非政府組織在國際環境保護中的地位和作用

王定力，張 亮

（中山大學 法學院，廣東 廣州 510006）

國際環境非政府組織（即從事國際環境保護工作的非政府組織）作為非政府組織這一概念的“子概念”，其定義的闡述自然無法脫離非政府組織的范疇。然而，對非政府組織的概念界定在學術界未見絕對權威的論見。1950年蘇珊娜·巴斯蒂（Suzanne Bastid）教授在國際法學會起草的一份關于確認協會組織國際地位的決議中，認為非政府組織是由個人或社團組成的團體，它們通過私人倡議自由設立，謀求在跨越或滲透一國邊境的問題上實現某種利益，并且是非營利性的。[1]由此可以歸納出國際環境非政府組織一些共性特點：國際性，即行為主體必須是跨國組織；非政府性，即脫離政府掌握和控制；公益性，即行為體的設立、運營和目的都出于公益而非商業盈利。如一些學者所言，在特定的環境保護的語境下，“由不同國家的個人、團體或聯盟，為了促進環境保護領域的國際合作而建立的一種非官方的國際聯合體”[2]可稱之為國際環境非政府組織。這一新興力量的出現，突破了傳統環境治理模式中“主權國家+國際組織”的二元格局，具有很強的適應性和靈活性。環保事業的全球化進程依靠著國際環境非政府組織與不同主體間的良性互動，因此分析其所扮演的角色具有重要的現實意義。

一、國際環境非政府組織的法律地位

（一）國際非政府組織的法律人格問題

通說觀點認為，法律關系是根據法律規范產生的、以主體間的權利義務關系形式表現出來的一種特殊社會關系。因此，確認一個行為體（組織或個人）的法律主體資格，前提是已有法律規范規定了其享有的權利和承擔的義務。以此為基準線，國內外學界對于國際非政府組織的法律人格討論也呈現出不同方向的探討。其中，傳統“國家說”認為主權國家是國際法的唯一主體，自然就完全排除了非政府組織等第三方機構的權利，顯然是有悖于新時代國際法的發展趨勢；而“派生權利說”則認為“國家可以將個人或其他人格者視為直接被賦予國際權利義務的，而且在這個限度內使它們成為國際法的主體”[3]，從而使國際非政府組織原本薄弱的“主權特征”轉換為基于“國家委托關系”的正當性，為其開展活動、參與國際環境事務提供權利支持。具體而言，這種相對中立的觀點試圖在肯定國家不可動搖的國際法地位的同時，通過“賦權”行為進一步將“其他人格者”的邊界擴大到國際非政府組織，證明其享有相關權利并經由國家層面得到國際社會的認可和尊重。比如紅十字國際委員會《關于承認國際非政府組織法律人格的歐洲公約》的生效，更反映出部分地區對于承認國際非政府組織法律人格的積極探索，因此任何國際公約、國際習慣乃至聯合國一般性原則都可能催生出更多有限定權利、參與國際法律關系的“其他人格者”。

（二）實踐中的國際環境非政府組織

1.不斷提高的地位。如前文所述，生態系統的聯系性、整體性和復雜性決定了環境治理領域的任何主體即國家、社會團體和個人都將面對復雜而激烈的利益博弈。本身不具備國家強制力量的國際非政府組織在開展行動時往往會遇到許多阻力，這就亟待其他權威力量規定其參與國際環保事務的能力界限和范疇。《聯合國憲章》第七十一條規定：“經濟及社會理事會得采取適當辦法，與各種非政府組織會商有關于本理事會職權范圍內之事件”，這就意味著國際環境非政府組織有機會取得聯合國經社理事會的咨商地位。因此，國際環境非政府組織借助“賦權”手段，以咨商身份這一合法途徑得以參與國際環保事務。“第一類或第二類的非政府組織可指派正式受權的代表以觀察員身份列席理事會及其所屬各委員會和會期機構的公開會議；遇理事會討論第一類非政府組織所建議且經列入理事會議程的項目實體時，該組織有權斟酌情形，向理事會或理事會會期委員會口頭提出初步解釋性說明。”[4]由此可見，具備較大影響力的第一類、第二類國際環境非政府組織的話語權進一步增強，不僅可以起到影響國際環境議題的討論，更能夠以實際參與者的身份享有國際環境權。

