憲法總綱條款的性質與效力

王 鍇 劉犇昊

(北京航空航天大學 法學院，北京 100191)

2018年3月11日，我國現行憲法進行了第五次修正，修正后的《憲法》共143條，其中第一章“總綱”有32條，占到全部憲法條文的22%。憲法總綱條款不僅規定了我國的國體、政體、國家結構形式、政治、經濟、文化、社會、生態、外交、軍事等各項基本制度，而且成為我國歷次修憲的主要對象(在憲法序言和正文的四章之中，針對憲法總綱部分的修改是最多的)。*據統計，1982年《憲法》的52條修正案中，針對憲法序言的修正案有9條、針對憲法總綱的修正案有21條，針對公民基本權利和義務的修正案有2條，針對國家機構的修正案有19條，針對國家象征的修正案有1條。但是，過去憲法學對總綱條款的研究不多，主要觀點認為總綱條款具有綱領性。*參見胡錦光：《中國憲法問題研究》，新華出版社1998年版，第128-130頁。根據劉少奇在《關于中華人民共和國憲法草案的報告》的說法，綱領性就是指憲法指明了目標。周恩來在1958年談到我國法制建設時認為，憲法的綱領性在于指出今后發展的方向。*參見張慶福主編：《憲法學基本理論(上)》，社會科學文獻出版社1999年版，第171-172頁。栗戰書指出，我國憲法同一些國外憲法相比，一大特色就是明確規定了國家的根本任務，發展道路，奮斗目標。*參見《栗戰書在深入學習宣傳和貫徹實施憲法座談會上的講話》，中國人大網，2018年4月20日訪問。我國臺灣學者將這種綱領性條款稱為“基本國策”，*李惠宗：《憲法要義》，元照出版公司2001年版，第660頁；法治斌、董保城：《憲法新論》，元照出版有限公司2012年版，第523頁。即憲法中的政策性條款。*陳春生：《憲法要義》，翰蘆圖書出版有限公司2003年版，第567頁；鄭賢君：《論國家政策入憲與總綱的法律屬性》，載中國人民大學憲政與行政法治研究中心編《憲政與行政法治評論》(創刊號)，中國人民大學出版社2004年版，第206-224頁。學者陳新民更是將之列為除國家機關和人權規定之外的憲法的第三種結構，參見陳新民：《憲法學導論》，三民書局1998年版，第431頁。我國對基本國策的稱呼，主要包括計劃生育、男女平等、改革開放、保護耕地、節約資源、保護環境等，*《新中國基本國策知多少》，載《海南人大》2009年第10期。當然也有不同說法，比如田平對法律、黨的代表大會報告、政府工作報告、計劃綱要、政府白皮書梳理后，認為我國共頒布過九項基本國策，還包括長治久安、一國兩制、水土保持。參見田平：《我國基本國策的內容及淵源》，載《十堰職業技術學院學報》2008年第8期。而蘇莊和楊文莊認為我國共有七項基本國策，還包括水土保持。參見蘇莊、楊文莊：《對我國基本國策若干問題的分析和建議》，載《北方經濟》2008年第2期。這些基本國策絕大多數都位于憲法總綱部分。那么，如何認識憲法總綱條款的性質？憲法總綱條款是否具有法律效力？如果具有，這種效力以何種形式呈現？本文擬在借鑒德國憲法學上國家目標規定(Staatszielbestimmung)理論的基礎上，對此進行探討。

