村干部產生方式對農村協商民主開展的影響
——基于三個村莊土地問題處理方式的考察

陳冬生

(山東工商學院 法學院,山東 煙臺 264005)

一、協商民主的基本內涵

20世紀80年代約瑟夫·畢塞特發表了《協商民主:共和政府的多數原則》,自此協商民主理論開始受到西方學者們的重視。2003年后,以林尚立、陳家剛、何包鋼為代表的一批學者開始撰文向國內引介協商民主理論。對于什么是協商民主學者們的解釋不盡相同,國外學者從不同視角來闡釋自己的認識。如從決策角度解釋為“在協商民主模式中,民主決策是平等公民之間理性公共討論的結果。正是通過追求實現理解的交流來尋求合理的替代,并做出合法決策”;從治理角度解釋為“協商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式,它能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。它尤其強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿,以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”;從政府形式角度解釋為“為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府”[1]。我國學者陳家剛綜合國外各家解釋給了自己的定義[2],認為“協商民主是一種治理形式,其中參與公共協商的公民是平等的自由的,他們提出各種相關的理由說服他人或者轉換自身的偏好最終達到共識從而在審視各種相關理由的基礎上賦予立法和決策以合法性。協商過程的實質以理性為基礎,以真理為目的”。筆者認為陳家剛給出的解釋比較全面、準確且具適合中國語境。協商民主理論傳入中國后因其在社會治理中的價值,特別是在科學決策、民主決策以化解政府與社會、官員與群眾之間矛盾中的建設性作用,受到了學界、政界的高度重視并在浙江溫嶺地區進行了基層協商民主實踐取得了較好效果。但任何外來理論移植、應用都有路徑依賴與環境適應問題,產生協商民主理論的西方社會與中國社會的政治、文化、歷史傳統存在很大差異,特別是在政治文化相對落后、社會矛盾嚴重的中國農村,協商民主這種有價值的治理手段如何才能發揮出其應有的作用是需要從多方面進行深入探索的。筆者認為,理順干群之間權力關系是當前農村推動協商民主最為重要的一環,而村干部的產生方式又是這一環節的基礎,直接關系著協商民主能否開展并取得實效,本文通過對三個村莊土地事件處理方式的考察來闡釋這一作用。

二、農村干部產生方式概述

村干部是農村中具有權力的群體,他們能夠運用權力對村中事務進行管理,在決策中發揮主導作用。基于此,他們特別是主要村干部的事務管理和決策方式對村莊發展和內部和諧穩定有著重要意義,而影響他們決策方式的因素有很多,如上級的要求、個人的素質、村民的狀況、村干部產生方式等,而其中最關鍵還是村干部的產生方式。村干部產生方式不同意味著權力的擁有者與權力承受者之間的關系,決定著權力擁有者使用權力的方式和目的。一般來說,干部的產生方式主要有兩種,一是從上而下的委任,二是自下而上的選舉。在我國農村,村干部包括兩類,一類是黨務系統的干部,即村黨組織成員,其核心是黨支部書記;一類是村莊日常行政事務、生產管理系統的干部,即村民委員會成員(生產隊時期叫大隊隊委會成員),其核心是村委會主任(大隊長)。這些干部在不同時期有不同的產生方式,第一階段1956年農村集體化完成后到1988年間,這個階段農村主要干部以上級委任為主,黨支部書記由鄉鎮(人民公社)黨委任命,負責整個村莊重大事項的決策,同時任命村大隊長負責村中日常事務的管理,盡管在形式上大隊長也有村民選舉的環節,但只是形式,在地位上,支部書記是一把手,負責村莊全面工作,擁有決策權,大隊長屬于二把手,負責日常生產事務管理。這樣的村干部產生方式決定了農村干部都必然要絕對服從上級。這是中國政治制度使然,也是當時中國整個國家治理采取壓力型管理體制在農村的體現。1988年全國人大通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》,開始對管理型村干部產生方式進行了探索性變革。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式公布執行,中國農村管理類村干部產生方式開始發生重大改變。《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定“村民委員會主任、副主任和委員,由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”,“選舉實行無記名投票、公開計票的方法,選舉結果應當當場公布”,“本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯名,可以提出罷免村民委員會成員的要求”。這樣的規定就改變了以往管理型村干部的產生方式,把原來的上級任命村委會主任的形式改變為村民公開選舉的形式。同時在農村村民自治制度下農村的權力結構也在進行實質性的改變,黨支部書記理所當然的村中一把手地位受到了挑戰,在村民自治制度下,全體村民選舉產生村委會主任比由上級任命或村中少數黨員選舉產生的黨支部書記具有更強的民意代表性,更體現村民自治性質,在多數地方村委會主任在村中決策有了更大的發言權,逐漸居于了村莊權力中心。

