國家治理現代化進程中校園足球體制革新的價值導向與現實路徑

邱 林, 王家宏

(蘇州大學 體育學院，江蘇 蘇州 215000)

黨的十八屆三中全會提出國家全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化[1]。黨的指導思想貫徹至體育事業，即實現體育治理體系和治理能力現代化。黨的十九大確立了中國特色社會主義進入新時代的歷史定位，蘊含了體育事業的改革精神、部署和要求。在推進我國體育治理體系和治理能力現代化進程中，足球事業的治理改革已成為重要抓手，而校園足球治理問題更是全面深化足球事業改革、推進體育治理能力現代化的重點和難點問題。特別是黨的十九大以來，習近平同志多次發表重要講話，強調采取針對性與實效性的措施，努力實現從體育大國向體育強國邁進的目標[2]。我國要向體育強國邁進，加速發展足球運動是重中之重，當務之急是全面開展青少年校園足球活動。

在校園足球上升至國家戰略的背景下，政績導向催生下的校園足球“形式化”“儀式化”等“異化”問題，既扭曲了校園足球的價值取向，也增加了校園足球治理的難度。在多元參與的校園足球管理體制下如何有效協調各方的利益和權限？針對數量眾多的校園足球特色學校，如何建立長效保障機制？體育與教育系統如何協同推進校園足球教學改革？這一系列問題已成為校園足球體制革新的棘手問題。此類問題背后的核心乃是校園足球治理的問題。此外，校園足球已與國民教育改革、民族精神塑造、產業結構升級、社會經濟效益等緊密結合，不再是體育系統內部孤立的問題，更多的與國家治理系統關聯，成為我國體育治理體系的重要組成部分。因此，將校園足球體制革新問題置于國家治理體系和治理能力現代化的整體框架下尋求解決路徑，具有極其重要的理論意義與實踐價值。

1 校園足球體制革新的治理語境與現實困境

1.1 治理語境下的校園足球體制革新 因國家戰略需要，校園足球戰略的內涵、目標已與國民教育改革、體育產業升級、民族精神塑造緊密融合，已成為體育強國戰略與經濟產業轉型的重要組成部分。這種社會與政府的訴求在國家治理轉型背景下也被提升至政策層面。2014年，國務院下發《關于加快發展體育產業 促進體育消費的若干意見》，將“加快政府職能轉變，通過市場機制引入社會資本，培育多元市場主體，大力推廣校園足球……”作為實現體育產業與社會經濟協調發展的重要任務。2015年，中央深化改革小組通過《中國足球改革發展總體方案》，明確提出“政社分開、政企分開、管辦分離”，鼓勵社會力量參與校園足球。由此可見，校園足球隨著政府政策導向的凸顯，逐漸成為政府公共事務的組成部分，在政策層面體現了政府部門與社會組織、市場機構的互動。在此語境下，治理就成為了校園足球體制革新的核心問題。

在我國社會由計劃經濟向社會主義市場經濟轉型過程中，體育發展的內外環境已經發生極其深刻的變化，青少年體育、群眾體育、職業體育乃至學校體育等領域都不同程度地出現了“政府失靈”，體育行政部門不再是唯一的管理主體和權力中心，體育發展已經進入多主體多領域、多系統協同推進的階段，需要政府、社會和市場等多主體的密切合作[3]，這就從根本上規定了校園足球單一管理主體向多元治理主體的轉變。現行的校園足球管理體制依然沿用“全能政府”的管理理念，政府統包統攬。這種依托政府力量的權力優勢在發展初期有效地推動了校園足球的快速發展，但隨著校園足球內外部環境的變化，這種依賴政治權威，單一向度的行政管理將無法解決專項經費來源渠道單一的問題，也無力應對社會利益群體分化導致的多元化利益訴求。縱觀世界各國體育治理主體間的演進歷史，其規律是在政府、市場、社會三者之間的交替演進中最終達到一種多元主體認可的平衡狀態[4]。因此，校園足球體制革新就是圍繞著責、權、利配置形成的多元主體之間的結構形態、相互關系和運行機制的一系列治理。