一、國家目標規定的概念

國家目標規定首見于1919年的魏瑪憲法，*學者林克(Thomas Rincke)認為，國家目標規定首見于1793年法國憲法規定的保護工作、公共救助和教育的權利。Vgl. Thomas Rincke, Staatszielbestimmungen der Verfassung des Freistaates Sachsen, Peter Lang, Frankfurt am Main/Berlin/Bern/New York/Paris/Wien, 1997, S. 10.當時，它設計了一些完全不同于以往的以社會為導向的規定，比如確保每個德國人擁有健康住房以及保障通過工作來維持生計的可能性(第155條第1款和第163條第2款)。但是在魏瑪時期，這些條款被稱為方針條款(Programms?tze)，亦即只是一種政治宣告，不具有法律上的約束力。雖然魏瑪憲法的傳統影響了一些先于基本法制定的州憲法，但是基本法卻有意避免寫入魏瑪憲法中的方針條款，因為制憲者認為基本法應當抵制納粹時期的國家恣意和政治壓制，所以不過分強調國家權力的憲法政策問題，而是轉向國家權力的組織和界限。*參見Der Bundesminister des Innern/Der Bundesminister der Justiz (Hrsg.), Staatszielbestimmungen-Gesetzgebungsauftr?ge, Bericht der Sachverst?ndigenkommission, 1983, S. 22.基本法時代最早使用國家目標規定概念的是學者伊普森(Hans Peter Ipsen)，他在1949年11月17日發表的有關德國基本法的演講中將基本法第20、28條規定的社會法治國條款視為國家目標規定。*參見Hans Peter Ipsen, über das Grundgesetz: gesammelte Beitr?ge seit 1949, Mohr, Tübingen, 1988, S. 1, 8.根據伊普森的說法，這是為了應對戰后德國的社會現實而采用的一種不完全的規范和形式。*參見Hans Peter Ipsen, über das Grundgesetz: gesammelte Beitr?ge seit 1949, Mohr, Tübingen, 1988, S. 455.

1983年德國聯邦內政部和司法部的“國家目標規定與立法委托”專家委員會針對國家目標規定給出了一個定義，它是一種具有法律效力的憲法規范，它要求國家持續地關注或者履行特定的任務——即事實上已經確定的目標。*參見Der Bundesminister des Innern/Der Bundesminister der Justiz (Hrsg.), Staatszielbestimmungen-Gesetzgebungsauftr?ge, Bericht der Sachverst?ndigenkommission, 1983, S. 21.該定義被多數學者所接受。*參見Hartmut Maurer, Staatsrecht I: Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen, 6. Aufl., Verlag C.H.Beck, München, 2010, S. 166.學者佐默曼(Karl-Peter Sommermann)將國家目標規定定義為國家權力在法律上有義務追求的一種確定的目標，但公民對此并不享有主觀權利(subjektive Rechte)。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S.326.因此，國家目標規定具有三個特征：(1)開放性，即國家目標規定需要具體化和形成，這主要是立法者的任務；(2)缺乏主觀權利性。這一特性導致國家目標規定被違反后無法直接通過主觀訴訟程序得到保護，由此憲法監督機構通過客觀訴訟程序來審查立法就具有特別重要的地位。(3)最終性。這意味著國家目標是動態的、隨著社會發展的，并引導國家的行為。在社會條件和國家目標的實現之間存在一種交互關系，國家要選擇實施方式和實施手段來最大程度地實現目標。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 427.

理解國家目標規定還需要將其與類似的概念進行區分：

(1)國家目標(Staatsziel)和國家目的(Staatszweck)。國家目的是高度抽象的，它是對國家存在的正當性證明，是實證法的來源，而國家目標規定是有效的法律規定。*參見Daniel Hahn, Staatszielbestimmungen im integrierten Bundesstaat: Normative Bedeutung und Divergenzen, Duncker & Humblot, Berlin, 2010, S. 80-81.國家目的是用來證立、正當化國家行為，并且為國家行為劃定界限。國家及其制度是實現目的的手段。*參見Heinz-Christoph Link, Staatszwecke im Verfassungsstaat-nach 40 Jahren Grundgesetz, VVDStRL 48 (1990), S. 17f.國家目的是更一般的，例如安全、公共福祉，而國家目標是中間層面的，通過目標的說明將國家目的具體化，它強調的是某個方面或者是對目標實現的方式和手段的說明，*參見Georg Ress, Staatszwecke im Verfassungsstaat-nach 40 Jahren Grundgesetz, VVDStRL 48 (1990), S. 62.例如社會正義的建立是公共福祉的具體化。除了上述抽象-具體的區別之外，國家目標是憲法上規定的目標，它是直接有效的，從而區別于國家目的，后者不依賴于憲法并且先于國家和憲法存在。國家目標不是一個封閉的體系，而是以零散的、無體系的方式對國家任務的政治性列舉。在此意義上，國家目標是憲法所確定的或者所采納的國家目的。

(2)國家目標規定與國家結構性原則(Staatsstrukturprinzipien)。國家結構性原則(民主國、形式意義上的法治國、共和國、聯邦國)賦予國家特定的組織形式，是憲法的形式原則，而國家目標規定是決定國家行為內容的實質原則。比如實質法治國(國家的法治國屬性在于保護人的尊嚴和促進人的自由)和形式法治國(國家行為應受到形式程序的約束，比如行政的合法性、審判獨立或者法安定性)，前者是國家目標，后者是國家結構原則。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 373.

