特色小鎮產鎮融合發展問題及對策

丁麗瓊，王 偉

(1.中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006；2.中共郴州市委黨校，湖南 郴州 423000)

小城鎮介于城市與鄉村之間，對上承接大中城市的功能疏散，對下對接美麗鄉村建設，是廣大農村政治、經濟、文化和生活服務中心，其建設對加快中國城鎮化進程意義重大。十九大報告指出：以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。“十三五”規劃綱要提出“因地制宜發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的小城鎮”。浙江特色小鎮崛起為小城鎮建設探索出了新方向、樹立了新標桿。2016年7月，住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部聯合下發《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，提出到2020年培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設。特色小鎮成為促進大中小城市和小城鎮協調發展的紐帶，推進新型城鎮化，完善城鎮體系，經濟轉型升級發展的戰略舉措，各省市紛紛出臺政策，推動特色小鎮的建設發展。但很多的城鎮由于過去長期以來粗放型的經濟增長方式帶來公共設施不足、環境污染等一系列問題，“大干快上”的發展觀念使得企業遍地開花，特色產業不優，主導產業不強，產業和城鎮“兩層皮”發展問題突出，如何協調“產與鎮”關系，促成“產與鎮”共生互融，成為特色小鎮發展的關鍵問題。

一、特色小鎮產鎮融合的內涵

產鎮融合是把產業和城鎮看作良性互動的有機整體，通過產業與城鎮功能融合、空間整合，以城鎮為基礎，發展產業經濟，以產業為保障，驅動城鎮更新和完善配套服務，以實現產業、城鎮、人三者之間協調發展。從理論的角度來看，產鎮融合來源于產城融合的廣義范疇，是產城融合在城鎮層面上的表現，與產城融合的核心思想相同，是“產、城、人”的融合。特色小鎮產鎮融合主要是三個方面的融合，一是產業發展與城鎮空間和功能相融合；二是人居生活與城鎮空間和功能相融合；三是人居生活與產業發展相融合。

從實踐的角度來看，產鎮融合是建設具有特色鮮明、產業發展、綠色生態、美麗宜居特征特色小鎮的內在要求。特色小鎮實質上既是一種新興的產業組織形式，它依托某一特色產業，通過集聚資源和創新要素，打造完整的產業生態鏈，促進產業的轉型和升級，增強城鎮自身的綜合實力；也是一種城鎮空間形態和功能的新模式，在空間上如建筑、街道、綠化景觀、開放空間和整體環境都具有較為統一和鮮明的風貌特征，在布局上融入經濟社會功能和文化素養，是一個具有特色與文化氛圍的現代化群落；它還是一種人居新載體，新載體融合人們的就業與居住，實現就業與居住的結構性匹配，提升人們的生產與生活環境質量。

二、特色小鎮產鎮融合發展中存在的主要問題及原因

特色小鎮產鎮融合處于探索起步階段，還存在諸多問題，造成產鎮不平衡、不協調發展。

(一)特色小鎮產業特色不優，產鎮融合能力不強

產業發展是經濟社會發展的永恒動力，是產鎮融合發展的重要物質基礎，也是影響產鎮融合發展程度的首要因素，是體現產鎮融合能力的關鍵要素。當前，特色小鎮產業發展存在的主要問題在于：一是特色小鎮產業定位不精準。由于特色小鎮建設投資額大且成效顯現快，對投資主體實力要求很高，有些特色小鎮產業特殊難以在短時間內引進資質較深的市場主體；部分特色小鎮在項目引進中，重引資輕選資，“撿到籃子都是菜”，招商企業領域分散、項目細碎化現象嚴重直接導致核心產業不突出。二是特色小鎮產業集聚力不強。盡管有些特色小鎮主導產業定位明確，但同一行業的眾多企業小、低、散的問題突出，全要素生產率低下，缺乏未來前瞻產業的科技含量和高成長性，還不能占據產業制高點，行業影響力遠遠不夠，無法發揮集聚效應。三是特色小鎮產業創新力不足。特色小鎮特色產業的生命力來源于差異化明顯的產業發展，同質化的突破需要創新。一些特色小鎮，盡管已經建立了孵化器、科創中心等，但與企業結合不夠緊密，很多地方仍然沒有擺脫原來的生產經營模式；市縣一級產業基礎薄弱、區位優勢不明顯、配套設施不完善，難以吸引專業人才或團隊，創新能力不強。