另一方面，在《生物多樣性公約》、《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》及《防治荒漠化公約》等環境條約的國際談判中，“從確定問題、提供專家意見和有關信息、進行游說等各方面一直到締結環境條約，國際環境非政府組織都發揮了重大作用，有時甚至作為國家的代表參加環境條約的準備工作。”[5]可以說從實體法角度而言，其已經初步具備了一些成為完整國際法主體的要素。此外，依《國際法院規約》，在咨詢管轄中法院享有對于任何法律問題在經任何團體由聯合國憲章授權而請求或依聯合國憲章而請求時發表咨詢意見的權利。[6]在符合條件的情況下，國際環境非政府組織可以作為咨詢案件的主體向國際法院提出咨詢，這就在程序法的層面上進一步肯定了其參與國際法律關系的合法性。

2.行為能力的制約因素。如上文所言，國際環境非政府組織享有的有限權利和承受的相應義務（限制）大都基于某些實踐行為的規定或區域性協定（如《關于承認國際非政府組織法律人格的歐洲公約》）。以學者對《歐洲公約》的批評為例，“他們認為該公約仍不是一個使非政府組織具有法律人格的公約，因為該公約設立的依據是非政府組織總部所在國的國內法”[7]，這從側面反映出國際環境非政府組織內部的分散性特征可能導致其所處法域的模糊性，換言之，其法律資格的有限性會一直存在。從歷史發展來看，影響力能夠達到紅十字國際委員會水平的國際非政府組織屈指可數，因此在利益沖突最大的環保領域，新興國際環境非政府組織一般難以達到紅十字國際委員會的影響力，自然也難以刺激國際社會產生進一步認可其法律地位的動力，這也就間接性地削弱了它們與國家、政府的互動與聯結。

另一方面，盡管國際環境非政府組織象征著“全球市民社會”對于全人類共享的地球資源的關懷與保護，表達出一種超階級的公共利益，并且“通過對國際政治中價值規范的重塑，主權的絕對利益之上才出現了環境生態的正義、人權的平等、和平的維護等更高一層的人類理想目標。”[8]但舉凡需要國家力量參與的環保事務，就很難繞開“國家利益至上”的宣言。事實上，一個國際環境非政府組織除了間接參與國際環境法規、條約的制定外，若要實地開展環保行動就必須納入某國領土的管轄，接受當地法律的監督，而這種互動極容易被當事國以“違憲”、“損害公益”為由加以排斥。依前文所知，國際環境非政府組織目前存在的取得合法資格的途徑主要局限于經由某個國際條約、區域性公約而間接享有部分的國際環境權，不難看出這一系列“賦權”行為的邏輯起點還是主權國家的“認可”；再結合非政府組織的自發性和不穩定性，到底何種國際環境非政府組織適合享有多大的間接權利缺乏一個公允的評價標準，導致了更多的爭議和矛盾。綜上所述，國際環境非政府組織的法律地位確實隨著更多符合全球利益的實踐機會的出現而得到提升，但要對其做出更精確的法律資格審查仍有待更多的實務素材和國際討論的檢驗。相對可行的說法是：完全否認國際環境非政府組織的法律資格是有失偏頗的，在特定事務的范疇內，依照現有國際規則承認某些非政府組織的有限環境權，既符合現代國際法的發展潮流，也順應人們對于改革國際環保事業分散化、碎片化現狀的期待和愿望。