(3)國家目標規定與立法委托(Gesetzgebungsauftr?gen)。國家目標規定約束立法、行政和司法權，但主要是約束立法權，*參見J?rg Lücke, Soziale Grundrechte als Staatszielbestimmungen und Gesetzgebungsauftr?ge, A?R 1982, S. 23.因為立法是貫徹國家目標的首要工具。所以國家目標規定和立法委托具有類似的結構，它們都敦促國家的積極作為。但是區別在于，立法委托只針對立法者，而國家目標規定還針對行政和司法。同時，立法委托對立法者比國家目標規定有更少的活動空間。也就是說，對于立法委托，立法者在是否立法上是沒有活動空間的，而國家目標規定只是要求立法者注意或者最終履行它們的任務，至于是否立法以及如何立法都委托給立法者決定。*參見Nicolai Müller-Bromley, Staatszielbestimmung Umweltshutz im Grundgesetz?: Rechtsfragen der Staatszielbestimmung als Regelungsform der Staatsaufgabe Umweltschutz, Erich Schmidt Verlag, Berlin, 1990, S. 38f.

(4)國家目標規定與制度性保障(Einrichtungsgarantien)。制度性保障的本質特征是指禁止國家廢棄或者挖空要保護的制度，*BVerfGE 20, 351, 355; 24, 367, 389; 58, 300, 339.但是內涵的形成或修改是允許的，只有制度的核心領域受保護。*BVerfGE 6, 55, 72; 76, 1, 49; 87, 1, 35; 24, 367, 389.所以，制度性保障與國家目標規定的區別在于，制度性保障是要求國家不作為，它保護的是已經存在的制度，而國家目標規定是要求國家作為，它預先規定了要實現的目標，該目標是不作為無法實現的。*參見J?rg Lücke, Soziale Grundrechte als Staatszielbestimmungen und Gesetzgebungsauftr?ge, A?R 1982, S. 29.此外，制度性保障是維護一種既定的規范和現實狀態，而國家目標規定則是指出一種變化的趨勢。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 371.

(5)國家目標規定和國家任務(Staatsaufgaben)。國家任務比國家目標還具體，*參見Hans Peter Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, 2. Aufl., Athen?um Verlag, Kronberg, 1977, S. 44-45.它是指具體的活動領域，比如刑事偵查、司法、技術安全、養老保險、醫療服務。*參見Josef Isensee, Staatsaufgaben, in Josef Isensee und Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, 2006, Rn. 115.如同國家目標是國家目的的實現手段一樣，國家任務也是國家目標的實現手段。履行國家任務也是在直接實現國家目標或國家目的。國家任務是建立在憲法所規定的國家機關的行為義務基礎上的，它是憲法或法律明確規定或者從中推導出來的。所以任務的概念是基于行為，目標的概念是基于期望的行為結果，目的的概念是基于目標和手段之間的關系。*參見Dietrich Murswiek, Umweltschutz als Staatszweck: Die ?kologischen Legitimit?tsgrundlagen des Staates, Economica Verlag, Bonn, 1995, S. 11-12.

二、國家目標規定的性質

(一)國家目標規定與基本權利

談論國家目標規定的性質首先要從國家目標規定與基本權利的區別談起。這兩者最大的區別在于，國家目標規定是一種純粹的客觀法規范，也就是說，從其中無法得出個人的主觀權利。而基本權利雖然也具有客觀法效力，但它首先是一種主觀權利。*參見Rico Faller, Staatszile Tierschutz“: Vom parlamentarischen Gesetzgebungsstaat zum verfassungsgerichtlichen Jurisdiktionsstaat?, Duncker & Humblot, Berlin, 2005, S. 137.除此之外，基本權利主要是公民針對國家的防御權，而國家目標規定保護的不是公民針對國家的自由空間，而是共同體和政治體的價值決斷以及公民要求國家進行給付或者參與國家。*參見Karl-Peter Sommermann, Die Diskussion über die Normierung von Staatszielen, Der Staat 1993, S. 440.同時，基本權利是保護已經存在的東西，而國家目標規定是針對未來，去尋求達到一種目前還不存在的狀態或者法益。