1.2 校園足球體制革新的治理困局

1.2.1 頂層設計的缺陷 2014年7月，習近平總書記批示：足球事業發展需要大膽推動領導體制和管理模式的改革創新，破除體制、機制障礙，搞好頂層設計[5]。習近平總書記認為，搞好頂層設計是推進校園足球發展的關鍵環節。目前，由于缺乏對校園足球現行體制的深化改革，與校園足球相關的一系列制度設計依然缺乏系統性與協同性。

首先，在政策制定與執行過程中，部門之間的合作強度有待提升。目前已形成教育部、國家體育總局、國家發展改革委等多部門聯合制定校園足球政策的良好態勢，但在實際工作中，各政府部門在職能配置、工作方式、政績訴求等方面存在一定差別，對政策問題認定、執行目標選擇等方面的判斷存在一定差異。如：教育部門力圖通過校園足球提高學生體質，突破學校體育改革的瓶頸；體育部門則希望夯實足球人才根基，完善后備人才培養體系。兩部委雖聯合發文，但各自追求政策目標的著力點不同，難以形成通力合作。

其次，校園足球政策效力較低。2009年起，在體育與教育部門的主導下，出臺了一系列校園足球政策，如《關于開展全國青少年校園足球活動的通知》(以下簡稱《通知》)、《關于加快發展青少年校園足球的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)等，各地方隨之出臺了配套政策。然而，在政策執行過程中出現了“校園足球異化現象”[6]，如政策目標異化、權責分配不均衡等問題。表面上看是功利主義所致，根本問題則在于政策制度設計的自身缺陷所導致的政策效力低下，其具體表現為：政策引導與調節能力不足；政策體系摩擦力大等。1.2.2 訴求導向的偏離 從校園足球的發展歷程看，緣于政府力量，由政府部門統領。因此，在治理語境下可視為從上至下的線性決策模式的“家長式治理”。政策制定主體以專家、部門領導為主，廣大目標群體無法參與政策的制定過程，無法真實地表達利益訴求。政策的執行主要依靠行政機構的權威，逐級轉批執行，政策執行主體間只是一種機械的指令與服從，難以與目標群體利益需求緊密對接[7]。隨著校園足球利益群體不斷多元化，利益訴求如不能實現，其政策效果必然無法獲得公眾認可。這種體制性弊端也是我國校園足球管理體制長期以來政事不分、以政代事的集中表現。筆者認為，負面效應體現為二：①政策主體“需求”大于目標群體“訴求”，導致校園足球治理的價值理性迷失。如“整齊劃一，手舞足蹈”的足球操等。②漠視目標群體的主體地位，導致社會認同度下降。“節日足球”“百校聯賽”等形式足球新聞充斥網絡，民間也產生了校園足球是“大躍進”“政績工程”等質疑。

1.2.3 多元協同的乏力 首先，校園足球領導體制缺乏統一性與協調性，尚未形成橫向聯動治理效應。2009年成立全國青少年校園足球工作領導小組，負責全國校園足球事務。2015年2月，國務院對該機構進行調整，由教育部、財政部等六部門一名司局負責人“兼職”，該機構也由“兩部委合作”發展至“六部委協作”，但仍是一個混合性、虛擬性的協調機構。機構雖制定了明確的職責與議事規則[8]，但由于協調機制不健全，職能重疊時有發生，權、責、利一直無法明晰，難以真正發揮宏觀指導、統籌協調的功能。

其次，政府統攬代替多元參與，協同治理格局難以成形。校園足球治理體制革新的實質是將單中心管理轉向多中心治理，治理主體不單是黨和政府，還應依托各類社會組織與市場機構等力量參與。這種多中心協同治理的體制革新面臨著主觀與客觀兩方面困境：①主觀上面臨“不想改”的思維慣性障礙；②客觀上存在體育社會組織“發育不良”與市場秩序“缺乏規范”的先天缺陷[9]。

2 校園足球體制革新的價值導向

2.1 立德樹人是校園足球體制革新的價值先導 2015年六部委頒布的《實施意見》明確指出：“把發展青少年校園足球作為落實立德樹人根本任務、培育和踐行社會主義核心價值觀的重要舉措。”在新時代背景下，校園足球體制革新就是立德樹人價值理念在青少年學校體育事業中的根本體現和重要實踐，主要體現在以下3個方面。

