無財產案件執行管理機制：困境、改革及其完善

曾祥生

(廣東財經大學 法治與經濟發展研究所，廣東廣州 510320)

民事執行程序中無財產可供執行案件，簡稱無財產案件，包括自始至終沒有任何財產可供執行案件、雖有財產但在執行完畢后仍有剩余債務無法清償案件、以及雖有財產但始終無法進行變價處置的案件。統計數據顯示，無財產案件約占我國法院執行案件的40%，*數據來源：《人民法院執行工作報告》(白皮書)，載《人民法院報》2016年3月19日。按照這個比例計算，我國法院每年有近200萬案件無財產可供執行，從上世紀累積至今的無財產案件總數當以千萬件計。*2015年全國法院共受理執行案件416萬件，同比上升32.55%。考慮到案件連年大幅增長，這里以每年500萬件作為計算基數。一直以來，我國法院對無財產案件的執行和退出執行管理機制存在廣泛爭議。在當下最高人民法院提出“用兩到三年基本解決執行難”的進程中，這一問題比任何時候都尖銳。對于被執行人為法人企業的無財產案件，理論與實務界當下已基本形成對該類案件“執轉破”(即由執行程序轉為破產程序)的意見，但對于債務人為自然人的無財產案件最終應如何處理，究竟應否持續執行及應該持續執行到何時，則無共識。本文試以債務人為自然人的無財產案件為研究對象，對我國法院處理無財產案件的探索歷程進行分析總結，并在此基礎上提出完善自然人無財產案件執行制度的構想，以期對我國法院實現“基本解決執行難”的目標有所裨益。

一、探索與回顧：從“中止執行”到“終結本次執行”

對于被執行人確無財產可供執行的案件，1998年最高人民法院在《關于人民法院執行工作若干問題的規定》中規定可以依照民事訴訟法規定裁定中止執行。案件沒有執行條件，中止執行以待來日，未嘗不是好的制度安排。但中止執行不能結案，這一制度安排直接導致各級法院執行積案包袱越背越重、雪球越滾越大。

為解決中止執行后既無法推進執行又無法結案的窘境，各地法院于是摸著石頭過河，在實踐中自創各種結案方式，以求降低執行未積案率。例如，廣東省高級人民法院1999年開始先后實行了中止執行、終結執行、終結本次執行程序結案制度。浙江省高級人民法院先后實行債權憑證和再執行憑證制度，等等。2009年，中央政法委和最高人民法院頒發《關于規范集中清理執行積案結案標準的通知》，首次以規范性文件的形式規定終結本次執行程序(以下簡稱“終本”)的結案方式。2015年最高人民法院在《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》中再將“終本”程序由清理積案的臨時性措施，上升為司法解釋規定的結案方式。

起源于地方法院實務中自創的“終本”，其特點是案件結案、執行停止。“終本”既為解決無財產案件未結案率居高不下的難題而生，則裁定作出、案件結案是應有之義，是為創制者最初的用意。至于執行停止，一是符合“退出執行”的本義——在依法恢復執行程序之前，執行法院不再采取任何執行措施，以使有限的執行資源能集中到新的執行案件中；二是適應規范執行的需要——歸檔結案了還能繼續辦理，容易造成執行行為體外施行，失去監管；三是避免誤解——結案了還要繼續執行。

“終本”程序界定了法院在案件執行中的職責范圍，明確了本該由債權人承擔的市場風險向債權人合理回歸，相關司法解釋的出臺和追認，為無財產案件提供了正式結案依據，解決了長期以來案件累積帶來的一系列問題，*參見張美欣：《終結本次執行程序案件的徹底終結制度研究》，載《法律適用》2016年第4期。對于推動特定歷史時期的執行工作具有重要的積極意義。但是，“終本”畢竟是一種權宜之計，雖暫時緩解了執行案件未結案率居高不下的難題，但一系列問題也引致債權人不滿及社會各界詬病，尤其難脫執行法院“為了結案而結案”人為提高結案率的嫌疑。

為消解債權人的不滿和適應最高人民法院提出 “用兩到三年基本解決執行難” 的需要，從2016年開始，各地法院不約而同地對“終本”制度進行改造，“終本”改革進入“第二季”，其特點是：