區分基本權利和國家目標規定是憲法理論和憲法教義學長期發展的結果。早期，基本權利首先通過立法者去實現，由此它不是對所有的國家權力產生直接效力，而是通過立法來約束行政，即行政的合法性原則。所以，基本權利的效力就取決于立法機關的民主化程度。基本權利的主觀化肇始于1849年的保羅教堂憲法，該法第126條允許德國公民針對侵犯他受帝國憲法保護的權利向帝國法院提起訴訟，但是該憲法沒有生效。將主觀權利從客觀法中提取出來的是當時的國家法實證主義。格貝爾(Carl Friedrich Wilhelm von Gerber)在1852年《論公權利》一書中提出，真正的權利只能是臣民在公法上享有的、法律明確承認的、針對君主和公職人員并且具有起訴可能性的法律地位。從而自由權不再是作為消極的對國家權力的限制，即客觀的、抽象的法律規定，而是主觀的權利。*參見Carl Friedrich Wilhelm von Gerber, über ?ffentliche Rechte, Mohr, Tübingen, 1913, S. 79.此后，主觀公權利經過薩維尼、耶利內克、比勒等人的發展，成為后來主流的保護規范理論。*參見Hartmut Bauer, Geschichtliche Grundlagen der Lehre vom subjektiven ?ffentlichen Recht, Duncker & Humblot, Berlin, 1986, S. 22ff.進入到魏瑪共和國之后，主觀權利與客觀法的區分又起波折。由于魏瑪憲法在經典的自由權外還加入了社會、經濟和文化權利，這使得憲法規定的規范性變得復雜化了。學者們認為，這些新權利不能取得與經典的自由權同樣的規范維度，尤其是它們不能取得主觀權利的內涵。進入基本法時代后，雖然基本法第1條第3款肯定了基本權利的主觀權利屬性，但是基本法也規定了一些國家目標規定，*目前德國基本法中的國家目標規定主要有：(1)社會領域的國家目標規定，包括基本法第20條第1款的社會國原則；(2)教育和文化領域的國家目標規定，比如聯邦憲法法院從基本法第5條第3款中推導出的文化國家的國家目標；(3)環保領域的國家目標規定，包括基本法第20a條規定的自然環境保護和動物保護；(4)經濟和財政領域的國家目標規定，比如基本法第109條第2款規定的經濟平衡；(5)外事和防務領域。比如基本法第23條第1款第1句規定的參與歐盟發展。Vgl. Daniel Hahn, Staatszielbestimmungen im integrierten Bundesstaat: Normative Bedeutung und Divergenzen, Duncker & Humblot, Berlin, 2010, S. 114-117.這種規定不像基本權利能夠被直接適用，而是間接作為一種要完成的立法。聯邦憲法法院在1967年的判決中承認社會國是國家目標。它指出，基本法第20條第1款僅僅確定了目標，但是關于如何實現該目標，路徑是開放的。*BVerfGE 22, 180, 204.

由此，國家目標規定與基本權利成為一種對立的關系。*學者佐默曼認為，基于基本權利的客觀法性質，基本權利和國家目標規定也具有同一性，即基本權利既是一種主觀權利，同時也是一種國家目標規定。因為客觀法性質的根源在于基本權利的原則特征，即基本權利作為一種最優誡命，從而如何讓基本權利的效力和行使的可能性最大化就成為國家行為的目標。Vgl. Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 420.如果某個規定中可以推導出主觀權利的內涵，就是基本權利；反之，就是國家目標規定。因為基本權利保護的是個人利益，而國家目標規定保護公共利益，對于前者，主要通過主觀訴訟來救濟(因為是個人利益，個人可以放棄，所以是主觀的)，而對于后者只能通過客觀訴訟，比如違憲審查來救濟。對于客觀訴訟，必須由法定主體基于法定的條件而提起，個人并無訴訟權能，更遑論放棄，所以是客觀的。另外，佐默曼還提供了一個標準來區分兩者。假設一個規范的內容是，任何公民都有權獲得合適的住宅。另一個規范規定，國家應關心公民獲得合適的住宅。此時這兩個規范是否都屬于國家目標規定呢？佐默曼認為，第一個規范并非主觀權利，而是規定了國家的措施義務。因為這種有約束力的給付義務需要立法的具體化和程序。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 418.所以是否具有直接的效力或者是否需要通過立法的中介成為區分國家目標規定和基本權利的關鍵。

