新中國憲法政治發展的回顧與展望

肖金明

(山東大學 法學院，山東青島 266237)

引言

新中國憲法政治發展已有近七十年歷史。從1949年通過臨時憲法《中國人民政治協商會議共同綱領》建立新中國政權，到2018年修改1982年憲法全面推進新時代社會主義現代化建設，實現中華民族偉大復興的中國夢，新中國憲法政治大體上經歷了新紀元憲法階段、新時期憲法階段，并開始進入新時代憲法階段。回顧以往，新中國憲法政治大致上走過了從相對自發立憲建政，到比較自覺修憲改革，再到相當自信行憲復興的歷程，大略上形成了自“立憲建制-有憲無治”，到“修憲改革、依憲治國”，再到“良憲善治、行憲復興”的過程。回顧新中國憲法政治發展的歷史，以1949年“共同綱領”為基礎，與“共同綱領”是一部臨時憲法不同，1954年憲法是新中國第一部完整意義上的建政憲法；以1954年憲法為基礎，與1954年憲法是一部建政憲法不同，1982年憲法是一部應時而生、順勢發展的改革憲法；以1982年憲法為基礎，與1982年憲法是一部改革憲法不同，新時代憲法將是一部充分體現中國特色、中國風格和中國優勢的復興憲法。*從世界憲法史看，憲法大致上可以分為三種類型：一是“革命憲法”，二是“改革憲法”，三是“憲政憲法”。參見夏勇：《中國憲法改革的幾個基本理論問題——從“改革憲法”到“憲政憲法”》，載《中國社會科學》2003年第2期。本文將新中國憲法分為建國(建政)憲法、改革憲法和復興憲法，主要是基于新中國憲法發展史的階段性角度，它們分別標志著新中國憲法史的不同階段。

中共十九大確定中國特色社會主義新的歷史方位，中國憲法政治發展亦進入新時代，應當面向未來三十多年開啟中國特色社會主義憲治行程。展望未來，以習近平新時代中國特色社會主義憲法思想為指導，以現行憲法第五次修改為起點，實現改革憲法向復興憲法的飛躍，鋪平中國特色社會主義憲法政治發展道路，以全面建成小康社會、基本實現社會主義現代化、全面實現社會主義現代化的階段性發展，為逐步實現國家治理體系和治理能力現代化提供根本制度支撐，為全面實現中華民族偉大復興中國夢的目標提供根本法治保障。

一、新中國憲法的歷史發展

自1949年制定作為臨時憲法的“共同綱領”，到2018年現行憲法第五次修改，新中國憲法政治已有近七十年的歷史。關于新中國憲法政治發展史，可以大致劃分為幾個時期，即“共同綱領-五四憲法”時期、“七五憲法-七八憲法”時期、“八二憲法-憲法修正”時期，還應當將現行憲法第五次修改視為一個新時期的開始。回顧新中國近七十年的憲法政治發展史，不能忽略“共同綱領”的歷史地位和“五四憲法”的基礎價值，“七五憲法”的精神缺陷和“七八憲法”的歷史局限，“八二憲法”及其修正案的改革特征和現代化趨勢，以及從整體看，由建立新政權之需的建政憲法，到推進改革開放之需的改革憲法，再到實現民族復興之需的復興憲法，由此構成的新中國憲法政治遞進發展的基本趨勢。*這是對新中國近七十年憲法史的粗略分期，并非嚴謹的學術意義上的劃分，也不同于本文關注的階段劃分。這樣分期的目的主要是有針對性地分析新中國幾部憲法的關系和憲法政治發展的經驗教訓。

(一)共同綱領-五四憲法

新中國成立初期的立憲活動歷來受到高度評價，“共同綱領”和“五四憲法”在學界備受尊崇，在中國民主法治進程中擁有重大歷史地位和深刻歷史影響。*現行憲法是通過修改“五四憲法”而來的，現行憲法第五次修改也深受“共同綱領”和“五四憲法”影響。第十二屆全國人大常委會《關于中華人民共和國憲法修正案(草案)的說明》指出：1982年憲法是對1949年具有臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》、1954年《中華人民共和國憲法》的繼承和發展。根據一般的說法，“共同綱領”是新中國的臨時憲法，“五四憲法”是新中國的第一部憲法，它們承載的精神、使命具有共通性。如果對新中國憲法政治史進行分期研究的話，可以將“共同綱領”與“五四憲法”視為一體。新中國憲法政治初始時期的“共同綱領-五四憲法”開啟了新中國憲法政治的行程。但始于1956年底的政治形勢變化中斷了新中國憲法-憲治進程，黨和國家政治生活基本脫離了民主政治的常態，違反憲法、背離憲治的現象時有發生，“五四憲法”逐漸“有形無實”，淡出國家政治生活，尤其是1966-1976十年文化大革命期間，基本上處于形存實亡的狀態，新政權初步建立起來的社會主義民主法制遭到破壞，國家和社會實際上進入了“徒有憲法，空無憲治”的狀態。

一是關于1949年綱領的歷史地位。1949年“共同綱領”發揮了臨時憲法的作用，它為新中國政權奠基，是人民共和國大廈的基石，是新政權成立初期全國人民的大憲章。*《劉少奇選集(上卷)》，人民出版社1981年版，第434頁。作為一部臨時性憲法，“共同綱領”發揮了“立憲建政”的功能，而制定“共同綱領”等憲法性文件以建立新的國家政權，是中國共產黨領導中國人民共和立憲、建政立策的偉大實踐，“共同綱領”成為新中國成立初期的一切法制的基礎。*《董必武選集》，人民出版社1985年版，第407頁。它不僅是新中國憲法政治的良好起步，還與1954年憲法共同為中國憲法政治確立了精神價值、基本原則、制度基礎和發展軌道。1949年“共同綱領”已經成為一份彌足珍貴的歷史遺產，它既具有制度意義，又具有文化意義，不僅在于它本身及其確立的最高法制，還在于它的產生過程，對新中國憲法政治的探索，尤其是它所踐行的民主共和精神。新中國早期憲法政治所實踐的共和精神和民主思想，尤其是“共同綱領”所承載的民主共和精神，為“五四憲法”發揚光大，并為繼往開來的“八二憲法”所承續，一直流淌在現行憲法文本中，深刻影響著改革開放以來中國憲法的發展和憲法政治的實踐。