第一，“查找不停”。2016年8月，武漢市中級人民法院《關于建立無財產可供執行案件退出和恢復執行機制的意見》規定，“終本”案件通過執行案件管理系統對接網絡查控系統，定期循環對被執行人名下銀行存款、土地、房產、車輛、投資(股權)、股票等財產進行自動查詢，發現財產或其線索的，系統自動提示預備啟動執行程序。

第二，“限制不停”。多個地方法院規定案件在“終本”后，仍然繼續依托失信被執行人名單，對被執行人采取限制出境、公開曝光、在征信系統中記錄、限制消費、限制貸款、限制任職等制裁措施。例如，廣東省高級人民法院2016年8月《關于規范執行案件退出強制執行程序的意見》規定，“終本”后，執行法院可以責令被執行人定期如實申報財產，必要時傳喚到場；可以依法辦理續行查封、扣押、凍結手續；可以變更、追加執行當事人；可以對妨害執行的被執行人等依法罰款、拘留直至追究刑事責任。

第三，“單獨管理、動態管理”。對“終本”案件終而不結，建立單獨、動態管理制度。例如，江蘇高院規定將無財產案件納入終本案件管理系統動態管理3年；武漢市中級人民法院動態管理5年，5年內仍未發現可供執行財產的，自動退出動態管理；北京高院建立單獨的“終本”案件管理庫，與2014年清理出的2000年至2013年間的30余萬件未實際執結案件一起，通過查控系統每天1000件的頻率進行滾動統查，約有2%的案件發現財產后恢復執行。*《北京法院多措并舉全力化解執行難》，載最高人民法院執行局編：《“兩到三年時間內基本解決執行難”工作動態》第21期。

上述由地方法院提出的對“終本”制度的改革陸續得到最高人民法院肯定和支持，這在最高人民法院《關于落實“用兩到三年時間基本解決執行難問題”的工作綱要》中都能夠找到蹤跡，進而在2016年最高人民法院《關于嚴格規范終結本次執行程序的規定(試行)》中得到明確規定和推廣，從中亦知，最高人民法院對于無財產案件的執行政策是一個開放式系統，仍處于不斷摸索與完善之中。

二、困境與挑戰：退而不出和衍生巨量“僵尸債務”

“終本”制度雖然對化解無財產案件的矛盾起到一定的積極作用，但“終本”與生俱來的天然缺陷與無法解決的困境也顯而易見：

(一)“人為退出”阻礙對人執行措施的發揮，導致執行不力

“強制執行，依執行之標的為準，可分為：(1)對人執行：即以債務人之身體、名譽或自由等為執行之對象，從心理上迫使其履行債務。例如管收債務人或處債務人以怠金是。(2)對物執行：即以債務人之財產權為執行之標的。例如對于債務人所有動產、不動產或其他財產所為之執行是”。*楊與齡：《強制執行法論》，中國政法大學出版社2002年版，第9頁。對人執行在大陸長期為理論禁區。*我國建國后，學術界一直奉“人身不能成為強制執行標的”為圭臬，并將之上升到政治制度和意識形態范疇。學者認為，“我國民事訴訟法不允許以羈押、拘留被申請人的辦法，迫使他履行法律文書或者用以代替履行法律文書確定的義務。因為民事執行的對象是財產，所以只能對被申請人的財產采取強制執行的措施。如果對被申請人的人身采取強制措施，那就是嚴重的違法，是絕對不允許的。”見柴發邦主編：《民事訴訟法教程》，法律出版社1983年版，第387頁。但在解決執行難的過程中，大陸執行理論、執行理念和執行立法快速發展，到2007年修訂《民事訴訟法》時，立法機關在原有的限制出境措施的基礎上，增加了在征信系統記錄和公開曝光兩種新的限制性間接對人執行措施，并為今后制定法律、規定更多的對人執行措施預留了“接口”。最高法院更是通過司法解釋等，規定了限制消費等一系列限制性措施。時至今日，對人執行已經成為和對物執行同等重要的執行手段，共同承擔起基本解決執行難的重任。可以說，沒有對人執行的理論創新，缺少失信被執行人名單、限制消費等制度，“兩到三年基本解決執行難”會成為空中樓閣。