從我國的司法實踐來看，已經出現了區分國家目標規定和基本權利的“萌芽”，比如在“陶國強、祝樹標等與東莞市國土資源局政府信息公開及行政賠償糾紛案”中，*(2016)粵19行終62號。法院認為，陶國強等四人請求確認東莞國土局及其法定代表人劉杰違反我國《憲法》第27條第2款“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”的規定，但該項請求并不屬我國《行政訴訟法》第2條第1款規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”的情形，原審法院認為該項訴求不屬人民法院行政訴訟受案范圍，并無不當。

(二)作為一種獨立規范類型的國家目標規定

經典的規范結構是事實構成和法律后果，但是這并不足以應對高度復雜的工業和服務業社會的國家任務。基于所涉利益和關系的復雜性，除了跟事實構成相關的行為規范外，還出現了跟目標相關的指導原則，比如國家目標規定。盧曼區分了兩種規范：條件程式(Konditionalprogramm)和目標程式(Zweckprogramm)或最終程式(Finalprogramm)。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 357.條件程式是“如果……那么”模式，即如果滿足事實構成，那么就出現相應的法律后果。條件程式的適用方式是涵攝。目標程式僅僅預設了目標，而如何實現目標則留給了解釋者。所以它通過最優化(Optimierung)來適用，即在一個價值序列中比較不同的觀點。在此意義上，國家目標規定就是一種目標程式。它放棄了行為方式的預設，而代之以目標。

盧曼區分條件程式和目標程式最初是針對行政法，尤其是規劃法，用來處理動態背景下的復雜問題以及國家對社會和環境的形成功能。*參見Dieter Grimm, Der Wandel der Staatsaufgaben und die Krise des Rechtsstaat, in: ders. (Hrsg.), Wachsende Staatsaufgaben-sinkende Steuerungsf?higkeit des Rechts, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1990, S. 299f.如果說條件程式是自由法治國下行政行為的方式，那么目標程式就是社會和生態法治國下國家行為的進路。*參見Hermann Hill, Das fehlerhafte Verfahren und seine Folgen im Verwaltungsrecht, R. v. Decker’s Verlag, G. Schenck, Heidelberg, 1986, S. 190.條件程式主要用于侵害行政，而目標規定用于規劃行政。國家目標規定反映了以危險防御為主要方向的自由法治國向以預防風險為目的的社會和生態法治國的轉變。

這種區分類似于英美法上的規則和原則之別。根據德沃金的觀點，規則是以“全有或全無”的方式生效，當兩個規則發生沖突的時候只能其中一個生效。原則并不會產生一個確定的法律后果，而是為某個決定提供理由。兩個原則發生沖突，必須通過比較具體情形中的權重來解決。但是，德沃金又認為，原則和政策不同。政策規定了一個必須實現的目標，一般是關于社會的某些經濟、政治或者社會問題的改善。而原則不在于將促進或者保證被認為合乎需要的經濟、政治或者社會形勢，而在于它是公平、正義的要求，或者是其他道德層面的要求。*參見[美]德沃金：《認真對待權利》，信春鷹、吳玉章譯，中國大百科全書出版社1998年版，第41頁。但是，德沃金區分原則與政策只是內容上的，而非適用方式上的。因此他才在大多數情況下，概括地使用原則這個詞匯來指代規則之外的其他準則的總體。*參見[美]德沃金：《認真對待權利》，信春鷹、吳玉章譯，中國大百科全書出版社1998年版，第40頁。德沃金之后對原則和規則進行區分的是亞歷克西(Robert Alexy)，他認為原則是一種最優誡命(Optimierungsgebote)，它要求在法律和現實的可能性上尋找一種最可能實現的高標準。*參見Robert Alexy, Theorie der Grundrechte, 1. Aufl., Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1985, S. 75.而規則是要么履行要么不履行，當規則生效的時候，它要求精確地去完成它的要求，不多也不少。因此，規則代表的是事實和法律上的確定。*參見Robert Alexy, Theorie der Grundrechte, 1. Aufl., Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1985, S. 76.根據亞歷克西的標準，國家目標規定屬于原則模式，*參見Jan-Reinard Sieckmann, Regelmodelle und Prinzipienmodelle des Rechtssystems, Nomos Verlagsgesellschat, Baden-Baden, 1990, S. 141.即國家動用最有效的手段去盡可能地實現目標，目標沖突和原則沖突一樣要通過權衡來解決。

