國實現現代化發展的唯一途徑。這無疑違背了中國的歷史經驗和發展現實，得出的很可能是本末倒置的結論。從中國歷史來看，“國家”與“社會”兩者之間一直存在著某種關聯，但是其邊界確實沒有西方那種絕對的分立。根據張靜的觀點，西方國家與社會分析的核心假定就是權利的分立問題，即“假定雙方具有各自自主的正當性權利，從而建立起一種相互對應的關系結構，它們的分立、互動、談判或沖突，意味著權利的界定、變化或交換；更深層的，意味著規范秩序的社會法則的變化。”[11]而中國傳統的秩序規范是從“合”的立場出發，這與西方的以“分”為秩序前提是不同的。費孝通先生所表述的“差序格局”中的“差序”也并不是要清楚地劃分權利的界限，其實質是國家通過“家國同構”或者“國家權威的社會性設計”等形式將“公域”和“私域”關聯起來。刻意地將中國的國家與社會之間進行分界沒有太大的實質性意義，也不符合中國歷史演變和文化積累的真實過程。

黃宗智認為，哈貝馬斯的“公共領域”概念雖然源起于“國家與社會二元對立”的前提，但是這一概念也創造了一種“在國家與社會之間存在一個兩方都參與其間的領域”進行思考的模式，在對清代、民國和當代中國的歷史檔案資料的研究基礎上黃宗智提出了“第三領域”的概念，認為在中國的國家和民間社會中間存在著一個“第三領域”，這一領域具有“國家與社會之影響的自身特性和自身邏輯的存在”。在晚清和民國時期的司法體系、縣級以下的地方行政和地方公益事業中，這一“第三領域”主要是政府和民間進行談判協商，并授權士紳組織和引導社區公益活動。這種治理模式無論是在傳統中國時期、民國時期，還是在社會主義集體化時期、改革開放時期，都能看見它的存在。在國家與社會之間的“第三領域”這一關鍵地帶，“國家聯合社會進行超出正式官僚機構能力的公共活動……新型的國家與社會的關系在逐漸衍生。這里是更具協商性而非命令性的新型權力關系的發源地。”[12]正是中國歷史上基層社會這種既區別于國家正式權力也區別于社會自主權力的協商談判邏輯，成為了當前階段基層協商民主發展的內在源泉，而從中國傳統延續繼承的國家與社會之間“合”的秩序前提導致協商民主在基層社會發揮不同于西方的功能優勢。

（二）作為治理資源的基層協商民主

西方協商民主雖然是其民主理論傳統的批判性繼承，但是其更大程度上來源于對選舉民主在新的時代背景下暴露弊端的反思和回應。隨著代議制的發展和現代政黨制度在西方社會的成型，選舉民主逐漸淪為政黨和少數精英實施政治操縱的工具，在全球化、文化多元性、社會不平等日益加劇的社會背景下，協商民主由于增加了公民參與的機會，通過協商程序彌補了代議制民主實踐對人民主權理論的背離。因此，協商民主在西方國家發展的功能優勢更主要集中在作為一種民主形式對代議制民主的補充和輔助。在國家與社會關系“分”的秩序邏輯下，代議制民主仍然是西方協商民主理論的重要前提。西方協商民主理論汲取了自由主義和共和主義的合理因素，將民主程序和規范內涵相結合，既肯定公民積極參與，又尊重國家與社會的絕對界限。[13]作為一種制度架構，代議制民主的主要特征就是國家與社會的二元對立，即國家行動范圍一般要嚴格限制在一個框架范圍內，這個框架允許個人追求私人生活，不受到國家干預和威脅，國家和政府存在的理由只是為了保重社會和個人的自由。因此，國家和社會的二元對立是協商民主理論的重要秩序前提，為了保證這種秩序，代議制民主是協商民主得以進行的制度條件，協商民主以其協商主體的包容性、平等性和協商過程的參與性、規范性對代議制民主的功能缺陷作出回應，這是協商民主在西方社會的功能優勢。

然而，在中國特有的政治生態和歷史背景下，國家與社會之間并不是二元對立的，國家與社會在“第三領域”進行著有別于西方社會“公共領域”的交叉和聯結，這使得協商民主的功能實現呈現一種特殊方式，即作為治理資源來整合社會多元主體，實現國家與社會關系在“合”的秩序前提下的有效互動，這與西方社會單純將協商民主作為一種民主制度形式的構建不同。所謂“治理”，是指就是指“在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要”，從政治學的角度來看，治理“特別地關注在一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用。”[14]治理與統治最本質的區別就在于治理雖然也需要權威，但是它是國家與社會通過合作與協商關系確立共同的目標并實施對公共事務的管理。國家在政治發展過程中采取何種治理模式既由歷史條件所決定，也是國家與社會關系互動的結果。中國在進行現代國家政權構建過程中，就力圖發展出一套能夠整合社會各個階層的協商政治結構，無論是國家層面的政治協商制度，還是基層社會的協商治理，都是國家與社會不斷交融互動的重要載體，是國家治理現代化過程中的制度支撐。協商民主在中國政治發展進程中的功能優勢更多體現為一種治理資源而不是民主制度構建。