(二)特色小鎮基礎設施建設和服務滯后，產鎮融合平臺狹小

特色小鎮是創新創業載體，是“產、城、人、文”發展的空間平臺?；A設施建設與服務水平是城鎮發展水平的重要體現，是產鎮融合發展的重要前提。在單純追求經濟速度和總量的發展觀念影響下，許多地方城鎮建設和服務普遍滯后于產業發展，產鎮融合的平臺狹小，難以支撐產鎮融合發展。具體表現在 ：一是特色小鎮規劃統籌發展不足。有的小鎮規劃覆蓋不到位，規劃范圍僅僅局限于鎮區，沒有把鎮域的發展納入規劃統籌考慮；有的小鎮功能規劃不清，沒有把鎮區發展與村莊發展、產業發展與城鎮服務功能相配套；還有的小鎮規劃管理不到位，執行規劃隨意性大，有的甚至實際項目布局與最初的規劃定位不合。二是特色小鎮核心區特色形象不突出。特色小鎮的特色既體現在“產業獨具一格”，同時又具“地理環境獨特”、“風格鮮明”的特征。有的小鎮沒有明顯的核心區，有的僅有幾個辦公樓、幾座廠房，缺乏彰顯小鎮特有文化元素的建筑外觀、生態綠地和統一鮮明的開放環境等。三是特色小鎮綜合服務能力較為薄弱，配套設施吸引力低下。尤其是在經濟不發達的地方，特色小鎮的規劃地域范圍與原來的建制小鎮部分重合，受已有的鎮域空間格局影響，用地布局相對混雜，建設用地零碎，產鎮空間相互穿插，生產生活生態功能難以融合；受原來的鄉鎮歷史欠賬的影響，有的小鎮與產業聚集發展相配套的水、電、路、氣、訊等工業設施不配套，基礎差，導致產業進不來。

(三)特色小鎮人口城鎮化困難，產鎮融合動力不足

人是城鎮的靈魂，是城鎮建設和產業發展的主要推動者，人口城鎮化體制機制不健全，條件不成熟，本地農民就地轉移和外來人口城鎮化困難，產鎮融合動力明顯不足。一是就業供需矛盾突出。人口城鎮化首要問題是就業，一些特色小鎮特色產業正處于升級轉型期，面臨的人才、技術和資金等瓶頸問題在短時間內無法解決，難以提供充足的一般性就業崗位，但是特色小鎮產業升級所需的專業型人才卻供給不足，人才市場的供給與需求明顯錯位。二是人口的居住與就業匹配難。特色小鎮核心區居住成本普遍比較高，外來人口就業很多以二產為主，高學歷人才相對較少，普遍為初高中文化程度，職業技能水平不高，只能選擇成本低且環境較為惡劣的地方居住。本地農村人口大多以亦工亦農的方式就業，選擇離工作地較遠的農村居住。就業地的生活配套不完善，給生產生活帶來不便利，人居環境質量不高。三是公共服務欠缺。發達地區的特色小鎮公共服務尚可依托實力雄厚的建制鎮，不發達地區小城鎮的教育、醫療、養老、社會保障等公共服務欠缺，不僅外來人口社會融合機制缺乏，本地人口就地城鎮化的需求也難以滿足。