三、國家目標規定的法效力

最先對國家目標規定的法效力進行研究的是學者朔伊納(Ulrich Scheuner)，他將國家目標規定視為憲法原則的子集，是一種以普遍或者有限的形式出現的為國家活動設定的準則和方針。它在特定的方向上通過命令和指令來賦予方向和任務。*參見Ulrich Scheuner, Staatszielbestimmungen, in: Roman Schnur (Hrsg.), Festschrift für Ernst Forsthoff, C.H.Becksche Verlagsbuchhandlung, München, 1972, S. 335.按照朔伊納的觀點，國家目標規定是一個動態的過程，它暗示了未來有待形成的社會問題，并且對國家的行動施加了較少的限制。*參見Ulrich Scheuner, Staatszielbestimmungen, in: Roman Schnur (Hrsg.), Festschrift für Ernst Forsthoff, C.H.Becksche Verlagsbuchhandlung, München, 1972, S. 325, 336.目前，德國學界的通說認為，國家目標規定具有法效力，國家權力有法律上的義務去追求特定的目標。這種效力并非限定目標實現的路徑或手段，而是允許主管機關，尤其是立法者享有選擇權。這種效力限于對目標的追求，即國家不能放棄該目標。

(一)對立法機關

國家目標規定賦予立法者具體化的任務。當然，這里的具體化主要是具體化目標本身。因為目標越抽象，立法者具體化的任務就越大。如果立法者對行為的要求視而不見，就會導致立法不作為的違憲。立法者的形成優先體現在兩個方面，一方面要求立法者選擇合適的手段來實現目標，比如到底是將社會給付設置為一種純粹的客觀法還是個人的一種要求公權力或第三人給付的請求權，立法者享有評估特權；另一方面，立法機關并不需要馬上立法。立法機關能夠根據現存的手段或者法律狀態來決定立法的時機。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 379f.但是，立法者的形成空間并非絕對。大多數目標設定并不限于國家有義務實現目標，而且包含了實現目標的方式，通常就是要保質保量地實現國家目標規定。這種質量可以分為三種不同的層次，從而要求在不同的規范層次上獲得實現：*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 382.一種是實質上的，即內容的實現，比如我國《憲法》第14條第2款，國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發展生產的基礎上，逐步改善人民的物質生活和文化生活。第19條第1款，國家發展社會主義的教育事業，提高全國人民的科學文化水平。第二種是形式上的，即實現的行為方式，通常以禁止某種行為方式的形式體現出來，比如我國《憲法》第9條第2款，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。第15條第3款，國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序。第三種是程序上的，即實現的過程。比如我國憲法第16條第2款，國有企業依照法律規定，通過職工代表大會和其他形式，實行民主管理。第17條第2款，集體經濟組織實行民主管理，依照法律規定選舉和罷免管理人員，決定經營管理的重大問題。

(二)對行政機關

對于立法機關已經具體化了的國家目標規定，行政機關有義務在適用法律的時候注意該規定。這時，國家目標規定是作為一種解釋標準而發揮作用，即在解釋法律的概括性條款和不確定法律概念的時候，要進行基于憲法(國家目標規定)的解釋。對于立法機關沒有具體化的國家目標，國家目標規定發揮裁量指導的功能。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziel Umweltschutz“ mit Gesetzesvorbehalt?, DVBL 1991, S. 35.行政機關在選擇多個法律后果的時候，它的裁量權的行使受到國家目標規定的約束。尤其在所謂的規劃裁量領域，比如空間規劃、行業規劃和發展規劃，國家目標規定是作為規劃形成的指導。*參見Thomas Rincke, Staatszielbestimmungen der Verfassung des Freistaates Sachsen, Peter Lang, Frankfurt am Main/Berlin/Bern/New York/Paris/Wien, 1997, S. 164f.比如行政機關在做土地規劃的時候就不能不考慮《憲法》第10條第5款“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”的要求。

