PPP可持續發展與財政風險的研究

□楊 波

當前我國面臨較大的經濟下行壓力，地方政府債務整體可控但風險顯現。新型城鎮化建設資金需求大、老齡化嚴重等問題，國家大力推行PPP模式，希望吸引更多的社會資本投資于基礎設施等公共服務項目。PPP模式作為一種創新的制度供給，借助政府與市場的合作，無疑會給政府、企業、公眾帶來積極效應。但是，目前我國PPP發展尚不成熟，對項目的風險估計不足、風險控制制度不健全，這給PPP項目建設和運行的可持續性帶來隱患。

當前，規范發展和防范風險成為PPP可持續發展的主旋律。其中，財政風險將成為政府在未來PPP發展中的巨大挑戰，尤其是PPP項目中蘊藏的隱性財政風險。為此，最近我國不斷加強PPP項目的管理。據統計，財辦金[2017]92號文發布之日至2018年7月16日，全國PPP綜合信息平臺退庫項目共計4998項，其中：管理庫退至項目庫之外項目共計1745項，儲備清單退至項目庫之外項目共計3252項。因此，本文將主要分析我國目前PPP投資中蘊藏的財政風險問題，為我國PPP可持續發展提出有效建議。

一、研究現狀

PPP模式作為一種創新的公共服務供給模式，在西方國家早已流行。因此，國外學者對PPP模式的理論、現實意義、自身優勢、風險分配以及合同管理等進行了深入研究。并且通過PPP項目的實施，也總結了豐富的實踐經驗。根據Budapest（2006）的分析框架，PPP模式的財政風險主要來源有兩個：一是公共服務特性：為保證公共服務的持續性，政府使自身在合作中成為弱勢一方，同時政府無限接受和承擔各種風險；二是在短期預算構架下，政府采用長期合同產生劣性動機：由于短期預算無法與長期合同相對應，現期政府可能將財政風險轉移給下屆政府，這種前期的零成本投資導致了沒有成本收益優勢的PPP項目實施，從而增加了財政風險。

近年來，財政風險在PPP項目中廣泛存在，因此受到世界銀行、葡萄牙等國家和機構的重視。世界銀行建立PPP財政風險評估模型（PFRAM），基于國際會計和統計標準，采用五步決策樹的方法系統評估潛在宏觀財政影響，其中包括財政赤字、凈債務總額和政府或有債務等。同時，識別和評估PPP中的財政風險，研究合理的緩解措施（World Bank，2016）。葡萄牙采取網關過程（三個階段：計劃、設計和準備招標；投標與談判；建設和運營）的制度安排，財政部長得到授權，在PPP項目無法滿足一定條件時，可以停止或延遲PPP項目的實施。在網關過程的每一階段，財政部長都有接受或拒絕PPP項目的權利（Monteiro,2007）。

PPP模式在國內發展較晚，因此目前尚未形成系統的理論研究，并在實際經驗上還不夠豐富。研究領域主要集中在PPP模式的定義、特點與優勢、風險分配和項目可行性等方面（賈康，2016，溫來成，2015等）。關于財政風險的研究也大多集中在對于風險的來源、分類以及防范措施上。目前，對PPP模式的財政影響研究不夠。相對于傳統政府采購模式，PPP模式擁有諸多優勢，但PPP模式的長期合同特性以及PPP模式隱含的各種政府或有、隱性負債問題，可能導致政府在PPP模式中承擔過多風險，政府面臨高額的中長期財政成本，對中長期財政和宏觀經濟的穩定帶來沖擊。特別是在當前我國的財政預算和會計制度還在不斷完善的背景下，PPP模式可能不僅不能有效降低財政風險，還會形成新的財政風險。同時，相對于世界許多國家PPP模式由中央政府組織實施，我國由地方政府主導的PPP模式隱性債務風險更應受到關注。

二、我國PPP發展中財政風險的暴露事實

（一）財政承受能力10%的紅線易失守

為防范風險，財政部明確提出10%的財政紅線，這是符合國際慣例的。但是這一10%警戒線是基于嚴格意義上的公私伙伴關系的和財政預算。在我國，PPP中的第二個“Private”并非嚴格意義上的私人資本，國有資本占比更多。有政府支撐的國有資本的參與無疑會增加財政支出。同時，我國“一般公共預算”的統計口徑也使10%的指標計算具有一定的不確定性。我國政府預算由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算組成。國有資本經營預算和社會保險基金預算有特定內涵和支出約束，與PPP項目預算支出聯系不大。但政府性基金預算對PPP項目財政支出比例產生顯著影響。如果將PPP項目的財政支出列入政府性基金預算，或者隨著我國預算制度的改革，逐漸將政府性基金預算納入一般公共預算，則全部PPP項目的預算支出不超過一般公共預算支出的10%的警戒線作用將大大削弱。

