深化預(yù)算評審轉(zhuǎn)型 推動預(yù)算管理改革
——論預(yù)算評審與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合

□李 媛 孔德麗

近年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下財政收入“增速全面下降”和財政支出“內(nèi)生剛性增長”的新模式，財政中長期矛盾日益突出，可持續(xù)發(fā)展面臨較多挑戰(zhàn)。因此，財政預(yù)算進(jìn)行了全面深化改革，以實行中期財政規(guī)劃管理為導(dǎo)向，以深化財稅改革為契機(jī)，財政預(yù)算評審業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型標(biāo)志著財政管理向現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)邁出了新的步伐。

一、預(yù)算評審轉(zhuǎn)型基本情況

（一）完成機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，為預(yù)算改革奠定良好基礎(chǔ)

2015年5月財政部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于充分發(fā)揮預(yù)算評審中心職能作用切實加強(qiáng)預(yù)算管理的通知》（財辦預(yù)〔2015〕21號），落實2014年財政部黨組“關(guān)于調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和職責(zé)的決定”，財政部投資評審中心正式更名為預(yù)算評審中心，主要承擔(dān)對部門預(yù)算項目進(jìn)行評審、研究提出項目支出標(biāo)準(zhǔn)、開展項目事后績效評價等職責(zé)。同年10月，山西省編辦印發(fā)了《關(guān)于山西省財政廳投資評審中心更名的通知》（晉編辦字〔2015〕127號），標(biāo)志著我省預(yù)算評審機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的開端。

在上級部門的指導(dǎo)引領(lǐng)下，在局領(lǐng)導(dǎo)高度重視支持下，晉中市財政投資評審中心積極響應(yīng)改革要求、緊跟改革節(jié)奏，晉中市編辦于2016年8月印發(fā)了《關(guān)于晉中市財政投資評審中心更名的批復(fù)》（市編辦發(fā)〔2016〕41號），拉開晉中市財政局預(yù)算評審中心工作轉(zhuǎn)型序幕。

（二）構(gòu)建制度體系，為預(yù)算評審建立運(yùn)行機(jī)制

新機(jī)構(gòu)、新職能，面對改革浪潮中的新生事物，在沒有成功經(jīng)驗可借鑒的困難面前，中心人員齊心協(xié)力、同心同德，通過向部門預(yù)算管理人員學(xué)習(xí)、運(yùn)用專業(yè)技術(shù)力量、結(jié)合投資評審管理成功經(jīng)驗，硬是摸著石頭趟過了預(yù)算評審制度構(gòu)建試水區(qū)。出臺了以《晉中市市級財政預(yù)算評審管理暫行辦法》為綱領(lǐng)的系列規(guī)章，成功構(gòu)建了晉中市財政預(yù)算評審管理制度體系。

總綱性文件《晉中市市級財政預(yù)算評審管理暫行辦法》總體闡述預(yù)算評審工作職能、評審范圍、評審內(nèi)容；操作性文件《晉中市市級財政預(yù)算評審運(yùn)轉(zhuǎn)程序》、《晉中市市級財政預(yù)算評審操作規(guī)程》、《晉中市市級財政預(yù)算評審材料詢價規(guī)程》明確了部門預(yù)算管理科室與評審中心之間的工作流程，規(guī)范了評審中心內(nèi)部業(yè)務(wù)操作；監(jiān)督管理及質(zhì)量控制性文件《晉中市市級財政預(yù)算評審協(xié)作機(jī)構(gòu)管理及質(zhì)量控制細(xì)則》、《晉中市市級財政預(yù)算評審協(xié)作機(jī)構(gòu)考核辦法》、《晉中市市級財政預(yù)算評審檔案管理辦法》細(xì)化了評審管理，加強(qiáng)能力建設(shè)，提高評審質(zhì)量等管理規(guī)范；其他類文件《晉中市財政局預(yù)算評審付費(fèi)管理暫行辦法》，構(gòu)成了優(yōu)化工作流程，構(gòu)建相互制約、合理高效的內(nèi)控機(jī)制。

二、轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)開展現(xiàn)狀

自轉(zhuǎn)型以來，中心積極探索如何提高財政資金使用效益，緊緊圍繞財政中心工作，服務(wù)財政預(yù)算管理，通過開展預(yù)算評審，將評審關(guān)口前移，立志于提高財政預(yù)算編制的科學(xué)性、嚴(yán)密性和方向性。但由于轉(zhuǎn)型初期，無論從思想認(rèn)識上，還是從內(nèi)部環(huán)境的制約上，財政預(yù)算評審目前的職能和開展的業(yè)務(wù)范圍過多的停留在過去的財政性投（融）資建設(shè)項目上。

（一）體制機(jī)制不統(tǒng)一，評審職能發(fā)展受限

目前財政預(yù)算評審未形成自上而下的統(tǒng)一規(guī)范運(yùn)行模式，也未對機(jī)構(gòu)職能、業(yè)務(wù)范圍、運(yùn)行模式和操作規(guī)范進(jìn)行明確規(guī)定，依靠各中心的力量無法推動繼續(xù)深入轉(zhuǎn)型。主要表現(xiàn)在：