三、村干部產生方式對協商民主實現的影響

(一)研究方法

在2013年寒假期間課題組組織72名大學生深入到自己所在村莊,就本村的協商民主開展情況進行觀察和訪談,寒假后將所得資料整理好后上交課題組老師,共收回50份調研資料,本文就是通過對其中三份涉及土地問題的調研資料進行比較分析寫成。本文重點研究協商民主在三個案例中實現的巨大差異與村干部產生方式之間的關系。

(二)案例概況

1.A村是河北省唐山市東部一個市郊村。2012年新當選的村委會主任響應鎮里號召積極推動土地集中經營,設想建設200畝的蘑菇園,為此,召開了村民大會,會上村主任說明了建設蘑菇的好處及土地集中辦法,一畝地一年給600元使用費,為期10年。強調自愿原則。會上村民有贊成有反對,沒有形成一邊強勢,最后村主任讓村民回去考慮。走訪中有些村民愿意交給村里土地,有些因為嫌錢少,不愿意交地。三個月后回訪,此時蘑菇基地僅征得五分之三計劃面積。A村自2003年第六屆村委會選舉開始就是按照《村民委員會組織法》規定程序選舉,是真正的競爭性選舉,每屆都有2人以上有實力的參選者對村委會主任職位進行爭奪。最近的選舉是在2012年,這屆競爭非常激烈。經過激烈競爭陳姓村民當選村委會主任。村黨支部書記由鎮里任命,因為年事已高(70歲),村里邊的事務沒有能力干預,屬于掛名狀態。

2.B村是福建省泉州市中部一個自然村,相當于一個村民小組,當地村民習慣稱自己的村民小組為“村”,主要干部為村長(村民小組長)。本村有一條村屬山嶺,村中一些村民鼓動村部分村民、干部將山嶺承包給外村人,為此,村長召集村民大會,討論這件事,同時還要選舉村長。在大會上,村長首先表態反對賣山嶺,并說了一些對村莊發展有利的理由,村中積極分子也發言反對賣山嶺,在這種情況下,主張賣山嶺的村民沒敢公開發言,只是私底下小聲表達不滿。絕大多數村民也附和村長反對賣。最后舉手表決,反對者占多數,村長宣布不對外出租山嶺。接下來選舉村長,雖然有一個競爭者但明顯處于劣勢,最后舉手表決,現任村長連任。

3.C村是山東省濰坊市東部的一個村莊,村黨支部書記和村主任為一個人,且擔任村黨支部書記兼村長達十幾年。村里響應上級號召進行土地集體經營。為此,召開村民大會,在會上村主任講了集體經營的意義,對個人的好處,且發表了自己贊成的意見,最后要大家發表意見。村民看村主任同意多數人也就附和表示同意,少數有意見的也是私底下嘟囔幾句,最后村長說通過。其后僅用一個月時間就基本完成集中經營目標。該村支部書記兼村委會主任,村委會主任選舉采取的是派村民拿著票箱挨戶收選票而不是公開投票的方式。