(三)對司法機關

法院必須把國家目標規定作為合憲秩序的一部分予以考慮。出于法律保留的原因，司法機關不能隨意地進行目標實現。基于分工，法院不能像立法者那樣去獨自進行國家目標的形成。只有當法官去填補法律漏洞的時候，才能直接適用國家目標規定。國家目標規定對于司法機關而言，跟對行政機關一樣，主要是一種解釋標準。比如在“咸陽中威房地產開發有限公司與咸陽市農業機械總公司等企業承債兼并合同案”中，*(2013)陜民二終字第00076號。法院認為，農機公司系國有公司，根據《憲法》第16條規定，國有企業依照法律規定，通過職工代表大會形式，實行民主管理……本案農機公司雖對公司改制及對職工的安置辦法召集公司職工代表進行了討論，但會議并未形成正式的職工代表會議決議，農機公司上報的《職工代表會議決議》未經職工代表簽名確認，因此，該決議不具有法律效力。在“黃志榮與廣州交通集團南沙巴士有限公司勞動爭議案”中，*(2015)穗中法民一終字第465號。法院認為，《憲法》第25條規定：“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應。”原審法院的處理是符合憲法相關規定的。計劃生育是我國的基本國策，被上訴人作為國企有義務嚴格遵守相關法律法規，勞動者生育問題不僅僅是個人隱私，涉及國企的法律責任，被上訴人主張勞動者應當如實向用人單位報告是合理的。同時，國家目標規定越具體、立法者對于目標具體化和實現的評估特權越窄，法院對立法和行政的審查密度就越大。相反，目標設定越抽象、目標實現的條件越少，法院就越要尊重立法機關的形成自由。*參見Daniel Hahn, Staatszielbestimmungen im integrierten Bundesstaat: Normative Bedeutung und Divergenzen, Duncker & Humblot, Berlin, 2010, S. 94-95.

四、國家目標規定的適用方式

(一)沖突解決

國家目標規定的適用首先要解決兩個層面的沖突：一個是國家目標規定與基本權利的沖突，另一個是國家目標規定之間的沖突。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 383.

我國臺灣學者林明昕將基本國策與基本權利的交互作用分為三種：(1)基本國策對于基本權利的制約作用。(2)基本國策對基本權利的填充作用。(3)基本權利對基本國策的回饋作用。*林明昕：《基本國策之規范效力及其對社會正義之影響》，載《臺大法學論叢》2016年第45卷特刊。其中，后兩種情形都反映了基本國策(國家目標規定)與基本權利之間的互補。*比如我國憲法第46條僅僅規定了公民有受教育的權利和義務，但是如何受教育，該條并不明確。相對地，憲法第19條就規定的國家在教育領域的目標和任務，有助于填補并理解受教育權的內涵。沖突主要發生在第一種情形。此時，基本國策代表一種公共利益對基本權利的行使構成了限制。比如我國憲法第4條規定，中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數民族的合法的權利和利益，維護和發展各民族的平等團結互助和諧關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為。由此，如果有人發表宣揚民族仇恨、民族歧視的言論，該條就構成限制其言論自由的理由。當然，這種限制能否成立，還需要在“維護發展各民族平等團結互助和諧”的國家目標與言論自由之間進行比例原則的檢驗。國家目標規定與基本權利的沖突更容易發生在那些憲法沒有規定對其進行法律保留的基本權利身上，因為有法律保留的基本權利，限制基本權利的理由主要由立法去規定，而那些沒有規定法律保留的基本權利，意味著對于這些權利的干預只能基于憲法提供的理由，這被稱為“憲法固有限制(verfassungsimmantente Schranken)。*BVerfGE 28, 260f.國家目標規定就屬于憲法固有限制的一種。

