西方智庫發(fā)展的主要理論及其對中國的啟示

徐增文

（國防大學政治學院 上海 201602）

基于現(xiàn)代社會科學的研究方法，在西方智庫理論的研究和實踐探索中形成了歷史路徑、實證主義和國際比較等研究范式，提出了一系列智庫發(fā)展的重要理論，成為現(xiàn)代國家政治制度和社會治理體系的重要工具。

一、戴維·杜魯門和羅伯特·達爾的多元理論

在西方智庫研究中，杜魯門和達爾等人發(fā)展起來的多元理論是西方智庫理論研究的主流。

（一）公共決策是社會多元利益集團競爭達成平衡的結(jié)果

杜魯門認為，政治的基本事實是利益集團之間的互動。“利益集團”指的是“社會中具有共同態(tài)度、向其他團體提出特定要求的團體。”“這些決策環(huán)節(jié)在整個政治結(jié)構(gòu)中廣為分散，不僅包括正式建立的政府部門，而且也包括政黨、政府組織與其他利益集團之間的關(guān)系。”[1](P547-548)公共政策是多元集團競爭達成平衡的結(jié)果，而這種平衡又是由利益團體的相對影響力所決定。因此，智庫“可以參與到工會、環(huán)保組織、民間社團和非政府組織等利益集團影響政府決策的競爭之中，進而在社會公眾和政府決策中發(fā)揮影響。”[2](P31)智庫通過對利益集團競爭的參與，不僅可以提高政策制定過程的質(zhì)量和透明度，還可以培育開放和民主的政治文化，并有助于增強開放民主程序間的相互信任。

（二）“思想市場”是智庫獲得影響力的主要競爭場所

達爾更關(guān)注于多元民主國家中“獨立組織”的理想性和局限性，提出了多元民主理論。達爾認為，獨立組織對于相互控制和大規(guī)模民主都十分理想。一方面，獨立組織有助于抑制國家政府中的等級制度和支配體制；另一方面，獨立組織“在現(xiàn)代民主國家中能最充分地受到該政體的各種制度的保護”。[3](P32-41)達爾還進一步分析了獨立組織蘊含著多元民主理論的局限性，包括“使非正義穩(wěn)定化、扭曲公民意識、使公共議事日程不正常”等方面。[3](P41-54)從達爾的多元理論出發(fā)，現(xiàn)代智庫作為“獨立組織”的“獨立性”及其競爭“多元性”成為關(guān)注的焦點。在多元理論者看來，通過制度保證“獨立”是促進智庫發(fā)揮其民主功能、抑制政府獨斷決策的基本前提；同時，“思想市場”是智庫參與政策影響力競爭的主要場所。在思想市場上，智庫之間就思想理念和政策主張等展開相互競爭，智庫自身的政策影響力及其存亡都取決于“思想市場”上智庫間競爭的結(jié)果。[4]因此，從國家層面看來，豐富的智庫數(shù)量類型和規(guī)范有序且充滿活力的思想市場是現(xiàn)代智庫體系建設(shè)的重要方向。

二、米爾斯和戴伊的精英理論

與強調(diào)廣泛的多元競爭不同，精英理論認為公共政策的內(nèi)容及制定由精英主導，智庫的參與和競爭應(yīng)當被限制在社會精英之中。

（一）公共政策的制定由精英操縱而極少受到大眾影響

查爾斯·賴特·米爾斯提出并強調(diào)“權(quán)力精英”這一概念。他在研究美國權(quán)力結(jié)構(gòu)時發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟、政治和軍事領(lǐng)域權(quán)力的執(zhí)掌者，在相互滲透和共識合作的過程中，共同組成了作為統(tǒng)治階層的權(quán)力精英。權(quán)力精英階層的崛起是各種歷史因素交融的結(jié)果，精英階層以理所應(yīng)當?shù)淖藨B(tài)做出的各種重大決策并對更多人產(chǎn)生著重大的后果。米爾斯斷言，在權(quán)力體系的頂層更加團結(jié)，底層卻松散和軟弱，而權(quán)力中層則“既沒有表達底層的意愿，也沒有參與頂層的決策”。[5](P29)米爾斯精英理論的支持者認為，政府的政治結(jié)構(gòu)是一種在個別具有一定目標的組織和個人主導之下的運作機制。在這一理論框架中，就整個社會智庫體系運行而言，少數(shù)精英級的智庫主導著這一領(lǐng)域的利益分配、價值偏好和話語表達，具有更強的對政策影響力。威廉·多姆霍夫在研究美國智庫時發(fā)現(xiàn)，“政策研制網(wǎng)絡(luò)中最深刻、最關(guān)鍵的思想是在各種智庫中產(chǎn)生的。”[6](P227)三家“最廣為人知”的智庫——布魯金斯學會、美國企業(yè)研究所和傳統(tǒng)基金會——都為其在華盛頓的知名度和影響力而相互競爭，然而其運作方式和知識生產(chǎn)方式在本質(zhì)和根源上幾乎并無不同，都代言了社會中最有實力的幾大利益集團。“多樣性”智庫思想市場上看似激烈的“多元”競爭也許是一種假象。