基層協商民主作為一種治理資源的功能優勢主要體現在三個方面：（1）協商民主的參與性和廣泛性提供了一種民眾有序參與的方式。治理與傳統的管理在權力向度上是不一樣的。傳統的政府統治在權力運行上總是自上而下的，政府通過發號施令對社會實行單一向度的管理。而治理則是一個包括自上而下和自下而上的國家與社會互動的雙向權力運行過程。協商民主為基層治理提供了一種政府和公民對公共事務合作管理的方式，一方面，國家和政府希望通過協商式的民主方式來解決基層社會管理存在的問題，另一方面，基層民眾可以通過協商民主提供的渠道實現積極參與從而促進公共事務的合理有效的解決。目前我國基層協商民主在探索中創造了多樣化平臺，為基層民眾參與協商過程、進行廣泛多元的利益表達提供了可能。在城市和鄉村治理過程中，協商民主形成了民主懇談會、社區議事會、決策聽證會、社區論壇、村民議事會、村民評議會、黨群議事會、政協社區議事會、網絡協商等實踐平臺。這些協商平臺對民眾完全開放，基層民眾可以根據自身需求選擇不同的協商場所表達自身利益，圍繞協商的議題內容開展對話和溝通并就相關問題達成共識。這改變了傳統的基層政府管理模式，為基層社會的決策提供了一定的協商空間，為國家與社會之間進行有效互動搭建了有效可行的實現載體。（2）協商民主的包容性和理性有利于促進基層社會的多元利益整合，實現公共利益最大化。治理的理想狀態就是“善治”，“善治要求有關的管理機構和管理者最大限度地協調各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動取得公民最大限度的同意和認可”，[15]因此，善治是使公共利益最大化的治理過程，使國家與社會關系達到最佳狀態。基層協商民主提供的多樣性平臺在面對不同利益訴求時最有可能達成公平和明智的解決方案。不同的主體都可能提出自身的利益訴求，協商民主通過公共討論的對話機制和協商過程的包容性特征使得集體決策尊重各種不同的利益，從而有利于協調基層社會治理中的多元利益沖突，最大限度地實現公共利益。（3）協商民主的公開性和程序性使得基層政府決策更具合法性基礎，社會秩序和權威被基層民眾自覺服從和認可。治理要求政治過程的公開性和透明性。民眾有權獲得與自己利益相關的基層政府決策的相關信息，并在了解這些信息基礎上能夠有效參與公共決策過程，并對決策實施進行切實可行的監督。協商民主要求建立一套科學、公開、具有可操作性的程序，并使這些程序成為協商主體在參與協商時共同遵守的行為標準。在近些年形成的基層協商實踐中，類似民主懇談、評議會等方式已經發展出一整套規范化程序，在規范的程序中，基層民眾能夠更快知悉協商內容、協商流程，并逐漸內化為日常協商行為和進行協商結果的有效監督。政府決策來源于國家與社會之間積極而有成效的合作，基層民眾通過參與決策、管理和監督，促使公共權威和公共秩序更具合法性基礎。

三、基層協商民主實現“嵌入式發展”的制度路徑

在特定的社會生存和發展過程中，治理在本質上就是要處理好政府、社會和市場之間的利益問題，也就是國家與社會關系的問題，如果這一問題通過協商民主這一多元主體共同參與的治理形式得到解決，協商民主就具備了在中國實現“嵌入式發展”的制度結構和邏輯路徑。當前中國國家與社會關系的演變進程中，一方面多元社會主體提出了更多參與治理的需求，另一方面政府的治理能力也出現很多不足難以在短時期內得到改善。因此，國家與社會關系的發展走向就是要實現政府和社會多元互動的有機統一，形成國家與社會“合”的秩序，這就決定了協商民主在中國基層社會的“嵌入式發展”主要通過以下制度路徑來實現：