三、加快推進特色小鎮產鎮融合發展的對策建議

產鎮融合是“產業”、“人”和“城鎮”三者的融合，特色小鎮產鎮融合發展是一項復雜的系統工程，需要從產業層面、功能和形態層面和制度層面著手加快推進。

(一)產業層面：創新集聚發展，提高產業層次

特色小鎮產鎮融合的基礎是產業問題，只有提升產業層次，才能增強產鎮融合的能力。特色小鎮建設要突出產業發展，打牢產業基礎，迎來人才流、資金流、技術流、產業流競相集聚，實現以產促鎮、以鎮興產。

(1)優勢優先，打造特色。

產業的“特而強”是特色小鎮建設的核心和靈魂。特色小鎮要結合本地資源、生態、區位等優勢，立足于本身的特色產業基礎，有效對接新消費新需要，根據自身的特點和優勢確立特色鮮明的產業定位，堅持 “一鎮一業，一鎮一特色”，著力培育富有特色的主導產業。特別要著力培育文化旅游、健康養老養生、特色農產品加工、現代物流、電子商務、大數據、生態農業等新興產業或富有區域特色、歷史傳承且具有比較優勢的產業。

(2)因地制宜，分類推進。

從各地實際出發，遵循客觀規律，堅持市場導向，因地制宜分類推進。對于不符合產業政策和產業導向的甚至是違規生產經營的低小散企業予以重點整治或關停出清；對于資源消耗低、環境污染少、經濟效益高的產業領域的企業，整合資源，聯系產業上中下游一體化整合，建新產業鏈條，或補足產業鏈條，或延伸產業鏈條，充分發揮合作協同效應和關聯帶動效應，推動工業集聚，擴大整體生產能力，最終降低生產成本，提高利潤，獲得規模效益。增強特色小鎮的產業集聚實力。

(3)有序競爭，創新發展。

特色小鎮建設不可貪大求全，對于時下熱門行業、重點領域扎堆建設、來者不拒，特別是要避免同一主題特色小鎮的一哄而上、照搬照抄，乃至造成不同地方政府之間為了“搶資源、上項目”而相互比拼優惠政策，導致利益均傷。一定要在發揮市場機制的基礎上，以提供有效供給和滿足有效需求為導向，創新發展，促進高新技術的滲透融合、產業間的跨界融合、產業內部的重組融合，使多種要素和業態交匯貫通、互相激蕩，不斷提高產業綜合發展能力，創造出具有不同產業內涵、不同發展模式的特色小鎮，實現規范有序發展。

(二)功能和形態層面：發揮政府和市場作用，加強基礎設施和服務能力建設

政府和市場在不同領域協同作用，政府制定規劃引領發展、提供完備的公共設施和公共服務，企業合法依規進行投資和運營，共同提升特色小鎮建設與服務水平，拓展產鎮融合的空間。

(1)立足本色與特色，強化規劃引領。

規劃是引導產業發展的龍頭，是指導城鎮發展的科學依據。特色小鎮要立足于本地的特色產業、區位優勢、資源優勢，本著“重本色、創特色”的原則，因地制宜，高標準、高起點編制發展規劃，強化特色小鎮頂層設計，用規劃指導特色小鎮建設。一方面要注重規劃的統籌與銜接。特色小鎮規劃編制不能特立獨行，要與城鎮總體規劃、土地利用總體規劃相結合，以 “多規合一”的思路系統化規劃。特色小鎮規劃要與周邊鄉村有機融合起來，與美麗鄉村創建緊密結合起來，通過特色小鎮產業外延、功能外延，以產業發展及基礎設施建設帶動區域經濟社會發展。另一方面要凸顯特色文化。規劃編制要把握好發展特色產業、挖掘本地文化、服務旅游和便利生活等多重功能，合理構設項目和載體，將產業融入鎮區，小鎮的軟硬件建設要與產業特色相匹配，確保小鎮的獨特風格。特色小鎮規劃面積一般控制在3平方千米左右，核心建設面積一般控制在1平方千米左右，核心區塊要明確，特色形象要與本地文化相匹配。