對人執行掏空了“終本”程序制度的基石，對其合理性形成了挑戰。對人執行不以財產為作用對象，自然也不以被執行人有財產為適用前提。有了對人執行，“無財產案件無法推進執行”不再自圓其說——充其量只能說，無財產案件無法對物執行。同時，“終本”程序使案件在確認無財產后戛然而止，對人執行完全沒有了適用空間或者沒有完全的適用空間，也不符合當下基本解決執行難的需要。

(二)退而不出的“終本”程序在“退出執行”和“恢復執行”兩個環節產生巨大工作量，耗費巨額司法資源

從債權人的角度看，“終本”讓人既擔心又無奈：擔心的是“終本”以后沒有后續的制度跟進，將處于權利主張的被動狀態；無奈的是法院可以依職權“終本”，自己有權提出異議但難以改變大局。從執行法院的角度看，“終本”讓人又愛又怕：愛的是總算有個渠道可以提高結案率；怕的是執行人員借助這一通道消極執行。從社會層面看，“終本”讓人半信半疑：信的是法院如同醫院，的確只能做到盡心救治不能保證藥到病除；疑的是對于破解執行難，“終本”制度究竟有什么實質價值。迄今為止，各方角力、博弈的結果是將“終本”程序上升為司法解釋，同時設置嚴格的實質要件和程序要件，以防止“終本”程序被濫用——在程序上，《民事訴訟法司法解釋》第519條規定“終本”要組成合議庭審查核實并經院長批準；在實體上，最高人民法院《關于執行案件立案、結案若干問題的意見》第16條用1100多字詳細且嚴格規定“終本”條件；各級法院也紛紛推出更全面、更嚴格的限制性措施。由此導致“終本”適用成本越來越高，并在“退出執行”和“恢復執行”兩個環節產生巨大工作量，耗費巨額執行資源。

(三)“強制退出”引發大量信訪投訴和公眾疑慮，影響司法權威

統計數據顯示，法院信訪中約一半源出執行，執行信訪一半以上為投訴執行不力，其中，相當一部分與適用“終本”程序有關。例如，北京石景山區人民法院近五年的信訪統計數據表明，因案件執行不力引起的信訪約占75%。*參見董貴彬、萬學儉、馬繼雷：《北京市石景山區人民法院關于案件執行不能的調查分析報告》，載江必新主編：《執行工作指導》2012年第4輯，人民法院出版社2013年版，第209頁。陜西省高級人民法院執行局2010年受理的執行信訪案件中，反映久拖不執、執行不力、消極執行占80.3%。*李曉冬、李亮、吳鵬：《關于陜西省高級人民法院2010年執行申訴信訪案件情況的調研報告》，載江必新主編：《執行工作指導》2011年第2輯，人民法院出版社2011年版，第222頁。以至有人認為“終結本次執行結案方式的采用，會讓執行員產生懈怠，不盡力調查，漠視申請執行人的權利，甚至忽悠申請執行人簽訂書面同意書”，*吳幸福、張阿貝：《司法改革下執行過程中的若干問題——以在某法院實習所見所聞為例》，載《法制博覽》2015年第6期(上)。還有人認為“其實質就是以終結本次執行程序之名行中止執行之實……最后，終結本次執行程序便又成了僅對法院結案率產生裨益的工具而已”。*謝淵：《論自然人破產制度的構建——對〈民事訴訟法〉第235條的探討》，載《西南政法大學學報》2006年第3期。雖然這些認識更多源自對強制執行的職能以及市場主體應當自行承擔市場風險缺乏認知，但是與法院對“終本”的制度價值、內容及其適用的必要性和合理性無法闡明亦不無關聯。尤其一些執行法官在執行工作中消極不作為，但在出于提升結案率的驅動在適用這一制度時把關不嚴甚至濫用“終本”，更成為引發債權人不滿和公眾疑慮的重要誘因。