二、國際環境非政府組織的作用

（一）正向作用及成果

自然生態環境的整體性、多領域性、聯系性決定了要順利推動環保事業的發展，應該協調好所有行動主體之間的配合和互動。國際環境非政府組織需要同各國政府、當地環境非政府組織、企業和公眾交流合作，才能更行之有效地調和經濟發展與資源保護的利益沖突。簡而言之，我們可以將政府和企業視為環境因素的影響者，將公眾視為環境因素的反饋者，而環境非政府組織作為居中的調和者，起到的主要是搭建信息溝通和資源交流的橋梁紐帶作用：它一方面將平民對良好生存環境的訴求傳達給當權者，一方面借助捐贈籌款所積累的社會資源完成不同領域不同規模的環保工作，最終構成一個完整的涵蓋所有行為體的環境保護閉環，實現“人人參與，人人得利”的共享生態利益。從國際環境非政府組織對不同行為體的作用力出發，可將其正向作用細分為下列情形：

1.參與國際環境規則的創制和完善。基于其技能、信息、資源和的優勢，非政府組織參與推動了國際環境合作，影響和改變著國家身份的認同、國家權力的行使和國家利益的計算，為國際環境談判提供了政策建議，監督了談判進程，溝通了談判信息[9]。通過會前游說、設立宣講展位、發布獨立調查報告等方式，國際環境非政府組織以公益代言人的身份實際參與到國際環境條約的談判和磋商。以聯合國的環境保護文件為例，“當聯合國秘書處剛剛開始著手一個新議題時，非政府組織就準備一份權威的報告，這有助于建立一些制定政策時必須依據的基本原則。”[10]此外，世界自然保護基金等全面知名環境非政府組織的行動也影響者環境條約實施，在《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》的表決過程中，公約秘書處和有些國家考慮到南非仍存在比較興旺的非洲象種群和現有象牙囤居者的合法利益，反對將非洲象列人公約附錄一，但一批非政府組織首先利用其觀察員的身份使此問題被列入締約國大會的議程，然后，世界自然保護基金向大會和各締約國提出一份批駁公約秘書處主張的“獨立法律意見”，這份文件最終促使大會以76票贊成的決定將非洲象從附錄二提升至附錄一。[11]這個成果改變了以往非政府組織缺少實質性話語權的困境，為日后國際環境非政府組織進一步監督環境條約實施情況，協助有關國家加入國際環保體系樹立了正確的示范。作為世界上規模最大、歷史最悠久的全球性非營利環保機構，世界自然保護聯盟（簡稱IUCN）從2001年開始與中國國家環保總局簽署了合作備忘錄，并與中國多部委開展合作幫助中國執行《生物多樣性公約》。據統計，IUCN已經協助超過75個國家制定和實施了國家自然保護和生物多樣性計劃。[12]盡管國際環境非政府組織不具備環境公約、條約的表決權，但通過將公眾日常不容易察覺的物種、資源、生態問題引入環境公約的制定議程中，對環境公約的制定起到了專業性補充的作用，使相關規則的編纂更符合實際情況，也有利于區域性環境問題的針對性解決。

2.廣泛而多樣的專業化支持。在國際環境非政府組織的全球體系中，不同規格的各式基金會、行動小組和研究所遍布發達和發展中國家，為全球環境問題的解決提供了豐富多樣的素材支持。從組織網絡來看：目前世界自然保護聯盟（IUCN）有來自全球161個國家的200多個國家和政府機構會員、1000多個非政府機構會員，并有超過16000名學者作為個人會員加入IUCN的六個專家委員會等組織；世界自然資金在20多個國家設立分支機構，擁有300萬以上的成員；世界保護聯盟的分支小組有450個，在絕大多數國家都有駐點辦公室。這些成熟的國際環境非政府組織通過與當地非政府組織結成合作關系，將信息交換與共同行動結合，結合當地發展情況努力克服國際環保行動在當地的不適應性。考慮到不同國家的環保認識程度各異，非政府組織利用其多領域的網格化資源，為當事國引入來自全球的環保智慧，一定程度上為環境研究相對滯后的國家提供了有益的解決方案，促使相關部門建立全面的環保管理體系，完善相關法規制度。