1.法律依據(jù)薄弱，預(yù)算評審業(yè)務(wù)難以持續(xù)發(fā)展。體制上財政預(yù)算評審單位性質(zhì)不一，評審機(jī)構(gòu)有參照公務(wù)員管理事業(yè)單位、全額事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位等不同性質(zhì)機(jī)構(gòu)；職能上未轉(zhuǎn)型的投資評審和轉(zhuǎn)型后的預(yù)算評審及評審績效等承擔(dān)不同職能的機(jī)構(gòu)。因此，在法律、法規(guī)還不夠健全，體制機(jī)制不統(tǒng)一、業(yè)務(wù)開展依據(jù)不明確的現(xiàn)狀下，結(jié)合實際各自為陣的發(fā)展模式不利于預(yù)算評審機(jī)構(gòu)的持續(xù)成長和發(fā)展。

2.管理依據(jù)匱乏，預(yù)算評審業(yè)務(wù)難以合理開展。預(yù)算評審作為預(yù)算管理的技術(shù)力量隊伍，運(yùn)用專業(yè)知識和專業(yè)人員，為預(yù)算管理提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)，只有預(yù)算評審結(jié)果的有效運(yùn)用，才能發(fā)揮其真實性、合理性、專業(yè)性的作用。因此，目前預(yù)算評審環(huán)節(jié)作為預(yù)算管理操作流程循環(huán)體外的輔助模式，未能將預(yù)算評審職能真正發(fā)揮、評審結(jié)果有效運(yùn)用。

（二）思想認(rèn)識不到位，評審作用發(fā)揮受限

1.預(yù)算評審業(yè)務(wù)范圍開展不全面，局限于基建類項目資金。因主動評審的機(jī)制還未得到有效落實，目前中心業(yè)務(wù)開展范圍主要還集中在基建類項目、修繕類項目和信息化工程等工程項目資金的評審層面，對財政性其他資金項目的評審還很少涉足。

2.預(yù)算評審概念含義理解不到位，局限于項目直接發(fā)生費(fèi)用。因預(yù)算評審與部門預(yù)算未形成操作環(huán)節(jié)的必然銜接，目前中心項目預(yù)算評審內(nèi)容還只局限于項目實施直接發(fā)生費(fèi)用的評審層面，未能實施項目計劃、實施到后期績效項目全費(fèi)用預(yù)算管理評審。

（三）預(yù)算管理知識欠缺，制約服務(wù)能力提升

預(yù)算評審?fù)ㄟ^投資評審轉(zhuǎn)型而來，由于新業(yè)務(wù)開展時間短、業(yè)務(wù)知識涉及面廣，存在管理理論知識短板、預(yù)算管理經(jīng)驗不足現(xiàn)象，影響了對以往未涉及的資金領(lǐng)域預(yù)算評審業(yè)務(wù)工作開展；降低了專業(yè)技術(shù)服務(wù)效力；制約了預(yù)算評審服務(wù)能力提升。主要表現(xiàn)在：財政預(yù)算管理涉及理論知識廣泛，針對新拓展的部門預(yù)算非基建類項目支出評審工作，單靠原投資評審業(yè)務(wù)專業(yè)知識和技術(shù)已經(jīng)難以滿足，無法達(dá)到定量依據(jù)充分、技術(shù)支撐合理的評審目標(biāo)。

三、深化預(yù)算管理制度改革，開展預(yù)算評審工作建議

（一）完善頂層設(shè)計，奠定法律基礎(chǔ)，提高評審效力

合理有效的實施依據(jù)、規(guī)范的操作、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，是預(yù)算評審業(yè)務(wù)開展的核心，也是發(fā)揮評審作用的有力保障。

制定和完善財政預(yù)算評審法律基礎(chǔ)和法規(guī)制度，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能管理、運(yùn)行規(guī)范和管理模式等方面做好頂層設(shè)計，統(tǒng)一完成機(jī)構(gòu)定位、明確職能職責(zé)、規(guī)范評審標(biāo)準(zhǔn)，使預(yù)算評審工作做到有法可依、有章可循，逐步建立健全自上而下的評審管理和指導(dǎo)機(jī)制，從而提升預(yù)算評審效力。

（二）領(lǐng)會改革宗旨、理順評審職責(zé)，拓展評審范圍

加強(qiáng)預(yù)算管理，理順評審職責(zé)，是有效發(fā)揮預(yù)算評審職能，完善預(yù)算決策機(jī)制的迫切需要。

根據(jù)財政部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于充分發(fā)揮預(yù)算評審中心職能作用切實加強(qiáng)預(yù)算管理的通知》，預(yù)算評審中心應(yīng)采取主動評審的方式對擬納入部門預(yù)算項目支出的財政性資金全面實施評審，通過開展部門預(yù)算項目審核，建立科學(xué)合理的、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的預(yù)算評審機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算編制的審核把關(guān)，從源頭上控制部門預(yù)算的真實性、合理性和準(zhǔn)確性，為部門預(yù)算的有效執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。

