深化預算評審轉型 推動預算管理改革
——論預算評審與預算管理的有機結合

□李 媛 孔德麗

近年來，伴隨著經濟發展新常態下財政收入“增速全面下降”和財政支出“內生剛性增長”的新模式，財政中長期矛盾日益突出，可持續發展面臨較多挑戰。因此，財政預算進行了全面深化改革，以實行中期財政規劃管理為導向，以深化財稅改革為契機，財政預算評審業務的轉型標志著財政管理向現代預算制度建設邁出了新的步伐。

一、預算評審轉型基本情況

（一）完成機構轉型，為預算改革奠定良好基礎

2015年5月財政部辦公廳印發了《關于充分發揮預算評審中心職能作用切實加強預算管理的通知》（財辦預〔2015〕21號），落實2014年財政部黨組“關于調整內設機構和職責的決定”，財政部投資評審中心正式更名為預算評審中心，主要承擔對部門預算項目進行評審、研究提出項目支出標準、開展項目事后績效評價等職責。同年10月，山西省編辦印發了《關于山西省財政廳投資評審中心更名的通知》（晉編辦字〔2015〕127號），標志著我省預算評審機構轉型的開端。

在上級部門的指導引領下，在局領導高度重視支持下，晉中市財政投資評審中心積極響應改革要求、緊跟改革節奏，晉中市編辦于2016年8月印發了《關于晉中市財政投資評審中心更名的批復》（市編辦發〔2016〕41號），拉開晉中市財政局預算評審中心工作轉型序幕。

（二）構建制度體系，為預算評審建立運行機制

新機構、新職能，面對改革浪潮中的新生事物，在沒有成功經驗可借鑒的困難面前，中心人員齊心協力、同心同德，通過向部門預算管理人員學習、運用專業技術力量、結合投資評審管理成功經驗，硬是摸著石頭趟過了預算評審制度構建試水區。出臺了以《晉中市市級財政預算評審管理暫行辦法》為綱領的系列規章，成功構建了晉中市財政預算評審管理制度體系。

總綱性文件《晉中市市級財政預算評審管理暫行辦法》總體闡述預算評審工作職能、評審范圍、評審內容；操作性文件《晉中市市級財政預算評審運轉程序》、《晉中市市級財政預算評審操作規程》、《晉中市市級財政預算評審材料詢價規程》明確了部門預算管理科室與評審中心之間的工作流程，規范了評審中心內部業務操作；監督管理及質量控制性文件《晉中市市級財政預算評審協作機構管理及質量控制細則》、《晉中市市級財政預算評審協作機構考核辦法》、《晉中市市級財政預算評審檔案管理辦法》細化了評審管理，加強能力建設，提高評審質量等管理規范；其他類文件《晉中市財政局預算評審付費管理暫行辦法》，構成了優化工作流程，構建相互制約、合理高效的內控機制。

二、轉型業務開展現狀

自轉型以來，中心積極探索如何提高財政資金使用效益，緊緊圍繞財政中心工作，服務財政預算管理，通過開展預算評審，將評審關口前移，立志于提高財政預算編制的科學性、嚴密性和方向性。但由于轉型初期，無論從思想認識上，還是從內部環境的制約上，財政預算評審目前的職能和開展的業務范圍過多的停留在過去的財政性投（融）資建設項目上。

（一）體制機制不統一，評審職能發展受限

目前財政預算評審未形成自上而下的統一規范運行模式，也未對機構職能、業務范圍、運行模式和操作規范進行明確規定，依靠各中心的力量無法推動繼續深入轉型。主要表現在：

1.法律依據薄弱，預算評審業務難以持續發展。體制上財政預算評審單位性質不一，評審機構有參照公務員管理事業單位、全額事業單位和自收自支事業單位等不同性質機構；職能上未轉型的投資評審和轉型后的預算評審及評審績效等承擔不同職能的機構。因此，在法律、法規還不夠健全，體制機制不統一、業務開展依據不明確的現狀下，結合實際各自為陣的發展模式不利于預算評審機構的持續成長和發展。

2.管理依據匱乏，預算評審業務難以合理開展。預算評審作為預算管理的技術力量隊伍，運用專業知識和專業人員，為預算管理提供專業技術服務，只有預算評審結果的有效運用，才能發揮其真實性、合理性、專業性的作用。因此，目前預算評審環節作為預算管理操作流程循環體外的輔助模式，未能將預算評審職能真正發揮、評審結果有效運用。

（二）思想認識不到位，評審作用發揮受限

1.預算評審業務范圍開展不全面，局限于基建類項目資金。因主動評審的機制還未得到有效落實，目前中心業務開展范圍主要還集中在基建類項目、修繕類項目和信息化工程等工程項目資金的評審層面，對財政性其他資金項目的評審還很少涉足。

2.預算評審概念含義理解不到位，局限于項目直接發生費用。因預算評審與部門預算未形成操作環節的必然銜接，目前中心項目預算評審內容還只局限于項目實施直接發生費用的評審層面，未能實施項目計劃、實施到后期績效項目全費用預算管理評審。