二是關于1954年憲法的基礎價值。新政權成立五年后制定的1954年憲法，是共和國的第一部憲法。“五四憲法”以當時起到臨時憲法作用的“共同綱領”為基礎，承繼了“共同綱領”的根本內容，承續了“共同綱領”的共和底色，承載著“治國安邦”的基本使命，發揚光大了民主憲治精神，并實現了憲法文本體系化和內容體系結構化，以序言、總綱、國家機構、公民基本權利和義務，以及國旗、國徽、首都等五大板塊，確立了新中國憲法文本完整的外觀形態，是一部框架體系規范化、標準化的憲法，其中“國家機構”和“公民的基本權利和義務”的分立，充分體現了其內在的憲治精神。被稱為新中國第一部憲法的“五四憲法”具有“立憲善政、施憲致治”的基礎價值，它確立了新中國重大憲法關系，規劃了憲法政治的總體格局、民主法制建設的基本路線和軌道，為新中國人民民主建設和憲法政治發展奠定了寬厚的法制基礎。遺憾的是，它的地位和作用、權威和效力沒有保持多久，由于眾所周知的原因，“五四憲法”逐漸有名無實，國家陷入“有憲法，無憲治”的狀態，并且這一狀態持續了長達近二十年。

(二)七五憲法-七八憲法

始于1950年代末的政治運動，顯于1966-1976年間的文化大革命，嚴重破壞了黨和國家政治生活的正常化，中斷了新中國初期確定的憲法政治進程，國家治理逐步陷入“有憲無治、無憲亂治”狀態。文化大革命行將結束時制定的1975年憲法，與文化大革命結束后不久制定的1978年憲法，形成了新中國憲法政治發展史上的一個特殊時期。“七五憲法-七八憲法”在很大程度上背離了一般憲法原理和憲治規律，背棄了一些具有決定性的憲法精神、原則和制度，嚴重偏離了新中國成立初期確定的憲法政治發展軌道。盡管“七八憲法”及其兩次修改試圖擺脫錯誤思想的羈絆，但并沒有克服“七五憲法-七八憲法”的整體性缺陷。

一是關于1975年憲法的精神缺陷。歷時十年的文化大革命行將結束時制定的1975年憲法，在框架結構上基本延續了“五四憲法”的體系結構，除序言外，包括總綱、國家機構、公民的基本權利和義務，以及“國旗、國徽、首都”等部分，但它的內容和形式都存在嚴重的不足，其最嚴重的不足是“與生俱來”的精神缺陷。“有形無神”的“七五憲法”存在的精神缺陷歸因于當時的政治社會背景，也就是1950年代末以來的政治運動，尤其是十年文化大革命，其指導思想是無產階級專政下繼續革命的理論，序言明定“堅持中國共產黨在整個社會主義歷史階段的基本路線和政策，堅持無產階級專政下的繼續革命”；在國家機構上，以“革命委員會”組織形式取代國家機構，解構了國家憲治體系；在公民基本權利和義務上，大幅刪減對公民基本權利的規定，把公民義務置于公民權利之前，取消“公民在法律上一律平等”的規定，規定公民“大鳴、大放、大辯論、大字報”的權利，等等。文化大革命的破壞力是整體性的，經濟社會政治各方面尤其是政治生活、精神原則規范各層面均遭到破壞，立憲施憲的錯誤指導思想造成了“七五憲法”的精神缺陷，特別表現在制度上，就是公民權利體系的嚴重萎縮與國家權力體系的徹底扭曲，總體上嚴重毀損了新中國初期的立憲成果，幾乎是徹底顛覆了新中國成立初期確立的憲法政治的制度基礎和發展軌道，這無疑是各種政治運動尤其是文化大革命“成果”的實際反映。

二是關于1978年憲法的歷史局限。“文革”結束后不久制定的1978年憲法，是一部具有明顯過渡性的憲法，在憲法文本及其體系結構上試圖消除“七五憲法”上的嚴重缺陷，它在形式上確實部分恢復了“五四憲法”有關公民權利的規定，體現了恢復正常的憲法政治狀態的嘗試和努力，這無疑預示著長達二十年“有憲無治”狀態逐步走向結束。但由于受當時歷史條件的限制，“七八憲法”未能徹底掙脫“文革”錯誤思想的羈絆，依然持留了濃厚的“左”的色彩和“文革”痕跡，序言中仍然保留了“堅持無產階級專政下的繼續革命”的規定，仍然保持著對文化大革命的肯定態度，在國家機構中繼續使用地方各級“革命委員會”的名稱，在公民基本權利和義務中仍然規定公民“大鳴、大放、大辯論、大字報”的權利，等等，“七八憲法”總體上延續著“七五憲法”的實質性精神缺陷。在“七八憲法”存續的四年里，曾于1979、1980年兩次修改，分別取消了關涉國家機構的“革命委員會”的規定與關于公民基本權利和義務的“四大權利”的規定，兩次修憲在一定程度上試圖“去文革化”，實際上也消除了一些根本性缺陷，但由于“七八憲法”仍然留存著“文革”基因，整體上陷入“精神分裂”狀態，難以去除其明顯的歷史局限性。

(三)八二憲法-憲法修正

中共十一屆三中全會“撥亂反正”，黨和國家事業進入社會主義建設新時期，經濟建設被擺在中心位置，政治生活恢復社會主義民主法制建設，包括接續“共同綱領-五四憲法”的憲法原理和憲治精神，重啟中國憲法政治建設和發展的行程。改革開放四年后的1982年12月，新中國近七十年憲法史上最大規模的修憲產生了現行憲法，這是一部公認的社會主義初級階段的好憲法。現行憲法自誕生以來就在改革開放和社會主義現代化進程中因勢同行、與時俱進，三十多年來歷經多次修改，始終保持著它的本色和活力，規定著新時期憲法政治發展的方向，開辟出一條以黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一為主線的中國憲治之路，不斷向前鋪設和夯實中國特色社會主義憲法政治發展的路基。