國家目標規定之間的沖突，比如環境保護的目標與社會國目標，按照德沃金和亞歷克西的理論，應當通過權衡來解決。這首先意味著，既然國家目標規定要求最大程度地實現，那么在目標沖突的時候就不能過分重視某個目標而忽視其他的目標。其次意味著，國家目標規定之間存在一個有條件的優先關系。不同于規則之間的沖突是一個反對另一個的實施，目標沖突只能在個案中確定，即在一種情況下A目標優先于B目標，這并不意味著在其他的情況下A目標也優于B目標。所以，國家目標沖突并沒有絕對的優先關系。佐默曼總結的衡量標準包括：特殊的國家目標優于一般的國家目標、抽象的國家目標優于具體的國家目標(因為抽象的目標更接近核心目標)。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 414.當然，這些權重會隨著社會經濟條件的變遷而變化。

(二)審查標準

國家目標規定的規范性體現在兩方面：一是作為具體規范的標準和界限，二是作為立法者的行為要求。第一種情況表現為立法行為的合憲性審查(即立法違反了國家目標規定)，第二種情況表現為立法不作為的合憲性審查(即立法沒有履行或者沒有很好地履行國家目標規定所課予的立法作為義務)。

1.國家目標規定作為立法作為的合憲性審查標準。合憲性審查是審查立法是否與憲法的形式和實質規范相一致。國家目標規定一般只是其核心領域對立法者具有約束力，因為目標范圍的具體化是立法者的評估特權。同時，憲法對目標實現的路徑也沒有特別的預設。由于立法機關享有評估特權，所以憲法監督機構的審查是有限的。只有當立法明顯違反了國家目標、并且沒有其他重要的憲法目標對其進行正當化的時候，憲法監督機構才能宣布有問題的規范是違憲的。*參見Der Bundesminister des Innern/Der Bundesminister der Justiz (Hrsg.), Staatszielbestimmungen-Gesetzgebungsauftr?ge, Bericht der Sachverst?ndigenkommission, 1983, S. 50f.

2.國家目標規定作為立法不作為的合憲性審查標準。一般來說，立法者的評估特權也包含選擇實現目標的時間點。前提是，立法者關注目標實現的問題，并且在與其他目標的權衡中確定了實現目標的“成本收益”。如同立法作為違憲一樣，立法不作為違憲也必須是在明顯違反國家目標規定的情況下。*參見Helmut Simon, Die Aufnahme von Staatszielbestimmungen in die Verfassungen, in: Herta D?ubler-Gmelin (Hrsg.), Gegenrede: Aufkl?rung, Kritik, ?ffentlichkeit, Festschrift für Ernst Gottfried Mahrenholz, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1994, S. 451.一個目標的實現是否將損害其他目標的實現或者對國家的財政給付能力提出了過分的要求，這在判斷立法不作為，是否構成明顯違憲中發揮了特殊作用，這又取決于每個目標在憲法的目標結構中的地位以及重要性的程度。

德國聯邦憲法法院還區分了真正的或者絕對的立法不作為和非真正的或者相對的立法不作為。前者是絕對的立法不作為，是指立法者未在適當期間內履行其憲法委托，進行相應的立法行為。后者是指立法者以違反平等原則的方式賦予特定一群人利益，而將特定另一群人排除在外，從而賦予另一群人請求立法者作為的權利。*參見王鍇：《論立法不作為的違憲》，載《東吳法學》2007年春季卷。國家目標規定也可以作為相對立法不作為的基礎，國家的促進義務不僅要求積極的立法，也要求考慮所有相關的人群。

結語

過去對我國憲法總綱條款的批評主要在于，憲法總綱條款的修改過于頻繁，從而影響了憲法的穩定性。*參見張義清：《基本國策的憲法效力研究》，載《社會主義研究》2008年第6期。從現行憲法的修改來看，確實有40%的憲法修正案是針對憲法總綱條款的。但是，我們不能忽視，國家目標規定的功能恰恰就在于保持憲法的動態性。一方面，憲法向未來開放是不可避免的；另一方面，國家目標的成文化也意味著國家行為的確定化。憲法中國家目標的結構越緊密，對政治過程的規制就越嚴格。同時，國家目標越具體，立法者在實現目標中的作用就越有限，從而對未來不可預見的發展無法做出適當反應的風險就越大。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 374.可以說，國家目標規定這種綱領性條款在憲法中的出現，是法的安定性因應現代社會高度復雜性的必然結果。