3.影響商業主體的經營決策。國際環境非政府組織的重要使命之一就是扮演商業主體、尤其是大型跨國企業的監督者角色，并通過披露調查報告和媒體宣傳的方式敦促它們轉變生產經營模式。國際環境非政府組織作為一個不容忽視的“壓力集團”對企業持續監督的能力，也推動企業做出進一步環保承諾與改進，從而引發企業－消費者群體在生產消費觀念上的革新。

（二）負面影響與改革措施

1.挑戰現有的法律、貿易秩序。國際環境法作為一個因國際社會開展廣泛環保合作而應運而生的新法律部門，是國際法理念的革新，不僅反映在有關公約的制定實施中所體現出全新的靈活性，也促使相關行為主體的法律地位產生新的變化。如前文所訴，非政府組織不是具備完整法律人格的行為體，但在特定事務的參與中，它往往可以借由間接的“賦權”手段而獲得有限的國際環境權。但即便是受限的權利，在不正當的使用下依舊會產生破壞性的影響。WTO涉及環境與貿易爭端的著名“海龜－海蝦案”中，美國為了增加其禁止蝦類進口的合法性，向專家組提交了由世界自然野生動物基金會這一國際環境非政府組織制作的“其他利益方陳述”，但是專家組拒絕將這些陳述當作獨立文件，而是看作美國的第二次書面請求。這個細節已經表明，至少在WTO領域，專家組接受非政府組織材料的行為已經確認了非政府組織的法律地位。事實上，在國際交往和貿易中，很多利益沖突的實質是國與國之間的對抗。在涉及巨大經濟利益的仲裁時，很難說世界自然野生動物基金會就一定是堅守了保護全球生態資源的中立態度而不是在某種“授權和示意”下維護美國的單邊利益。隨著國際社會對環境保護的呼聲不斷增強，國際環境非政府組織在聯合國文件制定、WTO仲裁中話語權也會不同程度地增強，因此有必要防范一些國際環境非政府組織假借“環保之名”，左右原本有序的法律、貿易秩序。

為了長遠利益考慮，國際社會對于國際環境非政府組織的地位和法律資格還是持樂觀態度，但放手賦予它們部分行動的權利必須置于合理的法律框架內：比如運用國際公約或多邊協定規范其應承擔的義務和責任以進一步完善其法律人格；借鑒聯合國對于咨商主體的遴選機制，制作一套更加透明全面的國際環境非政府組織行為準則；結合一定的考評標準，既授權更多能夠發揮實效的工作給非政府組織，又明確嚴格的懲罰和追責機制，使其真正為全人類的公益做出必要的貢獻。

2.缺乏監管下的不穩定性。國際環境非政府組織由于組織分散，很難在內部建立起有效的監管體制，導致從基金的籌集、使用到行動計劃的設計和實踐很容易走向混亂與無序。一方面，非政府組織往往是自發結成的社會團體，因此在如何實現組織目標的問題上存在很大的內部分歧，并且由于欠缺像國家政府部門一樣完整的“決策－執行－監察”體系，碎片狀的行動小組可能伴生著莽撞、失序的行為，正義與非正義的矛盾也不斷顯現。以號稱“非暴力直接行動”的綠色和平組織為例，2014年4月11日綠色和平組織中國資深項目主任賴蕓等三人潛入華中農業大學位于海南陵水的水稻基地試驗田，偷竊水稻材料被基地師生現場抓獲，且不管出于何目的，這種公然違反中國法律的行為應該受到法律的制裁。此外，對于如何向公眾傳達正確的環保信息，國際社會并無統一標準，導致一些國際環境非政府組織超過正常言論自由的邊界，利用媒體夸大不實言論造成不良后果。再比如由于綠色和平組織的過度渲染，1983年歐洲議會在社會壓力下宣布禁止幼豹皮在歐洲出售，令整個海豹的皮毛市場崩潰，間接導致加拿大北極圈的獵人因此斷了原本正常有序的生計。值得注意的是，這些游離于國際法邊緣的環境非政府組織即使造成了財產損壞、產業崩潰、社會沖突等一系列后果，也并未受到相關的處罰與制裁，進一步加劇了其內部的無序向外部世界擴散的威脅。雖然這一“頑疾”是任何非政府組織都難以避免的，但在波及面廣、潛在利益巨大的環境領域來看，環境非政府組織任何一個看似輕微的非法舉動可能會造成“蝴蝶效應”般的問題，因此必須予以修正。