2.1.1 以學生全面發展為中心的建構理念是校園足球體制革新的內在要求 從校園足球本質屬性而言，其屬于學校體育范疇，是在此基礎上衍生出的素質教育新理念。隨著我國教育理念的轉變，以夸美紐斯和赫爾巴特的教育理論為依據所形成的“以課堂為中心，以教科書為中心，以教師為中心”的教育理念，已無法適應新時代中國特色社會主義教育事業的發展。為適應世界教育改革發展的趨勢，2014年,教育部印發《關于全面深化課程改革 落實立德樹人根本任務的意見》提出“圍繞學生全面發展為中心的核心素養體系”，推進學生全面發展已成為全面推進素質教育的最高目標。2015年,六部委頒布的《實施意見》提出“把發展青少年校園足球作為落實立德樹人根本任務”，校園足球成為發展學生核心素養的重要抓手，落實立德樹人根本任務的重要措施。在世界教育觀念發生轉變的當下，以學生全面發展為中心已然成為校園足球體制革新的內在要求，即在校園足球體制革新過程中，注重以人為本、以學生為本，創新校園足球育人功能，發揮其培養學生全面發展過程中所需的實踐能力、組織能力、創新精神等的作用。

2.1.2 滿足學生運動需求是校園足球體制革新的歸宿 立德樹人是培養德、智、體、美全面發展的社會主義建設者和接班人的本質要求[10]。校園足球作為學校體育改革的突破口和抓手，作為落實立德樹人的重要舉措，其所蘊含的新時代素質教育理念是得到廣泛認同的，并已上升至國家戰略層面。如何更好地推進校園足球的開展，良好的保障措施至關重要。隨著校園足球改革試驗區、特色學校等規模的不斷發展，青少年參與人數急劇攀升，2020年將達3 000萬人，相應的配套條件是否能夠滿足校園足球活動的高質量開展，直接決定著校園足球價值理念的踐行效果。在我國第一批開展校園足球的城市中，“平均每所小學擁有0.12個足球專業教師，初中擁有0.34個，高中擁有0.59個”。特色學校足球課程開設率仍然較低，如洛陽市25所特色學校中開設足球課程的學校僅11所，不足總數的1/2[11]。學生日益增長的足球運動需求與學校短缺的足球教學資源已成為校園足球發展的突出矛盾，而校園足球體制革新就是要優化學校體育教學資源，針對學生運動需求提升資源的有效供給能力，為滿足學生運動需求開辟廣闊空間。

2.1.3 保障學生體育權利是校園足球體制革新的邏輯起點 學校體育的理性來源之一是人的體育權利因素。《體育運動國際憲章》第一條規定：進行體育運動是所有人的一項基本權利。我國許多學者認為：體育權利是可從《中華人民共和國憲法》中推導出來的基本權利[12]。從學生體育權利政策的演進看，我國對學生體育權利的重視和保障是一個不斷完善的過程，特別是1996年以來，我國政府陸續頒布了《關于開展全國億萬學生陽光體育運動的通知》《關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》等政策，保障了政策制度的完善性。作為學校體育的重要組成部分，校園足球應作為青少年一項體育權利而得到重視。學校體育政策法規執行力的強弱直接決定相關政策法規的貫徹落實程度，并最終影響學生體育權利的實現。我國學校體育政策法規存在不同程度的執行梗阻[13]，校園足球政策執行效果不理想，存在執行效率偏低等問題[11]。要改變此現狀，必須推進校園足球體制革新，強化政策執行權威，提高政策法律位階，使構建完善的政策執行體系成為保障學生體育權利的重要著力點。

2.2 公平公正、統籌兼顧是校園足球體制革新的實踐導向 公平公正既是價值標準，也是實踐導向，作為學校體育的價值典范，更多地體現為充分尊重和保障學生體育權利，平等地享有體育教學資源。將公平、公正作為校園足球體制革新的首要實踐導向，是基于當前校園足球不平衡、不充分的發展現狀提出的，即在校園足球推廣過程中，各種原因導致的不公平、不公正現象已經成為制約校園足球可持續發展的主要矛盾。這種矛盾主要體現在以下兩方面。一方面，體育教育資源分配的不平衡、不充分。東部與西部、城市與農村之間校園足球資源配置差距較大。在欠發達地區，存在校園足球教學資源嚴重短缺的問題。如云南楚雄市35所定點學校中只有10所學校各有一塊不規則的足球場地，其余學校沒有足球場地[14]。另一方面，校園足球與其他校園運動項目發展空間的不平衡、不充分。2015年山東省為推廣校園足球，暫停大學生籃球、排球聯賽[15]。2017年，對校園足球特色學校進行專項調研后發現，部分學校強制要求所有學生必須學習足球。校園足球要避免“從一個極端走向另一個極端”，即“從屬于少數學生的校園足球變為所謂的全體性的校園足球”，因為“全體性”并不符合實際現狀[16]。因此，公平、公正意味著：在價值取向上要面向廣大學生，保障學生的運動權利，同時，尊重學生自由選擇運動項目的意愿；在資源分配上要合理傾斜西部和欠發達地區，同時，確保不同地區資源配置的均等化。