（二）“明股實債”問題開始顯現

“明股實債”顧名思義，名義上體現為股權投資，但其本質是債權。該詞在融資領域已運用很久，但在PPP領域中大多賦予貶義的涵義。在PPP項目中，建設運營的實體是股權清晰的SPV特殊項目公司，一般情況下地方政府不控股，比重較小，更多的股本在社會資本那一方。因為初衷是解決政府財政壓力的問題。目前“明股實債”有兩種情況，一種是地方政府的，或政府、企業加總出的股權資金占項目總投資的比重很低，總體上看起來是政府或項目公司對外的一大筆負債；另外一種是，附加企業股權的回購條款。雖然現在企業掌握較多股權，但是有一個附加的協議，即在PPP項目運營以后的若干年內，政府逐步將股權再買回來。“明股實債”問題的出現，導致大量“偽PPP”的產生，這無疑將會給地方政府財政帶來巨大壓力。

（三）融資平臺公司違規參與

地方政府融資平臺公司是準財政，其作為社會資本方參與本級PPP項目，必然增加債務風險。這與推動PPP模式以減少地方政府債務的初衷不相吻合。盡管《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號文）對地方政府平臺公司以社會資本的身份參與PPP項目予以約束，但國辦發[2015]42號給地方政府平臺公司予以松綁。這種平臺公司合規與違規參與PPP項目，會加大或有債務產生的風險。

三、政策建議

（一）強化財政承受能力論證

財政承受能力論證的作用在于限制地方政府利用PPP項目擴張投資，從而避免長期政府支付責任不可控的現象。為避免財政承受能力論證流于形式并失去“安全閥”的功效，地方政府應重點關注各類政府承諾和風險成本，將PPP財政承諾置于政府預算監管之下。

因此，應將所有引發政府支付責任的決定或事項，包括政府付費或補貼、股權投資、配套投入以及風險分擔等，均納入財政承受能力測算之中，并從社會經濟發展狀況、財政能力水平、整體負債情況以及風險管理能力等角度，評價政府履約能力。尤其統籌本級全部已實施和擬實施的PPP項目各年度支出責任，并綜合考慮行業均衡性和PPP項目投資計劃，以及將指標的測算依據、標準和結果向社會公開。

（二）優化風險分配機制

公認的PPP項目風險分擔原則是由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險。政府和社會資本之間應該合理分配風險，發揮各自的優勢。社會資本在建設、運營等方面具有先天優勢，因此應該更多承擔建設、運營中的微觀風險。政府在政策、制度等宏觀層面更具優勢，應該積極承擔宏觀風險。

目前風險測算方法比較單一，還有可能流于形式。深入研究PPP風險評估方法，政府如果可以度量預測風險，估算成本，就可以更加合理地分配風險。

（三）提高PPP市場透明度

較高的PPP信息透明度將有利于市場監督，遏制各種違規PPP項目的發展。從項目準備、采購、執行和移交四個階段，做好每階段公布的信息。

在項目準備階段，公開實施方案的編制，包括項目概況、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結構（項目投融資結構、回報機制和相關配套安排）、合同體系、監管架構（授權關系和監管方式）、采購方式選擇等；在項目采購階段，提高政府支出責任透明度，包括單個項目的財政支出信息和單個地區內全部PPP項目的政府支出信息。執行階段重視對項目的中期評估，及時分析項目的合理性和可能存在的項目風險。在項目移交階段，對項目進行績效評價，并且按照規定公開評價結果。

（四）提高民營企業參與率

提高PPP項目的民營資本參與率，使我國PPP項目逐漸成為真正意義上的PPP項目，這有利于有效降低系統性財政風險。

首先，降低民營資本以聯合體的方式參與PPP項目的門檻。由于與國有企業相比，民營企業在準入門檻上處于嚴重劣勢，因此鼓勵民營企業“抱團取暖”，以聯合體的方式參與。在項目采購過程中，減少對其聯合體的數量、資質、出資等的過多限制或歧視性限制，促進大量具備專業領域服務能力但出資能力不強的民營企業和具備出資能力、但缺乏專業服務能力的金融機構積極地參與PPP項目。其次，對民營企業投資較多并具有運營優勢的社會保障、養老、醫療等民生領域的PPP項目，給與當期進項稅退稅政策優惠，減輕項目公司現金流緊缺的壓力。最后，通過融資支持基金支持民營企業融資。一方面，發揮其信息和處理優勢，改善當前廣泛存在的金融機構“挑項目”、“挑社會資本”的現象；另一方面，區域性的PPP支持基金，具有承接上級引導基金資源的優勢，能精準支持中小民營企業，真正發揮支持基金的引導作用。