一是關于1982年憲法的根本特征。1980年代初期的立憲活動，在反思“文革”、反省“七五憲法-七八憲法”歷史教訓的同時，回溯到“共同綱領-五四憲法”上，回歸到新中國成立初期確立的憲法政治發展軌道上。總結新中國成立以來社會主義建設的長期實踐經驗，根據中共十一屆三中全會更新的路線方針政策，經過全民討論、全面修改產生的1982年憲法，實際上接近于一部新制定的憲法。“八二憲法”一方面承繼了新中國成立初期形成的憲法精神和制度基礎，另一方面順應改革開放的新形勢，加強了自身的時代感、民主法治底色、改革特征和現代化趨勢。作為社會主義初級階段的一部全新的憲法，“八二憲法”承續了“共同綱領-五四憲法”的精神實質，盡管在有些方面沒有完全達到“五四憲法”的水平，但將公民權利置于國家機構之前，規定任何組織和個人必須在憲法范圍內活動，等等，可以說它在一定意義上將中國憲法政治水平推向了一個新的高度。1970年代末，中國擺脫“斗爭”思維，走出“文革”陰影，實行改革開放政策，開啟社會主義現代化建設進程，這是“八二憲法”的基本背景，“改革”成為“八二憲法”的根本特征，現行憲法也因此被稱為“改革憲法”。現行憲法自施行以來，面向改革開放和社會主義現代化建設實踐，在中國共產黨領導人民治國理政實踐中發揮了十分重要的作用，有力堅持了中國共產黨領導，保障了人民當家作主，推動了社會主義法治國家建設進程，促進了改革開放和社會主義現代化建設，維護了國家統一、民族團結、社會穩定，是一部名符其實的好憲法。*黨的十九屆二中全會高度評價現行憲法的地位和作用，實踐證明，我國現行憲法是符合國情、符合實際、符合時代發展要求的好憲法，是充分體現人民共同意志、充分保障人民民主權利、充分維護人民根本利益的好憲法，是推動國家發展進步、保證人民創造幸福生活、保障中華民族實現偉大復興的好憲法。

二是關于現行憲法修改的重要走向。1982年12月4日公布施行的現行憲法，是一部社會主義初級階段上的好憲法。它之所以能夠成為一部好憲法，是因為它有正反兩個方面經驗的借鑒和參照，尤其是它恢復了“共同綱領-五四憲法”確立的憲法精神和制度基礎。現行憲法堅持國體和政體、黨的領導和人民主體地位、黨的領導制度和人民代表大會制度、黨的領導和憲法政治的有機統一，這是現行憲法成為一部好憲法的根本保障；現行憲法是人民立憲偉大實踐的產物，是一部人民憲法，是一部社會主義憲法，與西方國家憲法存在本質差別，這是現行憲法始終保持一部好憲法狀態的基礎保障；1982年憲法還具有強烈的時代感和鮮明的改革特征，它不僅肯定和支持、促進和保障改革開放，還保持著自身改革自新的風格，這是現行憲法成為一部好憲法的基本保障。“八二憲法”在三十多年里歷經多次修改，形成了若干憲法修正案，涉及序言、總綱、國家機構、公民基本權利和義務、國家標志等憲法文本的各個部分，關涉經濟社會政治各個方面和精神原則規范各個層面，涵括社會主義建設目標、黨和國家事業發展指導思想、憲法基本原則、國家基本制度、國家經濟體制、經濟社會基本國策、國家治理體系、公民權利保障以及國家象征等廣泛內容，全面反映了經濟社會政治改革發展穩定的重大成果、重大趨勢和重大規律，充分體現了高度集中有機統一的人民的意志、黨的意志和國家意志，與國家治理體系和治理能力現代化相契合，始終保持著憲法政治發展的現代化趨向。

(四)小結

1982年憲法已經五次修改。現行憲法的每一次修改，都保持著1982年憲法的精神定力和制度基礎，都是對現行憲法的進一步完善，包括憲法精神的整體升華、民主政治的體系創新、人權法治的系統洗禮，等等，都有益于推進改革開放、民主法治和社會主義現代化建設的偉大行程。比較現行憲法的五次修改，尤其需要關注第五次修改的多重意義。現行憲法第五次修改與前四次修改的不同，不僅表現在修改規模和幅度上，更在于修憲的時際上。第五次修憲是中國特色社會主義進入新時代后的第一次修憲，它記載了改革開放以來尤其是中共十八大以來憲法政治理論創新、制度創新、實踐創新成果，反映了中共十八大以來黨和國家事業全方位、深層次、根本性變革的要求，體現和反映了黨領導人民治國理政的新理念新思想新戰略，實際上開啟了中國憲法政治發展的一個新階段，也就是中國特色社會主義新時代憲法政治階段。毫無疑問，可以將現行憲法第五次修改視為新時代憲法政治發展的起點，以此為標志，新時代憲法正從改革憲法穩步走向復興憲法。

二、改革開放后的憲法發展

制度的穩定性密切關聯著制度的權威性。相對來講，法律比一般制度規范具有更高的穩定性，憲法無疑是穩定性最高的法律。當然，任何制度現象都不是靜止不變的，憲法法律亦是如此。改革開放，不斷加快的市場化進程，社會轉型，不斷加快的現代化步伐，必然要求現行憲法與經濟社會政治發展同行同進。即使是公認的不能改變的重大憲法制度，包括憲法確立的社會主義制度，體現國體和政體高度統一的黨的領導制度與人民代表大會制度的根本政治制度，隨著黨和國家對治國理政和社會主義現代化認識與實踐的不斷提升和深化，也處在不斷完善發展過程中。如何平衡憲法穩定與憲法發展的關系，越來越成為憲法政治發展的重大課題。審時度勢、平穩修憲的具體實踐，以憲法解釋替代憲法修改的學術觀點，都說明了憲法的穩定性一直受到人們的重視和學界的呵護。當然，無論是以一種什么樣的方式推進憲法發展，都不能觸動憲法的本質，即憲法的根本性質和憲法的精神實質，不能改變與憲法本質密切關聯的目標方向。