(四)“暫時退出”最終衍生出巨量積案和大量“僵尸債務”，成為司法難于承受之重

“終本”程序的核心是使無財產案件從執行程序中暫時退出，但并無永久退出機制，其最終結果是不可避免地使大量無財產案件始終積壓在法院，日積月累，這類案件將成為天量積案，成為司法難于承受之重和永遠無法完成的工作。*2015年度全國法院新收執行案件為416萬件，歷年“終本”執行積案累計不低于1000萬件。參見《人民法院執行工作報告》(白皮書)，載《人民法院報》2016年3月19日。而且，在大量以自然人為被執行人的“終本”案件中，不少是確無執行能力的“僵尸債務”，由于沒有永久退出機制，不僅執行法官需疲于應對，無謂耗費巨額執行資源，也使得這些自然人債務人被長期邊緣化，失去重新創業機會和發展活力，一些人還成為社會和諧穩定的隱患。

三、改革與展望：持續執行、單獨管理與退出機制相互銜接

對無財產案件的執行管理機制應當改革，建立持續執行、單獨管理與退出機制相互銜接的綜合管理機制。

(一)“持續執行”內涵及其合理性

持續執行，是指無財產案件在立案之后5到10年內，既不中止執行，也不“終本”，而是通過反復查找財產、強制報告財產、持續對人執行、連續計算遲延履行期間債務利息等手段，使案件一直保持在執行狀態，最大限度地實現生效法律文書確認的債權。以“持續執行”取代“暫時退出”，優勢在于：

第一，符合“執行結案”的定義。“執行結案，是指執行案件的全部執行程序結束。執行程序結束的原因可以分為兩種：一是執行內容已全部執行完畢，被執行人已履行了義務，申請執行人的權利得到實現，法院因而結束執行程序；二是因某種特殊原因的出現，執行程序無法進行或沒有繼續進行的必要，法院決定結束執行程序”。*江必新主編：《民事強制執行操作規程》，人民法院出版社2010年版，第423頁。無財產可供執行既非“執行內容已全部執行完畢”，又非“執行程序沒有繼續進行的必要”，也非“執行程序無法進行”，以“終本”方式匆匆結案，不符合“執行結案”的應有涵義。

第二，有利于發揮對人執行機制和執行指揮中心自動聯網查控財產系統的作用。最高法院認為，用兩到三年時間基本解決執行難具備現實基礎。最高法院劉貴祥法官在接受中國網專訪時表示，已找到破解“執行難”的根本路徑。“現實基礎”和“根本路徑”，包括法院信息化建設快速發展、覆蓋全國范圍和各種財產形式的執行查控體系已經建立、失信被執行人名單、公開曝光以及信用懲戒等措施廣泛運用等。*《周強主持召開最高人民法院專題會議強調堅決打贏基本解決執行難這場硬仗》，載《人民法院報》2016年3月29日；《劉貴祥專委接受中國網專訪：已找到破解“執行難”根本路徑》，載最高人民法院執行局編：《執行工作動態》2016年第5期。案件無財產即退出執行程序，使四成的案件沒有了應用和實施這些制度的可能。

第三，有利于避免執行資源浪費。學者評價說：“終結本次執行程序的適用初衷是為了執行案件能及時終結，如此煩瑣的程序設計及后續問題造成司法資源的巨大浪費，這是與設計初衷相矛盾的”。*范加慶：《適用終結本次執行程序的基本點》，載《人民司法》2015年第7期。煩瑣的程序設計是由社會對這一制度的信任不夠和人民法院對這一制度的警惕有加造成的，難以通過完善“終本”制度來解決——再“完善”，程序只能更煩瑣。只有“持續執行”，才能夠把執行法官從實際意義不多的退出和恢復程序中解放出來，投入到有財產案件的執行工作中去。

第四，有利于消除當事人和社會的誤解。程序正義是當事人認可終結本次執行程序的前提。盡管案件難以全部執行到位，但是，只要法院真正窮盡了執行措施，債權人仍然可以在拿不到錢的前提下感受到公正。持續執行無疑是“窮盡執行措施”的最好手段。按照最高法院的構想，將無財產案件剔除出執行難的范疇前提條件是有“嚴格的認定標準和令人信服的甄別手段”。*《周強主持召開最高人民法院專題會議強調堅決打贏基本解決執行難這場硬仗》，載《人民法院報》2016年3月29日。五到十年的持續執行無疑符合這一標準——如果說過快的結案會在申請執行人心中形成法院敷衍、應付的印象，認為法院不作為，引起不必要的信訪，那么，在5到10年的時間里還不能執行到債務人的財產，認定該案無財產可供執行當然容易被申請人信服和接受。*參見范加慶：《適用終結本次執行程序的基本點》，載《人民司法》2015年第7期。如果一個案子執行10年或20年才執行到位，不僅不會讓當事人在拿到錢的時候感到公平，而只會在這10年、20年間感受著不公平、不正義，所以執行案件要及時終結。*同⑥。