（二）公共政策反映精英而非大眾的利益和價值偏好

戴伊進一步提出，精英治理國家和社會的公共政策只是精英利益和價值的產(chǎn)物。就公共政策內(nèi)容的變革和創(chuàng)新而言，精英集團更多持保守主義的立場，主張維持現(xiàn)行政治和社會體制的漸進而非革命，以穩(wěn)定保持現(xiàn)有政治體系中精英群體的地位和作用。戴伊認為，雖然 “精英主義并不必然意味著公共政策與大眾福利是敵對的，只不過是把承擔大眾福利的責任賦予了精英而非大眾”[7](P21)，但公共政策“為公眾利益考量”只是作為一種非根本的價值偏好在精英主導的政策中反映出來。大眾在國家和社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)處于邊緣地位和“被動的、態(tài)度冷漠的、消息閉塞的”狀態(tài)，因此大眾在情感上更多被精英操縱，而精英的價值觀卻很少受到大眾情感的影響。[7](P19-20)

智庫對于公共政策的議程和內(nèi)容的設(shè)定具有關(guān)鍵影響，而公共政策的內(nèi)容主要反映精英的利益，因此智庫知識生產(chǎn)的內(nèi)容要依托于精英話語，并且為精英群體的決策過程服務(wù)。智庫生產(chǎn)的內(nèi)容決定了智庫人才應(yīng)當接受良好的精英教育，熟悉智庫思想、政策等知識生產(chǎn)的技術(shù)流程和價值標準，從而更好地維護精英群體的地位和社會治理的穩(wěn)定運行。對于西方智庫而言，不論其標榜的是左派、右派或中立的立場，在根本上都傾向于保守主義，從長期來看，智庫生產(chǎn)的公共政策都呈現(xiàn)出封閉性和依附性特征，所謂的“中立”也不過是一種假象。

三、葛蘭西學派的領(lǐng)導權(quán)理論

安東尼奧·葛蘭西是西方馬克思主義理論的創(chuàng)始人之一，其領(lǐng)導權(quán)理論在社會科學諸領(lǐng)域影響巨大，其中的話語權(quán)、市民社會和知識分子等概念，提供了認識當代資本主義國家智庫建設(shè)的獨到視角。

（一）智庫是生產(chǎn)共識思想和維持領(lǐng)導權(quán)平衡的場所

葛蘭西提出，領(lǐng)導權(quán)存在于絕大多數(shù)社會團體和個體對于政治、知識與道德的領(lǐng)導爭議較少的時期，[8](P161)正是“在這樣一個時期，社會達到理論與實踐的融合或均衡”。[9]領(lǐng)導權(quán)表現(xiàn)為將多元社會力量整合為非對稱的“歷史集團”或“權(quán)力集團”達成的聯(lián)盟與妥協(xié)的過程。葛蘭西所關(guān)注的是那些締造歷史集團并維持領(lǐng)導權(quán)平衡的積極政治戰(zhàn)略。在葛蘭西那里，智庫被理解為“形成、輻射、傳播”戰(zhàn)略思想的中心，通過智庫場所讓思想傳播開來，成為爭取領(lǐng)導權(quán)平衡的政治斗爭力量。

（二）智庫是資本主義“有機知識分子”網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建物

葛蘭西強調(diào)因知識和覺悟提高而形成的政治斗爭中代理的重要性，“有機知識分子”在此過程中十分重要。許多學者認為，智庫首先出現(xiàn)在那些擁有發(fā)達的資本主義民主的國家，[10]但在葛蘭西看來，在經(jīng)濟生產(chǎn)領(lǐng)域的每一個社會團體都可以有機地打造一個或多個知識分子階層，這些階層使這一社會團體具有均質(zhì)性，并使之意識到其自身在經(jīng)濟領(lǐng)域乃至社會和政治領(lǐng)域所具有的功能。[8](P5)這意味著必須把智庫視為與資本主義的崛起及特定社會階層的出現(xiàn)具有必然聯(lián)系的事物。因此，智庫知識分子就是葛蘭西所謂資本主義“有機知識分子”網(wǎng)絡(luò)的一部分，這張網(wǎng)絡(luò)囊括了公務(wù)員、技術(shù)人員、政策專家或法律專家。他們“永遠是說服者”，滿足社會的技術(shù)性、指導性和組織性需求。基于這種理解，智庫在維系發(fā)達資本主義上發(fā)揮了“看門人”的作用，這部分歸因于其能夠在文化、道德、倫理和知識領(lǐng)域使其話語合法化。

四、西方智庫理論對中國特色新型智庫建設(shè)的啟示

中國特色新型智庫服務(wù)于黨和政府決策，為實現(xiàn)中國夢提供重要的智力支撐。近年來我國智庫發(fā)展迅速，成績斐然，但“中國特色和優(yōu)勢”的模糊與缺失制約了發(fā)展的進程和功能的發(fā)揮。新時代新型智庫建設(shè)既要吸收借鑒西方智庫發(fā)展的有益理論，又要遵循客觀規(guī)律著力打造中國的特色和優(yōu)勢。