(2)著眼宜居宜業，補齊公共設施建設短板。

在保護好小鎮現有獨特文化歷史風貌和生態環境基礎上，大力實施棚戶區改造和老舊小區整治，加快道路、供電、供水、供氣、排澇、綠化、通訊、消防等基礎設施建設，扎實做好商業設施、醫療衛生、文化娛樂設施、公共停車場等建設，鼓勵有條件的小鎮和新建小鎮實施地下綜合管廊和海綿城鎮建設，切實改善小鎮居民的生產生活條件，提升特色小鎮建設的價值內涵，充分彰顯小鎮的自然風光之美、空間形態之美和歷史人文之美，營造精致美麗的小鎮形象，提升城鎮的生活品位。

(3)突出企業的市場主體地位，完善多元化管理。

特色小鎮建設以政府引導、市場主導為基本原則。按照政府引導、企業主體、市場化運作的要求，強化企業在特色小鎮建設中的主體地位，積極創新建設模式、管理方式和服務手段，提高多元化主體共同推動特色小鎮發展的積極性。政府主要負責提供制度供給、設施配套、要素保障、生態環境保護、安全生產監管等管理服務，以及深化“放管服”改革、簡化行政審批，營造更加公平、開放的市場環境。市場投資主體主要負責承擔小鎮的開發建設、招商引資、對外合作等工作。

(三)制度層面：完善社會融合機制，提升人口城鎮化水平

人居建設直接影響人們的生活和就業，是特色小鎮綜合發展水平的體現。當前亟需完善社會融入體制機制，營造良好的人才發展環境，增強人才吸引力，創新公共服務和社會保障制度，促使本地農民、外地人口的城鎮化身份轉換，公平公正地享受公共資源和社會福利，提高人們的幸福感和獲得感。

(1)優化人才發展機制與環境。

特色小鎮產業轉型與升級需要人才的支撐，尤其需要建設規劃、招商引資、運營策劃、產業研發設計類的高端人才，為特色小鎮的科學規劃、精品打造和產業發展提供智力支持。要落實對于人才的創業場地補貼、貸款貼息、引才獎勵等物質獎勵措施，要加強配置學術資源、提供創業導向等服務支持，要營造良好的學術氛圍和創業創新文化，加快人才融入。

(2)放寬落戶城鎮通道，落實居住證制度。

積極推進戶籍制度改革，放開落戶城鎮的限制。進一步細化戶籍改革實施方案，撤消不合理的門檻條件，制定出更加積極、更加寬松的戶口轉移政策，簡化落戶手續，方便人們的辦理，不斷完善特色小鎮的政務服務體系，加快農業轉移人口的市民化進程。

(3)完善社會保險、教育和住房等制度。

教育、醫療、社會保險等社會服務體系的水平是影響人口城鎮化的重要因素。要進一步降低門檻，充分接納所有在特色小鎮就業人員子女入學，對于教育資源難以滿足需求的，要加強特色小鎮與城市教育、醫療等機構的對接，形成資源共享的體系，提高社會服務配套能力；完善就業人員的住房體系，制定相關的稅費優惠政策和金融政策如：免征契稅，適當減免營業稅等，鼓勵企業為所有員工繳納公積金，促進有條件的人員購買實現自有住房；對于不具備購房能力的就業人員，統籌納入公租房和廉租住房調配范圍內解決住房問題。在社會保險方面，當前需要進一步細化城鄉養老保險的銜接制度。公平、公正的社會服務體制機制促使勞動力合理流動，提高特色小鎮勞動力配置效率。

(4)創新外地人口管理制度。

建立以社區服務管理為重點的外來人口服務管理體系，創新多維制度建設，實現外來人口醫療、教育、就業等社會保障一體化。完善針對外來人口的社會工作制度，營造良好的接納外來人口的氛圍，關注外來人口的生活及心理狀況，切實維護外來人口的合法權益，積極組織外來人口參與公共活動，拓寬流動人口與本地人口密切聯系的渠道，增強對特色小鎮文化的認同與歸屬感，推進外來人口的社會融合。