統籌兼顧是加強頂層設計和系統規劃的關鍵。一方面，校園足球體制革新是一項復雜的系統工程，需要處理好系統內部之間以及系統與外部變量之間的關系。例如：教育部體衛藝司與學生體育協會的職能交叉、越位問題；教育部與國家體育總局的利益博弈問題等。另一方面，從發展階段和層次角度而言，我國校園足球需要根據發展的階段性特征進行前瞻性地規劃布局，特別是隨著校園足球普及程度的不斷加深，發展結構需要轉型升級，正確認識普及與提高的關系尤為重要。截至2017年7月，教育部提前3年完成了2萬所中小學特色學校、102個試點縣(區)、12個綜合改革試驗區的校園足球全國布局[17]。在校園足球提高層面中的后備人才選拔、培養、輸送，足球課程教學“蜻蜓點水”等問題突出。我們依然無法統籌兼顧“普及”與“提高”2個層面的協調發展。正如毛振明等[18]所言，如果校園足球是低水平的、沒有關注度的活動，那么校園足球也最終走向失敗。因此，在校園足球體制革新中：一方面要正視各系統內部及外部間客觀存在的矛盾，系統調整各職能部門的權限范圍與職責要求；另一方面要整體布局，統籌謀劃，推進“普及”與“提高”2個層面的協同發展，做到“提質增效”。

3 校園足球體制革新的現實路徑

3.1 加快政府部門體制革新的實現機制 現階段，政府是校園足球發展的推動主體和責任主體，更是體制革新的主體。實現校園足球體制革新的核心是推動有效治理格局的形成，使政府由“掌舵者”轉變為“領航者”。因此，加強頂層設計，優化體制結構，對破除當前治理困局極其重要。

3.1.1 加強體制革新的協同力度，突破條塊分割現狀國家治理體系中的體制結構由相互勾連的子系統組成，每個子系統要在特定時期內設定特定功能，因此，體制革新必須統一協調各子系統的功能性需求[9]。如前所述，校園足球體制革新除了涉及教育部、國家體育總局之外，還需要協調國家發展改革委、財政部等諸多部門；在政策執行過程中，更需要處理好中央與地方、部門與部門之間的“監督—管理”“競爭—合作”的利益博弈[7]。2009—2014年，校園足球由國家體育總局牽頭，2015年至今，則由教育部牽頭，但2個階段都暴露出不協調、不合作、不權威、不專業的體制弊病。為此，必須建立教育與體育部門聯合牽頭，多部門密切配合的協同機制，在制度頂層構建系統科學的框架，形成各部門和各層級權責分明、問責到位、高效聯動的體制格局。在此之中，既要發揮教育部門的事權優勢和體育部門的專業所長，又要推動財政、廣電、住建等部門在條件保障中的通力協作。此外，根據校園足球的綜合特點與戰略地位，必須設立由中央或國務院直接領導的，脫離部門利益的跨部門、高規格的協調機構，即進一步提升“全國青少年校園足球工作領導小組辦公室”的權力層級，提高協調工作的權威性與有效性。