（三）預算管理知識欠缺，制約服務能力提升

預算評審通過投資評審轉型而來，由于新業務開展時間短、業務知識涉及面廣，存在管理理論知識短板、預算管理經驗不足現象，影響了對以往未涉及的資金領域預算評審業務工作開展；降低了專業技術服務效力；制約了預算評審服務能力提升。主要表現在：財政預算管理涉及理論知識廣泛，針對新拓展的部門預算非基建類項目支出評審工作，單靠原投資評審業務專業知識和技術已經難以滿足，無法達到定量依據充分、技術支撐合理的評審目標。

三、深化預算管理制度改革，開展預算評審工作建議

（一）完善頂層設計，奠定法律基礎，提高評審效力

合理有效的實施依據、規范的操作、統一的標準，是預算評審業務開展的核心，也是發揮評審作用的有力保障。

制定和完善財政預算評審法律基礎和法規制度，從機構設置、職能管理、運行規范和管理模式等方面做好頂層設計，統一完成機構定位、明確職能職責、規范評審標準，使預算評審工作做到有法可依、有章可循，逐步建立健全自上而下的評審管理和指導機制，從而提升預算評審效力。

（二）領會改革宗旨、理順評審職責，拓展評審范圍

加強預算管理，理順評審職責，是有效發揮預算評審職能，完善預算決策機制的迫切需要。

根據財政部辦公廳印發的《關于充分發揮預算評審中心職能作用切實加強預算管理的通知》，預算評審中心應采取主動評審的方式對擬納入部門預算項目支出的財政性資金全面實施評審，通過開展部門預算項目審核，建立科學合理的、運轉高效的預算評審機制，加強預算編制的審核把關，從源頭上控制部門預算的真實性、合理性和準確性，為部門預算的有效執行奠定基礎。

（三）增加評審環節、完善編制流程，加強預算管理

嵌入編制環節，確保結果運用，是完善預算編制流程，打通預算管理鏈條的必要手段；是規范預算編制行為，提高預算管理水平的重要保障。

根據財政部辦公廳印發的《關于充分發揮預算評審中心職能作用切實加強預算管理的通知》，提出將預算評審實質性嵌入預算管理的目標要求，強調“預算評審是加強和改進預算管理的重要手段”，明確提出當前和今后一個時期，要充分發揮預算評審中心職能作用，切實提高預算編制的真實性、合理性、準確性，為部門預算的有效執行奠定基礎。

從編制程序來看，部門預算采取“自下而上”的編制方式，編制程序實行“二上二下”的基本流程。部門預算從基層單位開始編起，經市直部門逐級審核匯總、財政局審核、市政府審定后，報市人大審查。建議在預算編制審批軟件中增設預算評審子端口，隨“二上二下”預算申報流程，增加項目預算評審審批環節，并與預算草案報表形成勾稽關系，建立預算評審激勵約束機制，對申報不實、預算審減率較高的部門，要根據審減額度直接扣減部門項目支出預算，并以此作為確定以后年度部門預算規模的參考依據，對于促進部門加強預算編制、提高預算編制質量切實發揮預算評審作用。

（四）分析支出因素、研究市場經濟、制定定額標準

建立支出標準體系、提升信息化建設，是促進財政預算評審標尺統一、真實合理的重要技術支撐；是提高預算資金使用效率的基礎保障。

應當以《預算法》等相關預算管理理論作為基礎，專項資金管理辦法、項目專業技術要求等作為專業理論，結合財力、經濟和項目實施效益等因素，借鑒往年或類似支出實例，分析測算各類行政事業性項目開展或維護經費，逐步出臺財政預算評審的標準，并與現代化信息管理手段相結合，建立以定額支出標準庫、評審信息數據庫、法律法規制度庫為一體的信息化管理系統，促進預算評審業務的科技化、高效化發展進程。

（五）加強專業學習、提高技術水平，保障服務質量

專業的技術水平、高素質的人才隊伍，是決定決策服務能力的基礎保障；是投資評審向預算評審成功轉型的決定性因素。

首先，要創新評審方式，加強中介機構庫和專家庫建設，完善遴選、回避、信用和問責制度，拓寬利用社會中介機構參與預算評審的范圍和途徑，充分發揮行業專家的作用，加強評審信息系統建設，不斷提高工作質量和效率。其次，要改進內部管理，結合內控建設完善內部操作規程，加強風險防控體系建設，充分建立相互制約、相互激勵的內控管理體系，不斷提升服務意識和水平。再其次，加強理論知識學習，結合預算管理相關領域，通過自主學習和組織培訓等方式，加大中心人員、專家培訓力度，不斷提高業務素質和工作能力。最后，要結合“三基建設”專題教育，強化樹立服務意識、大局意識，不斷改進工作作風，樹立良好風氣，不斷提高自身工作水平，切實為加強預算管理發揮積極有效的作用。