(二)建立無財產案件的單獨管理機制

無財產案件通過持續執行后仍然不能結案，是人民法院案件管理工作的一項難題。由于無財產案件不能結案影響結案率，導致各地法院紛紛創設各種替代“結案”的變動方法，嚴格影響司法權威。因而，有必要對無財產案件建立單獨的管理機制。

單獨管理，是指人民法院應當對有財產案件和無財產案件進行分流，分別系統管理、分別流程設計、分別設置時限、分別進行考核，以使無財產案件在持續執行期間，執行手段和管理方法區別于有財產案件。無財產案件和有財產案件性質不同，工作任務和工作要求不同，執行方法、管理方法和考核方法當然應該不同。有財產案件應當在法定的執行期限內完成對財產的執行；無財產案件應當持續地進行財產發現，等待案件具備對物執行條件，或者持續地進行對人執行，促使被執行人自動履行。

搭上網絡信息技術這趟順風車，許多長期無法解決的執行難題迎刃而解，其中包括對無財產執行案件管理。最高人民法院早在2004年就“下決心建立全國統一的執行案件信息管理系統……把四級法院執行案件的所有信息，包括收案情況、結案情況、未結案情況、中止執行等所有相關信息都在這個系統內隨時得到反映”。*《2004年俞靈雨主任在全國高級人民法院執行局(庭)長座談會上的總結講話》，載最高人民法院執行工作辦公室編：《強制執行指導與參考》2004年第2集，法律出版社2004年版，第18頁。2014年最高人民法院組織開展了為期一年的執行案件底數清理和數據核錄補錄活動，共錄入案件數已達1825萬件。*2014年7月開始，最高法院組織開展了為期一年的執行案件底數清理行動，共對2007年以來的1172萬多件案件重新進行信息核錄、補錄和更正，另外新錄入2007年1月1日后立案的執行案件483萬多件，補錄入2007年1月1日前立案但未執結的舊案以及當事人于2013年7月31日前申請執行但未予立案的體外循環案件共170萬多件。見《劉貴祥專委接受中國網專訪：已找到破解‘執行難’根本路徑》，載最高人民法院執行局編：《執行工作動態》2016年第5期。

第一，財產線索與執行情況單獨管理。無財產案件持續查找財產，一是強制被執行人報告財產，包括每年一次的例行報告和財產情況明顯變動后的即時報告；二是通過執行指揮中心定期、自動查找財產，以及在申請人提供或者舉報人舉報財產線索時，對財產情況進行核實；三是對于雖有財產、但暫不具備執行條件的，跟蹤涉案財產的處理進程。上述三種情況下發現被執行人有可執行財產的，案件均轉為有財產案件執行。無財產案件持續對人執行，其中限制、制裁措施有效力期間限制的，連續發布執行命令，如限制出境；沒有期間限制的，發布一次執行命令，如限制消費；屬于一次性限制、制裁措施的，視情況多次發布執行命令，如公開曝光。