3.1.2 提升體制革新的民主決策力度，轉變自上而下的決策模式 歷史制度主義認為，一種體制是在一定的社會、經濟、文化歷史條件下生成和發展的，因而，特定的歷史環境所形成的體制就構成了它以后不斷強化和變遷的路徑依賴[19]。從我國校園足球產生的時代背景與主導動因可知，這是一種以行政主導、“高位推動”“上令下行”和“層級加壓”為特點的政府行為，決策權力高度集中于教育部等幾個行政部門，且在決策結構中缺少市場主體、社會組織、公民等參與的制度化安排，加之決策者對目標群體意愿的主觀忽視，存在明顯的“精英決策”特點，致使民主決策功能無法正常發揮。因此，以促進青少年身心健康、全面發展為宗旨的校園足球體制革新必須建立完善的信息表達、搜集、反饋機制，為目標群體的價值需求和政策建議進入決策層面提供現實可能。此外，在決策結構改革方面，必須破除決策權力高度集中的決策結構，實現決策民主化和科學化，初步形成一元主導、多元參與的決策結構。同時，注重決策權力的橫向劃分，根據教育部、國家體育總局、財政部等行政部門的不同職能，對決策權力進行合理分配，并使之制度化。如：教育部聚焦于校內足球管理體制改革與足球課程推進；國家體育總局著力于校園足球訓練、競賽、選拔等體系構建。

3.1.3 強化體制革新的執行力度，破解政策執行困局公共政策目標的實現既依賴于公共權威系統制定出正確的公共政策，更有賴于政策的有效執行。2009年以來，國家體育總局與教育部相繼出臺大量政策，引導和推進校園足球體制改革。政策頒布并未改變現行體制，政策執行阻力重重。如：2009年《通知》要求，“兩部委共同成立‘全國青少年校園足球工作領導小組’，各地成立相應組織機構”；2013年《意見》指出，“各級體育、教育行政部門要通力合作，建立分工合理、監督有效的管理體制。”截至2015年1月，“全國校足辦”設在中國足協，直屬國家體育總局管理，除掛職領導外，教育部門并無專職人員。地方校足辦145個，其中129個設立在體育部門，教育部門形式性協助，“通力合作”并未實現[11]。2015年《實施意見》要求，“教育部履行校園足球主管責任，體育部門發揮人才資源優勢，加強相關服務。”如馬德興所言：“體制化條塊分割導致體育與教育部門之間矛盾突出，信息互通有無都難以做到，更何況發揮體育部門在校園足球中的專業優勢。”因此，提升政府部門政策執行力度是保證校園足球體制革新順利推進的必要條件，健全問責制度、考核制度以及利益調節機制則是破解校園足球政策執行困局的現實路徑。

3.2 引導市場參與校園足球體制革新的實現機制 體育治理主體是在政府、市場、社會之間交替演進，最終達到多元主體協同共治[4]。自2015年《實施意見》頒布以來，市場力量逐漸參與校園足球體制改革進程之中，已成為不可回避的主體之一。政府與市場之間也構成一對競爭與合作的力量，并在一定程度上決定了校園足球體制革新的路徑走向。當前，政府需要充分發揮市場的積極作用，打破對原有體制路徑的依賴，探索如何在堅守校園足球公益性前提下充分發揮市場力量的裨益，推進校園足球體制革新。

3.2.1 強化政策導向，引導社會資本進入校園足球 無論是2009—2015年，國家體育總局每年劃撥的5 600萬元，還是2015年至今，中央財政累計投入的6.48億元，單一財政資金已難以滿足36個綜合改革實驗區，102個校園足球試點縣(區)，2萬余所特色學校發展所需的校園足球經費。2015年《實施意見》明確要求，“財政資金和社會資本多元投入，形成青少年校園足球持續發展的保障體系”。面對這種政策導向，鼓勵社會資本以多種形式進入校園足球領域，建立政府支持、市場參與、多方籌措的經費投入機制，已成為校園足球體制革新的必然選擇。市場參與校園足球需要政府加大政策引導力度，為資本進入消除障礙，同時需要構建明確的市場參與領域、限度以及方式等。如：針對校園足球場地設施的建設、維護和運營的問題，政策應允許社會資本介入，將土地供應與資金供應相結合，即政府或學校提供土地，市場主體提供建設資金，形成場地設施共建共享的有效機制。在場地維護和運營方面，周末、節假日等時間，通過委托經營等市場化經營方式，推進足球場地向社會開放，提高場地利用率和市場效益。此外，政府可以設立校園足球產業引導基金，創設融資平臺，采用多種運作模式，推進校園足球產業模式的形成，從而滿足校園足球體制革新對市場機制的實際需求。