(一)憲法發展的選擇

憲法發展是一個系統性問題，憲法發展的選擇既涉及目標方向問題，也關涉路徑方式問題。對憲法發展的目標方向問題，人們有比較一致的看法，因為憲法發展的總目標、大方向具有高度確定性，在目標方向上沒有什么選擇性，這是由憲法的本質屬性決定的，學界對此易有共識；而對憲法發展路徑和方式問題，人們看法不一。憲法發展的路徑、方式有很多，可以通過憲法修改或者憲法解釋、憲法慣例，還可以通過完善憲法相關法，推進憲法的進步和發展。*在憲法部門中，憲法及其修正案是核心，還包括大量的憲法相關法，比如選舉法、組織法等。實際上，選舉法、組織法等憲法相關法的功能意義之一，就是根據憲法規范和憲法精神形成和發展憲法部門，完善和發展憲法規范體系。當然，通過憲法相關法發展憲法，涉及一些理論爭議。比如，憲法賦予省級地方以立法權而沒有賦予設區的市以地方立法權，是不是意味著憲法相關法就不能作出授權立法的制度安排？省級以下地方立法權合憲性追問的起點是1986年修改后的地方組織法賦予較大的市以地方立法權。1986年地方組織法曾經1995、2004、2015年三次修改，1982年憲法也經過了1988、1993、1999、2004年四次修改，廣被質疑的地方立法權“違憲”狀態居然都沒有通過修法或修憲予以消除，而是放任這種明顯的“違憲”情形長期存在達三十年之久。針對法學界的糾問和立法實務界的糾結，可否以憲法部門的思維，側重于憲法典與憲法相關法的關系，審視省級以下地方立法“違憲”現象并邏輯地作出合憲解釋。盡管本次憲法修改賦予設區的市以立法權，可以結束對設區的市地方立法權合憲性的爭論，憲法典與憲法相關法的關系仍然是一個有意義的理論和實踐命題。因為存在可選擇的多元路徑和方式，通過什么樣的路徑、以什么樣的方式推進憲法發展更適宜，學者間存在著一定的爭論。討論憲法發展選擇問題，應當將方向和方式關聯起來。

一是關于憲法發展的方向問題。憲法發展既要適勢適時，又要適式適度，但前提是憲法發展的方向問題。憲法發展的方向決定于中國憲法政治的指導思想，尤其是改革開放以來鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀對憲法政治實踐的指導作用，與黨和國家事業指導思想創新發展同行并進，現行憲法因此始終保持著社會主義性質和中國特色社會主義進步發展方向；憲法發展的方向決定于社會主義現代化建設目標，不偏離改革開放和社會主義現代化實踐需求，不偏離國家治理體系和治理能力現代化的走向，現行憲法因此始終保持著與改革開放互動互進和社會主義現代化發展方向；憲法發展的方向決定于憲法的精神定力和制度基礎，決定于民主、法治、人權等憲法元素的分量，以及它們優化組合的制度水平，不斷衍生和伸展的憲治力量。恪守規范權力、保障權利的精神，恪守權利與權力平衡的制度邏輯，恪守憲法政治發展的基本規律，現行憲法因此始終保持著中國特色社會主義憲法政治發展方向。立足于現行憲法確立的國體與政體的統一，以黨的領導制度與人民代表大會制度有機統一為根本，以現行憲法第五次修改為新起點再出發，以習近平新時代社會主義憲法思想為指導，以復興憲法接續改革憲法，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，進一步發展新時代中國特色社會主義憲法政治，為實現中華民族偉大復興中國夢的目標提供根本法治保障。

二是關于憲法發展的方式問題。如前所言，憲法應當適勢適時適式適度發展，以什么樣的方式推進憲法發展是憲法政治發展的重大問題。比較而言，憲法修改是憲法進步和發展的主要途徑和方式。從憲法的經驗看，并不是所有的問題都通過憲法修改才能彌合憲法規范與社會現實之間的縫隙，憲法解釋是完善憲法的重要途徑之一。*參見韓大元：《中國憲法學研究三十年(1985-2015)》，載《法制與社會發展》2016年第1期。憲法學界輕易不言憲法修改，憲法不宜經常修改是憲法學者的共識。但近年來因國家監察法制定引起的先修憲再制定監察法的呼聲，確實也表達了憲法學界的主流觀點。制定《國家監察法》“應在修憲之后才能啟動，否則這一法律將從出生起就缺乏憲法依據，其制定及其內容都有違憲之嫌。”*馬嶺：《政體變化與憲法修改——監察委員會入憲之討論》，載《中國法律評論》2017年第4期。也有學者堅持慎行修憲的意見，如劉松山教授并不完全否定憲法修改的必要性和可行性，但在修憲問題上強調將學術思維與政治思維結合起來，主張以憲法解釋替代憲法修改，尤其是在監察法與修憲的關系上，反對因制定監察法而修改憲法。毫無疑問，從世界憲法發展來看，憲法解釋與憲法發展相聯系，它與立憲相關聯，但它更與施憲密切相關，與合憲性審查高度關聯。一般說來，憲法修改屬于立憲范疇，而憲法解釋通常屬于施憲范疇，它們以不同的機制、方式、程度影響著憲法的發展。憲法解釋是憲法發展的一種重要方式，但它確實無法替代憲法修改對憲法發展的價值，對于法治后發、憲治后進的國家來說尤其如此。完善我國憲法解釋制度是中國憲法政治發展的需要，應當更多地著眼于憲法監督制度建設，尤其是與完善合憲性審查制度、推進合憲性審查工作密切聯系起來。