（一）堅持黨管智庫基本原則和服務(wù)人民價值導向

智庫在根本上都為本國利益和戰(zhàn)略決策服務(wù)。“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導。”[11](P22)黨管智庫是中國特色新型智庫建設(shè)的基本原則，黨對智庫的管理在實踐中主要體現(xiàn)為兩個方面：一是堅持黨對智庫在根本方向上的指引；二是黨對智庫建設(shè)的總體設(shè)計。在推動智庫建設(shè)繁榮發(fā)展的同時，引導、管理智庫為黨和政府探索執(zhí)政規(guī)律、提高執(zhí)政科學化水平提供智力支撐。西方精英理論在現(xiàn)代智庫建設(shè)中具有深遠影響，精英治理導致的普遍問題也在我國新型智庫建設(shè)中呈現(xiàn)出來。精英理論的代表人物戴伊在研究中發(fā)現(xiàn)，美國的政策變化和革新絕非根源于廣大民眾的利益訴求，而是由于“精英們感受到了對制度的威脅，因而發(fā)起改革以保持這一制度及其在該制度中的地位。”[12](P58)當前我國智庫服務(wù)的對象主要是決策部門和“精英”群體，服務(wù)人民的功能和影響力不夠。新型智庫建設(shè)要始終以人民利益為根本價值取向，這是中國智庫有別于西方智庫的重要特色。中國共產(chǎn)黨作為最廣大人民根本利益的代表，中國智庫擁護黨的宗旨是其實現(xiàn)社會價值的應(yīng)有之義。中國特色新型智庫既要為國家、地區(qū)和行業(yè)提供決策咨詢和信息服務(wù)，也要向人民群眾進行理論宣傳和政策普及。

（二）培育規(guī)制中國特色智庫思想市場體系

根據(jù)多元理論，發(fā)達的思想市場在智庫發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。智庫是思想市場上的供給方，需求方則包括公共政策制定者及相關(guān)群體、企業(yè)、非政府組織和社會公眾。智庫是思想市場中的“企業(yè)”，其生產(chǎn)的思想產(chǎn)品就像一般的商品那樣在市場中被各式“消費者”購買或采納。在開放和多元的思想市場競爭機制作用下，智庫資源才能實現(xiàn)優(yōu)化配置，智庫產(chǎn)業(yè)才能繁榮發(fā)展。我國當前智庫市場體系仍然缺乏公開透明的競爭平臺，缺少有序的競爭機制和規(guī)范智庫建設(shè)的法制保障。從西方實踐經(jīng)驗看，思想市場容易出現(xiàn)市場失靈，需要政府從市場準入政策、智庫活動范圍、智庫產(chǎn)品采購、智庫輿論傳播、智庫專家考核和責任追究制度等方面進行有效規(guī)制。

（三）著力打造中國特色自主知識體系

作為爭奪和管控意識形態(tài)領(lǐng)導權(quán)的重要陣地，中國特色新型智庫如果忽略了西方智庫的價值輸出問題、模糊了意識形態(tài)斗爭的根本立場，不僅將弱化高端智庫服務(wù)國家利益和政府決策的引領(lǐng)帶動作用，還會誤導公眾輿論影響政府決策，甚至成為意識形態(tài)領(lǐng)域交鋒中的“蛻變者”。從國際視野看來，當今世界智庫話語體系由美國等西方國家主導，在根本上以西方價值作為評判標準。當前最具影響力的賓夕法尼亞大學“智庫與公民社會項目”（TTCSP）《全球智庫報告》排名，是西方在智庫價值評價體系領(lǐng)域強勢話語權(quán)的縮影。

中國有悠久的文明傳統(tǒng)，有社會主義建設(shè)的偉大實踐特別是改革開放四十年來中國特色社會主義的非凡成就，但仍然缺少中國特色的自主知識體系對推動中國民族復興的成功道路進行闡釋。建設(shè)和完善中國特色的自主話語體系，對于保證新型智庫發(fā)揮特色優(yōu)勢、增強中國道路的國際影響力和話語權(quán)具有重要意義。在當前西方主導的國際主流話語體系下，不可能一蹴而就構(gòu)建中國特色的自主話語體系，中國智庫發(fā)展需要在充分借鑒西方智庫理論的優(yōu)秀成果，融通西方智庫語體系的一般規(guī)律，在基礎(chǔ)理論上激發(fā)起民族的自主創(chuàng)造力，著力構(gòu)建中國特色的知識體系，進而在這一知識體系之上進行政策分析和決策咨詢。“善于提煉標識性概念，打造易于為國際社會所理解和接受的新概念、新范疇、新表述，引導國際學術(shù)界展開研究和討論。”[13](P24)中國社會科學院發(fā)布的《全球智庫評價報告》、零點國際發(fā)展研究院發(fā)布的《2014中國智庫影響力報告》等形成了自己的特色。新時代完善智庫體系中的中國話語，需要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，進一步提升馬克思主義科學理論在智庫建設(shè)中的話語權(quán)，確保智庫建設(shè)沿著正確方向前進。