（三）增加評審環(huán)節(jié)、完善編制流程，加強(qiáng)預(yù)算管理

嵌入編制環(huán)節(jié)，確保結(jié)果運(yùn)用，是完善預(yù)算編制流程，打通預(yù)算管理鏈條的必要手段；是規(guī)范預(yù)算編制行為，提高預(yù)算管理水平的重要保障。

根據(jù)財政部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于充分發(fā)揮預(yù)算評審中心職能作用切實加強(qiáng)預(yù)算管理的通知》，提出將預(yù)算評審實質(zhì)性嵌入預(yù)算管理的目標(biāo)要求，強(qiáng)調(diào)“預(yù)算評審是加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算管理的重要手段”，明確提出當(dāng)前和今后一個時期，要充分發(fā)揮預(yù)算評審中心職能作用，切實提高預(yù)算編制的真實性、合理性、準(zhǔn)確性，為部門預(yù)算的有效執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。

從編制程序來看，部門預(yù)算采取“自下而上”的編制方式，編制程序?qū)嵭小岸隙隆钡幕玖鞒獭２块T預(yù)算從基層單位開始編起，經(jīng)市直部門逐級審核匯總、財政局審核、市政府審定后，報市人大審查。建議在預(yù)算編制審批軟件中增設(shè)預(yù)算評審子端口，隨“二上二下”預(yù)算申報流程，增加項目預(yù)算評審審批環(huán)節(jié)，并與預(yù)算草案報表形成勾稽關(guān)系，建立預(yù)算評審激勵約束機(jī)制，對申報不實、預(yù)算審減率較高的部門，要根據(jù)審減額度直接扣減部門項目支出預(yù)算，并以此作為確定以后年度部門預(yù)算規(guī)模的參考依據(jù)，對于促進(jìn)部門加強(qiáng)預(yù)算編制、提高預(yù)算編制質(zhì)量切實發(fā)揮預(yù)算評審作用。

（四）分析支出因素、研究市場經(jīng)濟(jì)、制定定額標(biāo)準(zhǔn)

建立支出標(biāo)準(zhǔn)體系、提升信息化建設(shè)，是促進(jìn)財政預(yù)算評審標(biāo)尺統(tǒng)一、真實合理的重要技術(shù)支撐；是提高預(yù)算資金使用效率的基礎(chǔ)保障。

應(yīng)當(dāng)以《預(yù)算法》等相關(guān)預(yù)算管理理論作為基礎(chǔ)，專項資金管理辦法、項目專業(yè)技術(shù)要求等作為專業(yè)理論，結(jié)合財力、經(jīng)濟(jì)和項目實施效益等因素，借鑒往年或類似支出實例，分析測算各類行政事業(yè)性項目開展或維護(hù)經(jīng)費(fèi)，逐步出臺財政預(yù)算評審的標(biāo)準(zhǔn)，并與現(xiàn)代化信息管理手段相結(jié)合，建立以定額支出標(biāo)準(zhǔn)庫、評審信息數(shù)據(jù)庫、法律法規(guī)制度庫為一體的信息化管理系統(tǒng)，促進(jìn)預(yù)算評審業(yè)務(wù)的科技化、高效化發(fā)展進(jìn)程。

（五）加強(qiáng)專業(yè)學(xué)習(xí)、提高技術(shù)水平，保障服務(wù)質(zhì)量

專業(yè)的技術(shù)水平、高素質(zhì)的人才隊伍，是決定決策服務(wù)能力的基礎(chǔ)保障；是投資評審向預(yù)算評審成功轉(zhuǎn)型的決定性因素。

首先，要創(chuàng)新評審方式，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)旖ㄔO(shè)，完善遴選、回避、信用和問責(zé)制度，拓寬利用社會中介機(jī)構(gòu)參與預(yù)算評審的范圍和途徑，充分發(fā)揮行業(yè)專家的作用，加強(qiáng)評審信息系統(tǒng)建設(shè)，不斷提高工作質(zhì)量和效率。其次，要改進(jìn)內(nèi)部管理，結(jié)合內(nèi)控建設(shè)完善內(nèi)部操作規(guī)程，加強(qiáng)風(fēng)險防控體系建設(shè)，充分建立相互制約、相互激勵的內(nèi)控管理體系，不斷提升服務(wù)意識和水平。再其次，加強(qiáng)理論知識學(xué)習(xí)，結(jié)合預(yù)算管理相關(guān)領(lǐng)域，通過自主學(xué)習(xí)和組織培訓(xùn)等方式，加大中心人員、專家培訓(xùn)力度，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力。最后，要結(jié)合“三基建設(shè)”專題教育，強(qiáng)化樹立服務(wù)意識、大局意識，不斷改進(jìn)工作作風(fēng)，樹立良好風(fēng)氣，不斷提高自身工作水平，切實為加強(qiáng)預(yù)算管理發(fā)揮積極有效的作用。