(二)憲法修改的原則

通常來說，憲法修改屬于立憲范疇，除制定憲法以外，修改憲法是最重大的憲法活動。憲法活動是事關黨領導人民治國理政大局和國家治理現代化全程的重大政治活動，是事關經濟社會政治和改革發展穩定全局的重大立法活動，應當確立一些重大原則作為憲法修改活動的根本遵循和修憲工作的基本依循。從歷次修憲的實踐來看，憲法修改在中共中央領導下進行，充分發揚民主，嚴格依法進行，遵循憲法發展規律。立足于中國憲法政治發展的實際，概括地講，憲法修改活動和修憲工作必須遵循一系列重大原則。憲法修改活動必須堅持黨的領導、人民主體地位、憲法政治相結合，遵循政治-法治-憲治有機統一的根本原則，必須堅持民主修憲、科學修憲和依法修憲相結合，遵循民主-科學-法治有機統一的基本原則。

一是關于憲法修改的根本原則。如前所言，以憲法修改的方式推進憲法發展，是事關全局的重大政治活動和重大立法活動，是黨和國家政治生活的重大事件，是一個政治與法治有機統一以達憲治的過程。人民是立憲政治的主體，人民中心論是憲法政治發展的中心思想，這是中國憲法政治的理論基點，也是憲法修改等重大憲法活動的邏輯起點。憲法修改必須堅持人民立憲思想，堅持人民在憲法修改過程中的主體地位；中國共產黨是制憲修憲、施憲督憲的領導力量，憲法修改活動在中共中央集中統一領導下進行，由政治統領憲法修改的全過程，確保憲法修改順應黨和國家事業發展要求，充分體現黨和人民的意志與國家意志的高度統一。遵循憲法修改的根本原則，既要堅持黨領導人民修改憲法，將堅持黨的領導的政治原則貫穿于憲法修改過程的始終，又要發揮憲法規定的全國人大及其常委會在修憲過程的民主法治作用，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持中國特色社會主義憲法政治發展道路，推進憲法修改過程中政治-法治-憲治有機統一，從而保證憲法修改的正確政治方向。

二是關于憲法修改的基本原則。一般來說，憲法修改屬于立憲范疇，立憲修憲是最重大的國家立法活動，有其鮮明的政治特征和更高的政治要求，同時也要具備立法的一般特征，反映立法的普遍性要求，如主觀意志與客觀規律統一的要求、良法善治和良憲善政的精神、科學民主依法立法的原則等。科學民主依法修憲，以良憲促進改革和發展、保障善政和善治，是憲法修改工作必須遵循的基本原則，也是修憲過程中以法治促進、保障和實現民主、科學的現實邏輯。科學修憲原則要求審慎修改憲法，遵循憲法發展規律，憲法是黨領導人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果，憲法與黨和國家事業發展、黨和人民的偉大實踐一起進步，這是憲法發展的基本規律；民主修憲原則要求憲法修改反映人民意志，將人民立憲思想轉化為民主修憲實踐，堅持修憲過程的民主協商、民主討論和修憲機制方式的民主化，確保民主與科學的統一、民主與法治的統一；法治修憲原則要求依循憲治精神和原理、依據法治思維與方式、依照法定權限與程序開展憲法修改工作，依法修憲重在依照憲法修改的政治慣例和憲定修改程序進行憲法的修改，嚴格遵循既定的修憲權限、程序、方式等，尤其要認真總結和研究憲法修改工作的成熟經驗，概括和凝練有關憲法修改工作的高度規范的政治慣例，賦予這些慣例以憲法意義，以憲法慣例規范憲法修改工作。

(三)憲法變化的內容

1988年4月12日，第七屆全國人民代表大會第一次會議對“八二憲法”進行了第一次修改，1993年3月29日、1999年3月15日、2004年3月14日，第八屆全國人民代表大會第一次會議、第九屆全國人民代表大會第二次會議、第十屆全國人民代表大會第二次會議對現行憲法進行了第二、三、四次修改，2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議對現行憲法進行了第五次修改，一共形成了現行憲法的52條修正案。“八二憲法”幾經修改，內容變化涉及國家經濟社會政治各方面和憲法精神原則規范各層面，集中反映了黨的意志、人民意志和國家意志，充分體現了“三個意志”的高度統一，全面反映和體現了改革開放和社會主義現代化建設的成就和趨勢，高度契合和展現了1982年憲法改革創新的精神和穩步發展的品格。

一是關于現行憲法的五次修改。現行憲法五次修改涉及內容廣泛，每次修憲幅度和尺度不同，但都意義重大。1988年修憲確立了私營經濟的合法地位，規定私營經濟是社會主義公有制經濟的補充，同時規定土地使用權可以依照法律規定轉讓。盡管初次修憲幅度和尺度不大，但卻是現行憲法發展道路上的破冰之舉；1993年修憲確認了建設有中國特色的社會主義理論在國家和社會生活中的指導地位，確認了中國特色社會主義政黨制度，確立了建設社會主義市場經濟的目標，取消了農村地區的人民公社體制，規定實行家庭聯產承包責任制的經濟制度，以及國家機構部分的微觀調整，如將縣級人民代表大會每屆的任期由三年改成了五年，等等；1999年修憲將鄧小平理論寫入憲法，確認了社會主義初級階段的長期性和依法治國基本治國方略，確認非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，修改農村生產經營制度，確立在農村實行家庭承包經營為基礎、統分結合雙層的經營體制，等等；2004年修憲包括“三個代表”重要思想、政治文明、國家尊重和保障人權和公民的合法的私有財產不受侵犯等寫入憲法，規定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償，將地方各級人民代表大會每屆任期統一調整為五年，確定《義勇軍進行曲》為中華人民共和國國歌，等等；2018年修憲將科學發展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想、社會文明、生態文明、和諧美麗、現代化強國、實現中華民族偉大復興、中國共產黨領導、社會主義核心價值觀、人類命運共同體等寫入憲法，同時調整和完善了一系列政治和政權制度，包括憲法宣誓制度、國家主席任期制度、國家監察制度、地方立法制度等。