第二，執行時限單獨管理。1998年最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定(試行)》和2000年最高人民法院《關于嚴格執行案件審理期限制度的若干規定》均規定執行案件應當在立案之日起六個月內執結，其中“執行案件”并不區分是有財產案件還是無財產案件，可以理解為無財產案件執行時限也是6個月。但是，不能因此認為當時立法水平不高：1998年最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定(試行)》同時規定被執行人確無財產可供執行的裁定中止執行；中止執行沒有時間限制；中止執行的期間應當從執行時限中扣除，因此，通過適用中止執行，無財產案件實際上沒有執行時限的限制。2006年最高人民法院《關于人民法院辦理執行案件若干期限的規定》把無財產案件和有財產案件區分開來，規定被執行人有財產可供執行的案件一般應當在立案之日起6個月內執結，對無財產案件沒有規定執行時限。可以看出，最高人民法院始終考慮無財產案件的特殊性，從來沒有為其規定執行時限，已經體現了“單獨時限”的要求。長期以來，法院執行工作中不能全面理解和正確適用最高法院規定，把無財產案件和有財產案件一樣適用6個月的時限，導致“一些原本能夠執行到位的案件……執行法官出于時限的考慮，就終結案件的本次執行程序”。*范加慶：《適用終結本次執行程序的基本點》，載《人民司法》2015年第7期。當前亟須回到最高法院一系列規定的精神上來，把無財產案件和有財產案件分開處置：對于有財產案件，規定處理財產的時限；對于無財產案件，規定采取財產調查和對人執行措施的時點。總而言之，既然要“持續執行”，就不應該對無財產案件規定執行結案的時限。

第三，執行考核單獨管理。考核是各項工作的指揮棒，執行考核也是如此。“每年由于年終結案率的要求，在年底前兩個月，會出現突擊結案的現象，為完成結案任務，大量執行案件不得不以‘終本’方式結案，呈狼奔豕突之狀。可以說，只要有結案任務在，再好的終本門檻設計都會形同虛設”。*邵山：《直面終本亂 破解執行難——談終結本次執行程序的制度設計》，載微信公眾號《逸景法治》總第280期文章。無財產案件沒有執行時限，不應限期結案，應按照“分類管理”的要求，將無財產案件和有財產案件分別考核。要言之，無財產案件應考核工作是否落實到位，不考核案件是否執行到位；應考核查詢率、限制率、移送率，不考核執結率、實際執行率、執行到位率。無財產案件不能執行到位屬于執行不能，不屬于執行難，案件多少和基本解決執行難沒有關系。

(三)創設自然人無財產案件的永遠退出機制

解決自然人無財產案件執行難，僅有“持續執行”和“分別管理”是不夠的，必須還有“永遠退出”的制度。無財產案件到期永遠退出執行機制，是指無財產案件經過5～10年的持續執行之后，只要債務人不存在隱匿財產或其他逃避執行的行為，對未履行的部分原則上不再繼續執行，案件永遠退出執行程序。現行民事訴訟法將自然人的債務規定為終身債務。“永久退出”就是要變“終身債務”為“有期債務”。 本文認為，“永久退出”有利于清除“僵尸債務”，使社會保持活力；有利于防止債務人被邊緣化、由社會的建設者淪落為社會的包袱甚至是破壞者；有利于消滅執行積案，減輕人民法院的壓力，徹底解決執行難。但永遠退出機制需要配套法律制度的建立與完善。

四、余論：構建與自然人無財產案件永遠退出機制相配套的法律制度

自然人無財產執行案件的“永遠退出”制度，實質上是一種個人破產制度。眾所周知，我國僅有企業破產法律制度，至今尚未建立自然人破產制度。在作為債務人的自然人不能清償其到期債務時，通過法律程序宣告其破產，對其財產進行清算和分配后，對剩余債務進行豁免等，是市場經濟國家一項古老和成熟的法律制度，其目的在于保護誠信的自然人債務人，使其不至于因一時的商業失敗或個人財務的混亂而置于不可自拔的地步，并可通過其自身努力實現個人經濟和信用的重生。但個人破產制度建立的前提，是一個國家或社會個人信用制度的高度發達，在完善的監督體系下，除非迫不得已，多數人不敢輕言破產。正因如此,在個人信用懲戒與監督制度正在建立并尚待完善之際，當下中國也許尚不完全具備實行個人破產的條件，但是自然人無財產案件5～10年的持續執行期間給了我們充分準備時間。隨著我國實施個人破產制度條件的具備和相關配套制度的建立，以及無財產案件執行管理從中止執行、“終本”到持續執行、分流執行和單獨管理循序漸進改革，在5～10年內我國個人信用制度完善和個人破產制度建立后對確無執行能力的案件啟動永遠退出的機制，無財產執行案件“積案如山”難題必將迎刃而解。