（一）發揮執政黨在協商民主中的主導作用，達成國家與社會的有效銜接

在國家和社會的關系中，政黨在制度結構中應該發揮橋梁的作用。歐內斯特·巴克認為：“政黨具有雙重性質或性格。也就說，政黨是把一端架在社會，另一端架在國家上的橋梁。如果改變一種表達方式，那么政黨就是把社會中思考和討論的水流導入政治機構的水車并使之運轉的導管和水閘。”[16]亨廷頓也曾指出政黨是制衡政治參與擴大與政治制度化之間沖突的關鍵力量。[17]國家與社會之間需要中介將它們有效連接起來，政黨就是這樣一個制度性的中介，使得國家與社會之間的銜接有了穩定的預期。作為中國的執政黨和國家的領導核心，共產黨的主要功能也應該是對在國家與社會關系之間建立有效的連接，這是黨的制度性權威的體現。基層協商民主正是共產黨貫徹“一切為了群眾，一切依靠群眾”、“從群眾中來，到群眾中去”的路線，在國家與社會之間達成有效銜接的實踐形式。在基層協商民主實踐中，應當在黨的群眾路線指導下，加強基層黨組織總覽全局、協調各方的核心主體地位，發揮其在基層治理結構中的結構體制優勢和有效整合基層社會組織和公民等協商主體的作用優勢，充分引導、組織更廣泛的基層民眾參與到公共事務的協商中來。有學者認為，這種由執政黨主導的協商民主形式是一種可控型的協商，它跟協商民主的理想狀態是相背離的。但是實際上，在中國的制度性路徑依賴背景下，執政黨主導恰恰是協商民主在中國發展的必要條件，也是協商民主在中國實現“嵌入式發展”的內在要求。

（二）增加政府決策的協商空間，促進國家與社會的良性互動

根據戴維·伊斯頓的政治系統分析理論，完整的政治體系分為“輸出”和“輸入”兩個過程。政府的法律或政策形成“輸出”部分，而公眾的“要求”和“支持”形成“輸入”部分。公眾的“要求”即利益訴求的有效表達。通過社會的政治參與和利益表達，國家不僅是對社會進行單方面的權利賦予，社會也通過向政治權力反映訴求從而參與到國家的政治生活中來，國家與社會之間形成良性的互動關系。因此，增加政府決策的協商空間，擴大社會的有序參與，形成國家與社會之間的良性互動，是協商民主實現“嵌入式發展”的重要指標。在基層公共事務決策問題上，基層政府（包括鄉鎮政府、街道辦事處以及村民委員會、居民委員會等群眾自治性組織等）應當盡可能通過決策聽證會、座談會等方式將協商民主實踐引入政府決策中，使基層民眾能夠逐漸認識、了解政府及其參與決策過程，在收集基層民眾各方要求與建議的基礎上作出更符合公共利益的決策。通過各種行政聽證制度、政務公開和監督制度，社會的訴求不斷反映到政府的政策形成過程中，從而使得國家與社會之間形成一種制度化的良性互動關系，而不僅僅是國家單方面的向社會賦權。因此，協商民主實踐應該把更多的利益主體納入政府決策領域和協商過程，讓所有受決策影響的利益相關者都擁有參與決策的平等機會，增加政府決策的協商空間，通過消除分歧、化解矛盾，實現基層社會治理過程中國家與社會的良性互動。

（三）拓寬和規范協商平臺，實現國家與社會的有序合作治理

在我國目前的社會治理結構中，政府具有強勢主導的地位，公民和社會組織相對來說是弱勢力量，因此在發揮黨組織和政府在協商民主實踐中的主導作用的同時，應當不斷拓寬能夠使得社會組織和民眾進行有序參與的協商平臺。現階段我國基層協商治理發展了多樣化的形式和平臺，群眾參與協商的渠道不斷擴寬。但是隨著群眾需求的日益多樣化和新群體的出現，要把更廣泛的群體吸納進協商活動并進行有效地對話和溝通，還需要開辟新的參與途徑，拓寬協商治理平臺，運用現代學技術提高參與效能（例如網絡協商），實現國家與社會之間的合作治理。與傳統協商參與相比，網絡突破了傳統大眾傳媒由于時間和空間的隔閡造成信息交流的障礙，為普通民眾參與政治決策和進行利益表達提供更為便利和快捷的方式。基層黨組織和基層政府在充分利用網絡傳播速度快和覆蓋面廣的優勢鼓勵和動員基層民眾通過網絡參與協商治理的過程中，需要確保網絡傳播信息的準確性和及時性，搜集匯總民眾通過網絡平臺發表的各種意見和建議以作為治理決策的參考依據。另一方面，程序規范化是協商民主在基層社會形成合作治理結構的關鍵因素。協商民主制度的有效運轉需要進一步明確具體的操作環節規定。在實際的協商治理過程中，協商民主的有效開展需要一整套特定的操作程序作為制度保障：協商議題的事先確定、協商參與主體的選拔和動員、協商對話的會議議程、協商共識的達成辦法、協商結果的落實和反饋。這些程序性環節是協商民主活動能否最終達成可操作性決策方案，在基層社會治理中發揮功能優勢，并實現國家與社會有序合作治理的前提條件。

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