二是關于現行憲法修改的主線。“八二憲法”歷經五次修改，主要圍繞中國特色社會主義思想體系、社會主義現代化建設目標、經濟體制、國家機構等展開，形成了我國憲法發展的幾條明顯的主線。比如，黨和國家事業發展指導思想創新發展，從有中國特色的社會主義理論，到鄧小平理論、“三個代表”重要思想，再到科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想，體現了黨的意識形態與時俱進和憲法指導思想的重大變化，豐富和發展了中國特色社會主義理論體系；再比如，社會主義文明形態和現代化目標的變化，從“物質文明、精神文明”，到“物質文明、政治文明和精神文明”，再到“物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明”，從“高度文明、高度民主的社會主義國家”，到“富強、民主、文明的社會主義國家”，再到“富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”，體現了黨和國家在社會主義現代化認識和實踐上的不斷深化；還比如，經濟體制方面尤其是非公經濟地位的變化，從規定私營經濟是社會主義公有制經濟的補充，到確立了建設社會主義市場經濟的目標，再到確認非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，體現了社會主義經濟制度的創新發展和經濟體制的不斷完善；又比如，國家政權體系方面的變化，包括人大常委會職能權責的變化，國家主席職能和任期的變化，國務院權責體系變化，尤其是設立國家監察委員會，以及國家檢察制度的重構，體現了國家治理體系和治理能力現代化的要求。需要特別指出的是，豐富憲法元素、發展憲法理念、完善憲法原則、保養憲法精神，對憲法發展來說至為重要。從社會主義市場經濟，到國家實行依法治國，建設社會主義法治國家，到國家尊重和保障人權、社會主義政治文明，再到黨的領導明確寫入憲法總綱，體現了中國共產黨憲法思想日益成熟和國家憲法政治實踐的不斷深化，展現了中國憲法政治的特色、風格和優勢。

(四)小結

新中國近七十年來的憲法政治史表明，憲法沒有最好，只有更好。這不僅表現在近七十年憲法政治由相對自發立憲建政，到比較自覺修憲改革，再到相當自信行憲復興的發展過程中，也表現在改革開放近四十年來憲法政治的穩步漸進發展上。改革開放四十年來的憲法政治實踐表明，一部憲法必須堅持正確的指導思想，推進憲治必須與改革開放進程相伴隨，密切聯系社會主義現代化建設實踐。1982年憲法及其五次修改形成的修正案充分反映了黨、人民、國家的集成意志和社會主義現代化建設規律的基本要求，集中體現了改革開放的巨大成就和社會主義現代化建設的重大成果。改革開放以來的憲法政治建設成效很大，憲法規范不斷完善，憲法地位不斷提升，全社會憲法觀念不斷增強，憲治精神深入人心，不斷鞏固和發展著中國特色社會主義憲治之路。中共十八大以來，黨和國家事業發生了深層次、全方位、歷史性的變革，中共十九大因此確定了中國特色社會主義新的歷史方位，中國憲法政治隨之進入新時代，開始進入一個新的階段。盡管現行憲法第五次修改仍屬于改革憲法范疇，但從一定意義上講，這是新中國憲法從改革憲法走向復興憲法的重要節點。

三、新時代憲法發展的展望

概言之，新時代憲法發展應當立足現實、面向未來，依靠思想引領和制度依托，重塑憲法根本制度和基本邏輯，以復興憲法為中華民族偉大復興提供根本法治保障。具言之，新時代憲法發展應當適應社會主要矛盾變化的要求，面向實現中華民族偉大復興的遠大目標，以習近平新時代中國特色社會主義憲法思想為指導，以1982年憲法特別是憲法修改形成的憲法修正案，尤其是通過第五次憲法修改所取得的重大成果為基礎，進一步推進憲法理論創新、制度創新和實踐創新，推進新時代中國特色社會主義憲法政治發展，實現由改革憲法向復興憲法的飛躍，拓展中國特色社會主義憲治之路，以根本制度保障社會主義現代化強國建設和中華民族偉大復興。

(一)新時代憲法政治發展的規定性

中共十九大確認中國特色社會主義進入新的歷史方位，中國特色社會主義新時代由現實和未來構成，社會主要矛盾變化和中華民族偉大復興的目標對新時代憲法提出了新的要求，深刻影響著新時代憲法發展。新時代憲法發展應當適應經濟社會政治發展的需要，尤其要適應新時代社會主要矛盾變化的要求，依循國家治理體系和治理能力現代化的主線，面向社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興中國夢的遠大目標。

一是社會主要矛盾的變化。社會主要矛盾的變化是中國特色社會主義進入新時代的主要標志之一。我國仍處于社會主義初級階段，但在近五年來黨和國家事業發展進程中，在全方位深層次根本性的歷史變革中，社會主要矛盾已經發生重大變化。新時代社會主要矛盾表現為經濟社會政治文化生態各領域各方面不平衡不充分發展，其中也包括制度、立法、法治、憲法不協調不平衡不充分發展，與人的全面發展、人民對美好生活的需要之間的矛盾。人民對美好生活的向往和期待，意味著民主法治、公平正義、環境安全等更廣泛的權利需求和制度需要，這無疑對通過法治和憲法保障民主和維護人權提出了新的要求，*中共十九大作出社會主要矛盾發生變化的重大論斷，人民美好生活需要是一個復雜的體系，不僅與民主法治、公平正義、環境安全息息相關，自由平等、教育健康等都是人民美好生活需要的基本成分，實際上應當將“人的全面發展”與人民美好生活需要關聯起來，憲法是人民權利書，是人的全面發展的根本制度保障。也意味著民主法治、協調統一、權威高效等更深刻的體制要求和機制需要，這無疑對通過法治和憲法推進機構改革、創新黨政關系提出了新的要求。無論是新時代的人民民主、人權保障，還是國家治理現代化、黨和國家機構改革，都需要進一步推進憲法制度創新，需要新時代憲法政治進一步發展。推進新時代憲法政治發展，應當適應社會主要矛盾變化的需要。換言之，新時代社會主要矛盾變化在一定意義上決定著新時代憲法政治發展。