(三)案例分析

協商民主的開展需要一定的政治生態環境條件,村干部產生方式對創設這些所需條件起著基礎性的作用。

1.村干部產生方式決定村民的地位,進而影響協商民主的真實度。協商民主理論在西方之所以產生是因為“自由民主政體似乎在所有的地方差不多都有麻煩。在許多自由民主制度中我們看到的是政治制度的大規模異化,或者最低程度也是對政治的冷漠,在大多數西方國家, 選民的偏愛變得反復無常。許多人覺得政黨政治中發生的事情與他們生活的問題或機會沒有什么關系”[3]。這也就是說它的基礎是自由民主政體,只是自由民主政體存在著不足,因而用協商民主來彌補,顯然協商民主是對發達資本主義國家的政治實踐中自由民主功能發揮不足的矯正和超越。如果沒有這個自由民主政體這個前提,協商民主就失去了作為“彌補”的地位和具有的恰當作用。之所以這個前提很重要在于建立在公開選舉基礎的自由民主政體它能夠造就出一種權力制衡、政治主體平等的態勢——官員管理社會和公民的權力來自公民的選舉,沒有公民的支持官員將失去現有的官職和權力,就如耐特所講,相比較協商民主需要的其他條件,協商民主更需要實質性的“平等地獲得政治影響力機會”[4]。在中國的民主建設中,最引人矚目的是農村村民自治制度,而村民自治的核心內容是村委會由村民直接選舉產生,在許多地方這樣的選舉是較真實的,要成為村委會成員特別是主任需要同對手進行選舉競爭,而決定誰能夠成為村委會主任的是普通村民,而村委會任期只有三年,這就意味著,一個人想要擔任村委會主任或連任就要每三年由村民選舉一次,如果多數村民對其不滿,還可能被村民罷免。顯然,不管這些村干部是否真心對村民好,真正重視村民,只要想擔任村委會主任這個職務就必須要盡量讓大多數村民滿意,從而獲得村民的支持,贏得選票。這樣的村干部產生方式直接影響村委會成員這類村干部與普通村民之間的關系。以往村干部由上級任命的時候村干部與村民之間上下級關系,是管理與被管理關系,實際政治地位是不平等的,而在直接選舉后,村民能夠決定一個人能否成為進入村委會甚至成為村委會主任,也決定著下屆村委選舉時現任這些村干部的去留,在這種情況下,村干部的命運掌握在村民手中,這就使得村干部與村民間呈現互有需要,相互制約的關系。這種關系正是西方協商民主的開展基礎和前提——政治地位的平等。在案例中A村自2003年第六屆村民委員會選舉采用公開差額的選舉開始,一直到現在民主選舉運行一直較好,每屆選舉都會有激烈競爭,盡管競爭的手段里面也有賄選和黑社會恐嚇等非法手段存在,但公開透明的選舉程序一直堅持,選舉結果不確定性很大,只有當開出票來才能知道誰最后當選,因為競爭選舉的需要,村中還分化出了兩三個派系,在平時各派系都采取施惠的方式籠絡村民,而競選成功為村委會主任的人平時對待村民的態度也比較和藹。在村中涉及村民利益的大事上也不敢像以往村干部那樣獨斷專行,通常都要召開村民代表會議進行有實質意義的協商。從A村的土地征用采用經濟利益驅動,自愿流轉,到最后沒能實現原來預定流轉土地數量的目標,都顯示協商民主的真實性及發揮的重要作用。而B村由于屬于村民小組自身沒有黨組織的牽涉,村民小組長的作用就很大,而村民小組長的選擇不像村委會產生那樣嚴格但也需要村民表達意見,B村用舉手表決這種不太規范的選舉方式,但也畢竟要得到村民的支持,因此作為村民小組長也要在重大事項上聽取村民的意見。C村是黨支部書記和村委會主任一肩挑,而黨支部書記的選擇通常更多的是上級鄉鎮黨委決定,受村民制約就比較少,雖然村委會主任需要村民選舉,但這個村的選舉更多的是形式,村民拿著票箱到挨家挨戶收選票,這樣的不規范的選舉顯然是違法的,也難使農民意愿得到真實表達,這就造成了村官可以不受村民的約束,成為強勢村領導,在土地流轉事件中從協商民主的視角是不合格的,在領導人的強勢下村民很難發表不同意見。