3.2.2 激發市場活力，探索多種形式的公私合作機制我國校園足球即將完成“2.0”計劃，2020年參與人數將達3 000萬。參與人數的大幅提升必然產生多元化的服務需求，這也預示著校園足球即將進入“多元化服務”時代。當前，校園足球發展空間仍拘泥于校內與課內，足球教師水平較低，場地資源匱乏，課程教學“蜻蜓點水”，競賽水平難以提升[18]。2015年《實施意見》明確指出，“加強足球課外鍛煉訓練，鼓勵學生積極參加校外足球活動；推進社會體育場地向學校開放，形成學校與社會共建共享場地機制”。這一政策導向即是對現實趨勢的客觀尊重。因此，對校園足球體制革新而言，如何利用市場力量有效推動校外、課外足球活動有序開展，提升校園足球服務質量，已成為不可回避的問題。世界足球發達國家校園足球的開展極其重視與市場主體建立伙伴關系：德國政府通過“天才培養計劃”加強職業俱樂部、地方足協和學校的密切合作[20]；日本足協利用《公益法人認定法》和《特定非營利活動促進法》的優惠稅制，有效推進校園足球校外活動與企業之間的有機結合[21]。我國政府可以通過構建“校園足球服務協議”，激發市場活力，提供多元而優質的服務，以解決政府行為邏輯下資源利用與體制束縛的問題。政府可利用權威優勢提供相應的政策服務等，為校園足球服務提供寬松的市場環境，而市場優勢則在于利用專業化服務滿足參與人群的多元化需求，提升校園足球的服務質量。如青少年培訓機構與學校之間的合作，通過規避政策限制，引入高質量師資等。3.2.3 健全對市場主體的利益保障與風險預防 資本具有先天逐利性，在培育校園足球合作伙伴關系過程中，健全對市場主體的利益保障和風險預防尤為重要。我國現行校園足球政策只是宏觀規定、允許、鼓勵市場主體參與校園足球，如：《實施意見》要求，“探索市場參與、多方籌措的經費投入機制”“引導社會資本進入校園足球領域”等，但對于市場主體的“合理回報”并未明確說明，并缺乏具體可操作性的細則。因此，推動市場進入校園足球發展領域，就要適當滿足企業追求市場利益的本質需求，努力實現市場利益與公共利益的共生，并為市場參與校園足球提供正向激勵。政府應完善政策文件，明確市場主體的準入范圍、利潤分配等，利用稅收、法律等制度以及產業引導基金對相關的市場主體進行補償、培育。此外，在保障市場主體利益的同時，應始終防范市場主體的短視性與逐利性，預防資本投資者對于個體私益的無序追逐，改變校園足球的基本性質(即公益性)，甚至引發更復雜、更深層次的社會矛盾。這一點可以從20世紀90年代我國足球學校的興衰中吸取教訓。因此，政府應借鑒歐美足球發達國家的有益經驗，從準入標準、資格審核、退出機制、外部監管等路徑入手，構建完善的制度，保持市場、資本活力與靈活性的同時，保障市場的有序性與校園足球的公益性。