二是中華民族偉大復興目標。中國特色社會主義進入新的歷史方位，在決勝全面小康社會的基礎上，將開啟分兩步走的社會主義現代化建設新征程，實現中華民族偉大復興中國夢。憲法第五次修改完善發展了中國特色社會主義文明體系，高度概括了社會主義現代化強國的基本特征，規定了黨和國家事業發展的宏大目標，明確了民族復興與現代化強國的關系，對新時代憲法政治發展具有深遠意義。*中華民族偉大復興是建基于社會主義現代化強國基礎上的偉大目標，或者可以說，社會主義現代化強國與中華民族偉大復興是一體兩面的關系。無論社會主義文明體系的構建、現代化強國建設，還是實現中華民族偉大復興，都需要新時代憲法同行。需要特別指出的是，憲法第五次修改賦予了改革以憲法地位，充分肯定了改革開放的歷史地位和作用，改革與革命、建設并列，完善了對黨領導人民近百年奮斗光輝歷程的表述。在走向“第二個百年目標”的現代化進程中，“復興”可能成為繼革命、建設和改革之后最能夠準確標識黨領導人民奮斗光輝歷程的概念，民族復興是習近平新時代中國特色社會主義思想的核心內容，是憲法確認的全國人民的最大共識。習近平新時代中國特色社會主義思想和實現中華民族偉大復興入憲，標志著新時代憲法政治轉型的開始，中華民族偉大復興在精神理念上主導著新時代憲法政治的發展。

(二)新時代憲法政治發展的基礎

從中共十九大確認習近平中國特色社會主義思想的歷史地位，以及中共十九屆二中、三中全會作出若干制度建設的重大部署，到十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，形成了新時代憲法發展的思想基礎和制度基礎。科學闡釋習近平新時代中國特色社會主義憲法思想，貫徹落實新的憲法修正案，對于新時代憲法政治發展具有重大意義。

一是習近平新時代憲法思想。習近平新時代中國特色社會主義思想是中國特色社會主義進入新時代的主要標志之一。中共十八大以來，中國共產黨對憲法原理、地位、功能作用、制度邏輯、發展規律的認識不斷深化，憲法集中體現黨的意志和人民意志，高度統一人民意志、黨和國家意志，是社會最大公約數和最大政治共識，是黨的基本路線方針政策與國家重大制度、任務和基本國策的最高法制體現。作為人民權利書、國家總章程、治國理政總根據、全面依法治國總遵循，憲法在治國理政實踐中發揮著重要作用。中共十八大以來，黨領導人民不斷深化憲法理論認識、探索憲法實施監督、創新憲法制度體系，治國理政實踐、制度和理論創新取得的重大成果，集中反映在習近平新時代中國特色社會主義憲法思想中，涵括憲法的性質與特征、精神與理念、地位與效應、制定與實施、功能與作用等重大憲法理論、制度和實踐問題，高度概括形成了習近平新時代人民憲法思想、平衡憲法思想、實踐憲法思想、復興憲法思想，是習近平新時代中國特色社會主義法治思想的重要內容。習近平中國特色社會主義憲法思想對新時代憲法政治發展具有重大指導意義。

二是憲法第五次修改的成果。圍繞三條主線展開的憲法第五次修改取得重大成果。其一，科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想入憲，完善和發展了中國特色社會主義理論體系。習近平新時代中國特色社會主義思想是內容非常豐富的體系，包括“法治”第二次入憲，加強了民主與法治內在的邏輯關系。“改革”入憲，賦予改革以憲法地位，體現了黨領導人民奮斗完整的光輝歷程，以及改革的全民共識。“新發展理念”體現了習近平新時代中國特色社會主義經濟思想的精髓。“社會主義核心價值觀”成為社會建設的價值引領和社會文明的基礎內涵。“人類命運共同體”體現了全球意識、世界視野和大國責任擔當，以及“法治中國”的世界意義；其二，實現中華民族偉大復興中國夢寫進憲法，豐富發展社會主義現代化內涵特征。社會文明、生態文明入憲，形成了完整的中國特色社會主義文明體系。“和諧美麗”入憲，完整概括了社會主義現代化強國的基本特征，體現了民族和諧之于現代化強國、民族復興的重大意義。現代化強國入憲，從站起來到富起來再到強起來，黨領導人民革命建設改革面向的偉大目標。實現中華民族偉大復興入憲，憲法體現民族復興的最高政治愿望和最大政治共識，以及對統一戰線、國家治理體系和治理能力的影響；其三，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質特征入憲，完善發展國家治理體系和治理能力。黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，是國家治理體系和治理能力的重心所在。國家主席任期制調整，國務院職能權責補充和調整，是完善黨和國家治理體系和治理能力的重要制度措施。監察制度入憲，憲法專節規定監察委員會，重在健全國家政權體系，完善黨和國家治理體系。憲法宣誓制度入憲，強調增強憲法意識和思維的重要性。法律委員會更名為憲法和法律委員會入憲，為推進合憲性審查工作提供組織機制保障。設區的市地方立法權入憲，消除對設區的市地方立法合憲性的質疑，強化了地方治理之于國家治理的意義。以習近平新時代中國特色社會主義思想為最新內容，創新發展了中國特色社會主義理論體系，以黨的領導是中國特色社會主義最本質特征為最大重心，完善發展了國家治理體系和治理能力，以中華民族偉大復興為根本目標為最新引領，豐富發展了社會主義現代化內涵特征，新的憲法修正案是現行憲法的最新發展成果，融入憲法文本體系，體現了憲法與時俱進，更具時代性和更富生命力，這無疑為新時代憲法政治發展奠定了堅實的基礎。