2. 村干部產生方式影響村民政治參與意識和積極性。積極參與者的存在是協商民主必不可以少的要件,沒有參與者也就沒有了協商的對象,而參與者參與意識又直接影響著協商效果和進程。中國農民自古滿足于自給自足,對于政治向來冷漠,在封建社會因懼怕而遠離官府和權力,到了近現代革命洪流席卷了農民,農民參與其中。從打土豪分田地,到參與建國后的各項政治運動,盡管在建國后農民盡管經歷了大大小小各類政治運動但不可否認,這種政治參與很多是被迫的,不是出于維護自身利益的需要,在這些運動中,農民的角色是從屬的大多數。他們的作用難以體現,這樣的角色并不能使他們熱愛參與,反倒會厭倦參與。在對公共事務的冷漠和對權力的疏遠與恐懼的情況下協商民主難以實現。改革開放后實行家庭承包制,個人和集體間的關系松散了,集體對村民的管理權力削弱了,村民對集體的依賴減輕了,個人利益隨之凸顯,為適應這種變化,村民自治制度得以創立,在村民自治制度下農民有了決定村莊領導人的權利,村民的作用得到展示,村民也看到了自己的力量和作用,激發了他們積極參與公共事務的興趣和動力。在一次次的選舉活動中他們逐漸培養起了參與村里公共事務的積極性,也體會到了自己對村中事務的影響力,這對提升他們的參與積極性有很大作用。在A村經過幾屆村委會直選多數村民對選舉都比較積極,這一方面是因為每屆選舉都有候選人進行賄選,村民能夠因選舉得到實惠;另一方面也是更為重要的是因為村委會選舉或多或少會涉及到自己的利益,這個參選人可能就是自己家族的人或者和自己有著較緊密的關系,也可能是和自己有過節的,正是因為選舉結果對自己有著影響,而自己的投票參與直接影響著自己未來的利益,因此激發了他們的參與熱情。在2012年這一屆選舉期間拉票活動非常活躍,欲參與競選的人走家串戶,競相向村民許愿自己當選后將為村里邊做哪些貢獻,為村民個人帶來哪些好處,比如你可以到我開的工廠上班,我可以給你幫助申請低保等。以往內斂的婦女在選舉中表現非常突出,她們幫助與自己關系親近的人拉選票助選,探聽各種村中涉及選舉的消息。競選固然不是政治參與的全部,但真正的競選卻可以激發農民的參與熱情和對公共事務的關心,而這些正是協商民主所需要的條件。協商民主的積極倡導者美國圣路易大學的詹姆斯·博曼教授就認為協商民主中的“協商”是“政治共同體參與公共討論和批判性的審視具有集體約束力的公共政策的過程”[5],其價值在于“參與能夠在公民與公民、公民與共同體機構、公民與問題、公民與決策;乃至公民與整個共同體之間建立密切的聯系:參與能夠為公民有平等的表達機會、發言權創造條件;參與能夠有效地維護公民個人以及共同體的利益”[1]。在A村土地流轉討論中農民參與的積極性明顯高于B村和C村,而B村又高于C村,這正好對應了這三個村莊村干部產生方式的差異。這樣的結果也驗證了“民主走向協商,表明人們在持續關注著民主的真實性:在多大程度上,民主控制是實質性的而不是象征性的,而且公民有能力參與其中”[6]的論斷。