為了減輕這些不利因素，可以考慮的方案有三：一是完善國際環境非政府組織落地注冊機制。即由聯合國等國際權威機構出臺標準化注冊和備案的指導文件，鼓勵各國完善符合國情的準入標準。以中國為例，現行法律規定注冊國家級的非營利性組織需要由一個國家部委級的政府單位做主管部門才能獲得審批，導致境內外環境非政府組織在中國取得合法資格的門檻過高。這一方面是國際大型環境非政府組織在國內的工作性質處于模糊狀態，也限制了本國草根環境非政府組織的成長。換言之，更加規范合理的準入備案機制有助于對環境非政府組織的行為進行監督和指導，使其明確肩負的責任和義務。二是明確一般性行為準則。即通過在國際環境會議中增加有關國際環境非政府組織行為準則的議題，聯合國與國際社會一道共同商定非政府組織在跨國、跨地區環保行動中的“最低”限度標準，建設涵蓋行動日志、基金管理和責任追究的指導方案，避免某些非政府組織以所謂“國際標準”妨礙他國內政，減少不必要的沖突。三是設立針對性的主管機構。即聯合國經社理事會設立專門機構和專員協調國際環境非政府組織在國際環境事務中的行動，并且協助各成員國補充、完善相應的主管部門，進一步在行政層面明確環境非政府組織的“觀察員”角色以便對對其擅自“越權”、濫用有限國際環境權的行為做出快速反應和有效處理。

三、結語

二十世紀以來，人與自然環境之間的關系發生了巨大的變化，環境問題也迅速從地區性問題發展為波及世界各國的全球性問題。作為經濟全球化的基礎要素，自然資源的開發、利用在為人類提供發展紅利的同時，也不斷地顯示出潛在的風險與挑戰。面對日益嚴峻的環境問題，非政府組織這一國際社會中的新興力量，突破了傳統的國家主導的治理模式，在國際環境保護領域中占據了一席之地。其迅速的崛起，順應了全民參與的新環保理念，極大地推動了環境保護事業的發展。而在實踐中看，環境非政府組織仍存在一些缺陷和問題有待修正。但當前人們對國際環境非政府組織地位和作用的研究還不夠，目前還僅處于初級階段，未來還需要更多實踐素材來豐富其相關的討論。以綠色和平組織這一典型國境環境非政府組織為例，其不同時期、不同分支機構在世界不同地區進行的環保行動顯示出積極的進步與消極的破壞并存的復雜處境。也正是非政府組織在行動力上的不穩定性和環保事業在多主體聯動方面長期存在的短板，導致人們難以用一個絕對“支持或否定”的評價去為國境環境非政府組織定性。因此，更具現實意義的做法應該是用“具體問題具體分析”的思路，在實踐中不斷地考量、修正它們在行動中的缺陷和不足；并且積極發揮好政府、社會輿論對其的外部監督作用，盡可能將其松散無序的活動整合規范，并引上正確的行動軌道。但無論如何，作為國際環保行動中重要的主體之一，國際環境非政府組織正以一個越發整體成熟的面貌繼續在國際環保事業的舞臺上積極活動著，并為推動全人類的公益產生著深遠的影響。國際社會應該更加注重它的橋梁和紐帶作用，協助其克服自身關于合法性與獨立性的矛盾，從而使其在全球化環境治理體系中找到恰當的位置并行正確之事。

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