(三)新時代憲法發展的重大命題

貫徹落實中共十九大和十九屆二中、三中全會精神及其重大戰略部署，實踐習近平新時代中國特色社會主義人民憲法思想、平衡憲法思想、實踐憲法思想、復興憲法思想，以新憲法修正案的實施為基礎，進一步創新中國特色社會主義憲治理論創新、制度創新和實踐創新，重構和完善憲法根本政治制度，重塑和完善憲法基本制度邏輯，完善發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，是新時代憲法政治發展的重大命題。

一是重構憲法根本政治制度。從國體和政體高度統一出發，完善由黨的領導制度與人民代表大會制度同構的社會主義根本政治制度。憲法第一條規定“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”。第二條規定“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。通常說來，國家的根本制度是社會主義制度，根本政治制度是人民代表大會制度。實際上，源自政體的人民代表大會制度并不能完整表達國家根本政治制度，國家根本政治制度由黨的領導制度與人民代表大會制度同構而成。*黨的領導不僅是一種政治信念和政治原則，它深嵌于國家治理體制機制中，作為一種國家制度存在于憲法。在“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質特征”寫入憲法總綱之前，黨的領導實際上就不僅體現在憲法序言的描述性表述中，而是已經存在于憲法總綱關于中華人民共和國國體規定中。憲法第五次修改進一步完善了我國的國體制度，“中國共產黨領導”寫入憲法總綱第一條，源自國體的黨的領導制度，與源自政體的人民代表大會制度同構國家根本政治制度，進一步完善了憲法確立的國家根本政治制度。在推進人民代表大會制度與時俱進的同時，加強黨的領導制度化、規范化、程序化建設，更加突出黨的領導是中國特色社會主義最本質特征，充分體現中國特色社會主義制度的最大優勢，是新時代憲法政治發展的重大實踐課題。

二是重塑憲法制度基本邏輯。以國家治理體系和治理能力現代化為出發點，完善民主-法治與人權-法治并重的憲法制度基本邏輯體系。實施依法治國戰略二十多年來，以國家尊重和保障人權入憲為重要標志，以法治-人權為基本邏輯的制度建設和法治實踐取得了巨大進展，法治-人權邏輯甚至在一定意義上成為制度評判和完善的重要標準和尺度。盡管改革開放初期就強調民主與法治的關系，*改革開放在初期最主要的表現，一是以實事求是為靈魂的思想解放，二是以經濟建設為中心，三是發展社會主義民主，健全社會主義法制。改革開放四十年來不斷發展的人民民主包含著具體和明確的法治要求，政治改革由民主法治構成，但與法治-人權邏輯比較，法治-民主邏輯明顯剛性不足，民主-法治的基本邏輯形式意義大于實質意義，甚至長期淡現主流學術領域。第五次憲法修改，將序言中的“發展社會主義民主，健全社會主義法制”修改為“發展社會主義民主，健全社會主義法治”，這是自1999年法治入憲以來的再次入憲。法治再次入憲主要不在于強調法制與法治的區別，而在于加強社會主義民主與社會主義法治的關系。這是健全人民當家作主制度體系的基本要求，是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的民主法治發展道路的根本需要。在進一步加強法治-人權邏輯的同時不斷加強民主-法治邏輯，完善民主-法治與人權-法治兩大憲法制度邏輯，對推進新時代憲法政治發展，完善發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重大意義。

(四)小結

新時代全面依法治國，必須立足于經濟社會政治、改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍，在治國理政的宏大視野中認識和實踐全面依法治國的內涵，尤其應當將依法治國與依規治黨有機統一確立為全面依法治國的基本原則，不斷推進依章治黨、依憲執政、依憲治國有機統一，加快憲治中國建設步伐，實現國家治理體系和治理能力現代化。*中共十九大將依規治黨和依法治國有機統一與依法治國和以德治國相結合并列在一起，在中共十八屆四中全會明確堅持黨的領導、堅持人民主體地位、堅持法律面前人人平等、堅持依法治國與以德治國相結合、堅持從中國實際出發五項基本原則基礎上，強調依規治黨和依法治國有機統一的重要性，進一步完善了全面依法治國的原則體系。推進新時代憲法發展，加快建設憲治中國，必須加強黨章和憲法的關系，推進黨章和憲法關系理論和實踐創新，建立合章性審查制度，將合章性審查工作與合憲性審查工作有機結合起來，遵循“憲法至上、黨章為本”原則，確保黨內法規制度規范不抵觸憲法法律，以黨章實施促進和保障憲法實施，維護黨章和憲法的權威和尊嚴。

結語

回顧中國憲法政治的歷史，近七十年前，中國革命取得勝利，黨領導人民開辟一個新的紀元，建立社會主義制度和人民民主新政權，需要一部建政憲法；四十年前，中國走出“文革”走向改革，黨領導人民開創一個新的時期，推進改革開放和社會主義現代化偉大實踐，需要一部改革憲法；改革開放四十年后，黨和國家事業發生歷史性變革，黨領導人民開啟一個新的時代，實現社會主義現代化和中華民族偉大復興中國夢，需要一部復興憲法。從建政憲法到改革憲法，中國憲法政治發展曾經波折，這段歷史有沉重的負面經驗；從改革憲法到復興憲法，中國憲法政治常規發展，這段歷史有珍貴的正面經驗。七十年憲法政治的正反經驗對于未來三十多年的憲法政治建設具有重要價值。總體看來，新紀元憲法-新時期憲法-新時代憲法將構成新中國百年憲治的歷史脈絡。

展望中國憲法政治的未來，面向實現中華民族偉大復興中國夢的目標，以現行憲法第五次修改為新的起點，以習近平新時代中國特色社會主義憲法思想為指導，進一步推進新時代中國憲法政治理論創新、制度創新和實踐創新，在中國共產黨建黨100周年之際，也許正是黨領導人民制定和修改憲法的最佳時機，通過類同于1982年修改憲法的方式，以在全國范圍內開展“全民大討論”的途徑修改和完善現行憲法，形成一部由改革憲法升級而來的復興憲法。復興憲法致力于鋪平黨領導人民堅定自信行憲復興之路，為社會主義現代化強國建設和中華民族偉大復興提供根本法治保障。