3.3 吸納社會組織參與校園足球體制革新的實現機制 在治理語境中，政府只是公共管理的核心主體，需要社會組織與公眾共同構成治理主體。體育社會組織承擔著執行國家體育政策的義務，以服務者身份參與國家體育事業的治理，應該具備“自治性”，獨立于行政部門之外。然而，由于受多種因素制約，我國體育社會組織發展不健全，仍然存在自治權利缺失、制度供給不足、政社邊界模糊等問題。因此，推進體育社會組織的制度化培育已成為治理現代化進程中不可或缺的環節。3.3.1 重新定位體育社會組織的角色與功能 從歐美青少年足球的發展經驗看，體育社會組織具有政府和市場不具備的獨特功能。2003年，英國政府制定《體育、學校和俱樂部整合戰略》，通過政策引導，體育社會組織規模不斷增長，類型不斷增多，諸如青少年足球俱樂部之類的體育社會組織已成為學生參與校園足球的主要途徑[22]。我國體育社會組織發展緩慢，截至2015年底，共有66.2萬個社會組織，其中體育社會組織為2.3萬個，僅占3.4%[23]。長期以來，我國體育社會組織與行政機構的關系比較模糊，多為“被扶持”機構，自治管理缺失，無法充分發揮專業職能。因此，總體上我國體育社會組織在校園足球發展中發揮的作用不大。如果說在“校園足球1.0時代”，政府為保證校園足球的公益性以及整體的順利推進，體育社會組織無法介入可以理解。那么在“校園足球2.0時代”，《實施意見》多次強調“鼓勵有條件的體育俱樂部及其他社會組織聯合開展校園足球活動”“鼓勵學生積極參與校外足球活動”，體育社會組織的角色與功能在校園足球發展中必然需要重新定位。一般而言，政府在校園足球普及層面的作用不可替代，但在“提質增效”“做大分子”等提升校園足球整體水平方面，足球協會和青少年足球俱樂部等體育社會組織具有獨有優勢。因此，我們需要對體育社會組織的角色與功能進行準確定位，不能再將其視為“政府的附屬”，需要將其看作體育治理的主體之一，充分發揮其在校園足球中的獨有功能。3.3.2 完善體育社會組織健全發展的法律制度 從法律角度而言，我國體育社會組織發展緩慢的主要原因之一是法律制度不健全。首先，根據《社團登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》相關條款的規定，我國基層體育社會組織無法進行正式登記，合法性地位難以確立。其次，我國政府對社會組織采取“雙重負責”的控制性管理模式，即社會組織要經業務主管部門審查同意后才可到民政部門登記注冊[24]。許多業務主管部門還制定了本部門的管理辦法，如國家體育總局頒布的《全國性體育社會團體管理暫行辦法》《體育類民辦非企業單位登記審查與管理暫行辦法》等部門規章。這就造成當前體育社會組織“登記難”“發展難”“生存難”的困境。因此，政府要制定和完善法律法規，特別是盡快出臺新的社會組織登記管理制度，逐步放寬對體育社會組織的準入門檻，為眾多體育社會組織確立法律地位。此外，政府要出臺一系列激勵政策，為培育和壯大體育社會組織提供制度保障，提升體育社會組織的“自治權”，提高體育社會組織參與校園足球發展的自主性和能動性，防止政府微觀干預體育社會組織的內部管理，為體育社會組織的制度化培育提供“法律土壤”，建立一個依法自治的體育社會組織體制。

3.3.3 提升體育社會組織承接公共服務的能力 治理理論強調體育治理主體是多元的，政府是體育治理的“領航者”，體育社會組織是“劃槳者”，通過政社合作的形式，承接政府在體育事業發展中的部分職能。通過多年實踐探索，政府向體育社會組織購買公共體育服務已成為政社合作的有效形式。一方面，青少年足球俱樂部、足球協會等體育社會組織可以為學生提供專業化、多樣化的足球服務，彌補政府在校園足球“提質增效”層面的不足；另一方面，社會化運作可以降低行政成本，優化校園足球資源配置，提高發展效率。然而，我國現行的《中華人民共和國招標投標法》《政府采購法》等法案，嚴格限定了參與購買的社會組織條件，多數基層體育社會組織被排除在外。例如：泰州市政府曾通過招投標購買體育服務方式，吸納當地足協進入校園足球領域，承擔部分服務工作；但由于當地足協的資質與能力問題，無法滿足上述法律要求，出現了“政府舍得放，社會組織接不住”的問題。因此，加強自身建設，提升承接能力，是解決這一問題的關鍵。首先，完善體育社會組織內部治理結構，提高服務能力和自律水平。建立健全的組織工作管理制度，在財務、人員、法律事務等方面實現規范化和專業化。其次，加強外部制度建設和政策扶持力度。政府應推動體育社會組織登記管理制度改革，并提供政策扶持，如小額貸款補助、稅收減免等措施。

4 結束語

如果說中國體育治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，那么對足球事業的發展而言，治理語境下的校園足球體制革新則是我國足球事業全面深化改革、實現治理能力現代化的重要舉措。校園足球開展以來，國家下發了大量政策推進體制機制改革，雖然取得了一定成績，但在治理層面仍然存在頂層設計缺失、多元協同乏力等問題。隨著青少年足球市場、足球社會組織和公眾等力量的興起，政府如何激發和調動有效治理的內生力量，形成多元主體、協同共治的治理格局，已成為推進校園足球體制革新的關鍵。