3. 村干部產生方式影響村民參與素質的提升。喬·埃爾斯特認為,協商民主由兩個部分構成,一個是民主部分即可能受到決策影響的所有公民或其代表要都能夠參與集體決定,另一個是集體決定參與者要秉持理性與無私態度通過理論的方式實現決策[7]。而這第二個構成要件是對協商民主的參加者素質提出的要求——公心與理性,即協商民主開展需要參與者是基于“公共利益”的目的,協商討論要求具有“理性”,這樣的要求說起來簡單,但農民群體卻是不容易做到。對掌握村莊管理權力的村干部來說,由于他們掌握著村莊權力,這就使他們容易借助權力牟取私利。近年來各地不斷查出村干部腐敗大案,顯示村干部借助權力謀私情況比較普遍。村干部也是人也符合“經濟人”的假設。既然也有謀私的動機同時也有謀私的能力,這就難免在村莊的決策中憑借權力滿足私欲,而不顧“公共利益”的需要,基于這樣的心態開展的協商民主,顯然不可能出現真正意義的協商民主。另一方面從普通村民角度看,要抵御只考慮自己利益的歷史慣性,做到出于“公共利益”的“無私的公心”也是不容易的。中國農民幾千年來都是社會中最貧困的群體,貧困的社會存在產生的意識是對自身利益的過度追求,而自給自足的生產生活方式更加劇了這種自私自利的心態。即使新中國建立后農民翻身但貧窮依然相伴;改革開放后生活水平明顯提升,但從相對生活水平上,農民還是最貧困群體,為自己生存,為孩子升學,為將來養老……種種現實需要都迫使農民極度重視自身利益特別是物質利益,其自私性非常突出,而一味出于私利來考慮公共決策必然會出現協商無果的情況。但要使農民認識到這一點光靠說教宣傳是難以實現的,最有效的方式是鮮活的現實教育。這種教育效果在A村比較顯著。在A村,最初兩屆村民選擇村委會主任的標準一個是“相好的”,即親戚朋友家族人,另一個是給錢的,在2003年第一次公開選舉中賄選就出現了,行賄的效果也比較明顯。有個競選人在選舉前因行賄被對手舉報而失去了作為村主任候選人的資格,但是在選舉中還有很多收了賄賂的人把選票投給了他。此時農民重視實利、眼前私利,但隨著幾屆選舉下來,村民發現再以親疏和賄選的實惠為選人標準自己并沒有長遠好處,一些當選村主任往往會把村里邊的“好事”給了與他關系密切的人,普通村民除了受賄的兩三百元錢,并不會得到好處,且村莊在這樣的人管理下也發展緩慢,最終還是全體村民受害。在2012年這次選舉中村民選人已經不再以親疏和給錢為標準了。一方面村委會主任侯選人不再單純靠賄選贏得民心了,在選舉前兩個村委會主任候選人都做出了當選后的有益于村莊發展的承諾,比如不要村里的工資,給村里投資修路,買小麥收割機免費給村民使用等等。而最終當選的候選人也兌現了承諾,這次操辦土地集中經營除了響應鄉鎮要求外也是其兌現發展村莊承諾所采取的一個舉措。顯然,村官有了公心,雖然這樣公心是被逼出來,但是逼出了的公心往往也是更可靠的,是不可能隨意改變的。另一方面村民也通過幾屆選舉認識到了要注意“公共利益”的重要性。選舉村主任就是一個最大的公共利益,如果只出于私心考慮,那么受害的還是自己。正因為認識的轉變得益于選舉領導人的行為,我們可以得出一個判斷,村干部直選使村民和村干部都有了公心,有了協商民主需要的決策公共性的要求。而選舉本身就是鍛煉理性的過程,選誰為什么選他,選他會對自己對村莊有哪些好處等等考量,正是理性增長的體現。而參選者要選舉成功成為村干部顯然理性要更強一點,他要分析村民需要什么,什么能夠打動村民的心,自己怎樣做才能夠獲得村民的支持。盡管從最終結果看三個村莊的決策中C村更體現一致性,較少分歧,實施也最順利。但這并不是說有了公共利益性,反倒存在著潛在的風險,因為這樣的決策本身就難以體現民眾的意愿,使合法性受到損害,將來一旦出現決策損失村民的不滿必然會發泄到村干部身上,造成干群矛盾。A村雖然沒能最終形成最初計劃的種植面積,但卻是協商民主決策的結果,依據自愿,建成多少是多少,這也是就“公共利益”達成的一致,同時也是村干部與村民共同理性思考的結果。反倒B村既體現了民主協商也體現了公共利益,但不容否認這里的民主協商的結果更多受了村干部的意愿左右。

四、結論

一種有價值的外來理論引入并付諸于現實應用,要想發揮其應有效用,必須要考慮環境適宜問題。就協商民主在農村的應用而言,民主的環境是基礎,而村干部的產生方式又是造就這一基礎的最為關鍵的因素之一。從全國的情況看,體現村民自治的村委會主任產生方式各地還有較大不同,同時,村委會的實際權力和農村權力結構中其他權力關系也還有許多需要理清的地方,這些都影響著農村協商民主的開展,為此有必要通過不斷完善,為農村協商民主的順利開展創造有利條件。其一,不斷消除村委會選舉中存在的問題。在一些地方村委會選舉還沒有實現《村民委員會組織法》規定的真正直選,指定候選人、不按選舉程序等操作選舉的現象還時有發生。這些不合規定進行的選舉,當選的村委會委員、主任既不能反映民意,也必然會在工作中難以顧忌民意,更不會真心實意地在村內事務中搞協商民主。這是農村開展協商民主最急需解決的問題。其二,在村莊權力結構中,村黨支部與村委會之間權力關系還需要進行理順。由于農村黨支部產生方式多為上級任命制或由村中少數黨員選舉產生,它的民意基礎相比較于村委會有一定差距。盡管憲法也好,村民委員會組織法也好都規定了黨組織的領導核心作用,但領導核心作用的發揮需要民意及此基礎上的權威。在農村治理中,當前黨支部理論上的領導地位與村民自治下村委會的民意權威二者存在一定不協調,容易出現兩個權力中心的狀況。這是各地都在不斷探索解決的問題。

總之,村民干部的產生方式越具有民主性,越具有民意基礎,村莊的協商民主越容易開展,也越容易產生實效,為此,不斷增強村干部產生過程的民主性是協商民主開展好的前提和基礎。